Sentenza n. 417/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso del tribunale di Roma sez. 10ª

penale, notificato il 13 luglio 1998, depositato in cancelleria il 17

successivo, per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato

sorto a seguito della delibera della Camera dei deputati del 22

ottobre 1997, con la quale è stata dichiarata l'insindacabilità

delle opinioni espresse dall'on. Tiziana Parenti nei confronti del

dott. Paolo Ielo, ed iscritto al n. 20 del registro conflitti 1998;

Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati nonché

l'atto di intervento del dott. Paolo Ielo;

Udito nell'udienza pubblica del 9 dicembre 1998 il giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Udito l'avvocato Giuseppe Abbamonte per la Camera dei deputati.

Ritenuto in fatto Il tribunale di Roma ha proposto - con ordinanza emanata il 23

gennaio 1998 nel corso di un giudizio penale promosso nei confronti

dell'on. Tiziana Parenti per il reato di diffamazione a mezzo stampa

in danno del dott. Paolo Ielo - ricorso per conflitto di

attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della Camera dei

deputati chiedendo l'annullamento della deliberazione, adottata

dall'Assemblea nella seduta del 22 ottobre 1997, con la quale è

stata dichiarata l'insindacabilità di dichiarazioni rese alla stampa

dalla stessa parlamentare e per le quali si procedeva penalmente.

Il tribunale di Roma ritiene che la Camera dei deputati abbia

illegittimamente esercitato il proprio potere, valutando

arbitrariamente il presupposto del collegamento delle opinioni

espresse dall'on. Parenti con la funzione parlamentare; chiede quindi

che si dichiari che non spettava alla Camera la valutazione della

condotta attribuita alla parlamentare, in quanto estranea alla

previsione dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.

Le critiche che l'on. Parenti avrebbe rivolto alle motivazioni con

le quali il sostituto procuratore della Repubblica presso il

tribunale di Milano, dott. Ielo, aveva chiesto l'archiviazione di un

procedimento penale, conterrebbero apprezzamenti sulla correttezza,

professionalità ed onestà nella conduzione di un specifica

inchiesta penale istruita in passato dalla stessa parlamentare.

Queste dichiarazioni non sarebbero state rese nell'ambito di

un'attività parlamentare tipica, né in una occasione connessa

all'attività parlamentare tipica, mentre costituirebbero, invece,

critiche mosse nell'ambito di una polemica tra un parlamentare ex

magistrato ed un magistrato.

Ad avviso del tribunale ricorrente, anche se si seguisse una

interpretazione ampia dell'art. 68 della Costituzione, nel caso in

esame non si tratterebbe di opinioni espresse nell'esercizio delle

funzioni parlamentari, bensì di affermazioni prive di retroterra,

finalità e addentellati parlamentari o politici. La Camera dei

deputati, deliberando l'insindacabilità di queste dichiarazioni,

avrebbe esercitato illegittimamente il proprio potere ed avrebbe

valutato arbitrariamente il presupposto del collegamento delle

opinioni espresse con la funzione parlamentare. In tal modo sarebbe

stato leso il potere di esercitare le funzioni giurisdizionali,

costituzionalmente garantite, impedendo al tribunale di Roma di

decidere nel merito delle imputazioni mosse all'on. Parenti. Per

porre rimedio a tale lesione, il tribunale ha sollevato conflitto di

attribuzione.

2. - Nel giudizio preliminare di delibazione in camera di consiglio

(art. 37, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87) il

conflitto è stato dichiarato ammissibile (ordinanza n. 254 del 30

giugno 1998).

Dopo l'avvenuta notifica alla Camera dei deputati, il 13 luglio

1998, ed il deposito in cancelleria, il 17 luglio 1998, il ricorso è

stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38 -

prima serie speciale - del 23 settembre 1998.

3. - Si è tempestivamente costituita in giudizio la Camera dei

deputati, chiedendo che il ricorso sia rigettato.

La Camera avrebbe esercitato correttamente le sue attribuzioni,

agendo nei limiti delle proprie funzioni e senza estendere in alcun

modo l'area di insindacabilità prevista dall'art. 68, primo comma,

della Costituzione.

Dovendosi considerare insindacabili le opinioni espresse non solo

all'interno della Camera, ma nell'esercizio delle funzioni

parlamentari, solo l'Assemblea di appartenenza potrebbe stabilire,

nei singoli casi, se si siano ecceduti i limiti delle funzioni cui il

singolo parlamentare è legittimato in forza del mandato ricevuto

dagli elettori.

Spetterebbe soltanto alla Camera di appartenenza individuare, in

concreto, i limiti nei quali il parlamentare si deve attenere

nell'esercizio del suo mandato, e questa valutazione potrebbe essere

superata solo in caso di manifesta arbitrarietà.

In relazione al fatto addebitato all'on. Parenti, la deliberazione

adottata dalla Camera non sarebbe implausibile o arbitraria, né vi

sarebbe stato eccesso dalle funzioni parlamentari. La relazione della

Giunta per le autorizzazioni a procedere avrebbe, difatti, esaminato

in modo approfondito i termini nei quali si era espressa l'on.

Parenti, rilevando che le sue dichiarazioni rientravano in un

contesto politico e nell'esercizio delle funzioni parlamentari: si

sarebbe trattato di una critica nei confronti del potere giudiziario,

che in quel lasso di tempo aveva dato adito a censure svolte anche in

sede parlamentare circa il corretto uso dei poteri di indagine,

rivolti spesso verso determinate fazioni o partiti politici e senza

intaccare altre aree politiche.

La diffusione degli apprezzamenti espressi attraverso i mezzi di

informazione non comporterebbe un eccesso rispetto al corretto

esercizio del mandato parlamentare, che, in quanto mandato politico,

va svolto anzitutto parlando, anche attraverso gli strumenti di

comunicazione sociale, a coloro che l'hanno conferito, cioè agli

elettori ed al popolo cui appartiene la sovranità.

La funzione parlamentare di controllo e di indirizzo politico si

svolgerebbe anche attraverso le critiche ritenute necessarie per

migliorare il funzionamento delle istituzioni. Questa funzione di

controllo deve poter essere svolta in piena indipendenza, altrimenti

risulterebbe impedita, perché se venisse meno l'immunità il

parlamentare sarebbe portato ad astenersi.

L'on. Parenti, con le sue critiche, avrebbe inteso difendere una

fondamentale istanza di giustizia ed il suo comportamento

rientrerebbe nell'esercizio del mandato politico insindacabile,

diretto a riaffermare l'istanza di una giustizia uguale per tutti.

4. - Il dott. Paolo Ielo ha depositato, il 18 novembre 1998, un

atto di intervento, chiedendo preliminarmente che esso sia ritenuto

ammissibile, nonostante si tratti di un giudizio per conflitto tra

poteri dello Stato, in quanto l'intervento è proposto dal soggetto

che è parte nel processo pregiudicato dal conflitto.

La parte privata intenderebbe, attraverso l'intervento, difendere

un suo bene giuridico fondamentale, la dignità e l'onore lesi da

espressioni ritenute diffamatorie, la cui tutela sarebbe

irrimediabilmente compressa dalla dichiarazione di insindacabilità.

L'intervento adesivo del terzo, che non è parte "costituzionale" ma

è parte del processo penale ed ha interesse nella contestazione,

dovrebbe essere ammesso in base al regolamento di procedura innanzi

al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (art. 37 del regio

decreto 17 agosto 1907, n. 642), al quale rinviano le norme sulla

Costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale (art. 22

della legge 11 marzo 1953, n. 87).

Nel merito la parte privata sostiene che le dichiarazioni dell'on.

Parenti sono estranee alla funzione parlamentare, essendo inserite in

una polemica tra un ex magistrato ed un magistrato. Inoltre la

deliberazione della Camera dei deputati difetterebbe di motivazione e

sarebbe viziata da sviamento del potere di dichiarare

l'insindacabilità.

5. - In prossimità dell'udienza, la difesa della Camera dei

deputati ha depositato una memoria per sostenere, anzitutto,

l'inammissibilità dell'intervento del dott. Ielo, perché il

giudizio per conflitto di attribuzione riguarda solamente sfere di

potestà costituzionali e non gli interessi di un privato, sia esso

pure il querelante o la parte civile nel giudizio pendente dinanzi al

tribunale che ha sollevato il conflitto. Né potrebbe trovare

applicazione l'art. 37 del regolamento di procedura innanzi al

Consiglio di Stato, che ammette l'intervento di chi ha un interesse

nella contestazione, perché nel processo amministrativo le parti e

gli intervenienti sono portatori di interessi propri, mentre nei

conflitti di attribuzione si discute di sfere di potestà e di

funzioni determinate da norme costituzionali. La qualità degli

interessi di cui sono portatori i soggetti legittimati ad agire e

resistere in giudizio escluderebbe che possano essere presi in

considerazione atti di intervento di singoli individui. In ogni caso

l'intervento del dott. Ielo sarebbe tardivo, perché depositato dopo

la scadenza dei termini previsti dall'art. 37, quinto comma, della

legge n. 87 del 1953, che rinvia agli artt. 23, 25 e 26 della stessa

legge.

Nel merito la difesa della Camera dei deputati sostiene che la

funzione ispettiva del parlamentare può consistere in una pubblica

denuncia, senza che questa debba assumere particolari forme per

rientrare nell'area dell'insindacabilità: è sufficiente che rimanga

nei limiti del controllo che il rappresentante del popolo può

esercitare, specialmente attraverso la pubblica denuncia dei fatti,

sull'attività degli altri poteri dello Stato. Se si negasse la

legittimità di queste denunce, verrebbe meno uno degli aspetti più

significativi del mandato politico, che esprime rappresentanti

interposti tra la comunità e gli apparati, con una funzione di

cerniera, tale da assicurare la continuità del collegamento,

indispensabile per dare reali contenuti alle istituzioni

democratiche.

Se il parlamentare non potesse denunciare all'opinione pubblica che

l'iniziativa per l'azione penale di un determinato ufficio del

pubblico ministero gli risulta orientata in una certa direzione,

verrebbe meno una garanzia reale di buon funzionamento della

giustizia, sotto il profilo dell'imparzialità e dell'effettivo

esercizio dell'azione penale. L'on. Parenti avrebbe esercitato il

diritto di ogni parlamentare di criticare le disfunzioni di qualsiasi

tipo di istituzione, denunciando, nell'ambito dell'attività politica

condotta sui temi della giustizia nel corso della sua attività di

deputato, la unidirezionalità delle iniziative di una determinata

procura. Inoltre l'unica condizione per l'insindacabilità sarebbe

costituita dall'accertamento, da parte della Camera di appartenenza,

della riferibilità del comportamento del proprio componente

all'esercizio delle attribuzioni del potere legislativo e della

funzione parlamentare; questa non si risolve solo negli atti tipici,

giacché l'attività del parlamentare sarebbe libera nel fine, non

essendo configurabili a priori scopi e forme degli interventi che di

volta in volta l'esercizio del mandato politico possa richiedere. La

Giunta per le autorizzazioni a procedere avrebbe posto in evidenza,

nella sua motivata relazione approvata dall'Assemblea, che l'azione

svolta dall'on. Parenti va inquadrata nell'esercizio della funzione

parlamentare di controllo, trattandosi di una critica politica nei

confronti del potere giudiziario circa il corretto uso del potere di

indagine. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato riguarda

la deliberazione con la quale la Camera dei deputati, nella seduta

del 22 ottobre 1997, ha dichiarato che i fatti per i quali era in

corso il procedimento penale dinanzi al tribunale di Roma concernono

opinioni espresse dalla parlamentare Tiziana Parenti nell'esercizio

delle sue funzioni e quindi coperte dall'insindacabilità prevista

dall'art. 68, primo comma, della Costituzione.

Il tribunale di Roma ritiene che questa deliberazione violi la

sfera di attribuzioni del potere giurisdizionale, giacché non

spettava alla Camera dei deputati la valutazione della condotta

attribuita all'on. Parenti. Difatti le dichiarazioni per le quali si

procedeva penalmente, con l'imputazione di diffamazione, non

sarebbero state rese nell'ambito di un'attività parlamentare tipica

né in occasione di un'attività connessa all'attività parlamentare

tipica: la Camera dei deputati avrebbe fatto un uso non corretto del

proprio potere di dichiararne l'insindacabilità, avendo

arbitrariamente valutato il presupposto del collegamento delle

opinioni espresse con la funzione parlamentare. Di conseguenza il

tribunale ricorrente chiede che sia annullata la deliberazione di

insindacabilità adottata dalla Camera.

2. - L'intervento del dott. Paolo Ielo è irricevibile.

Difatti, ancor prima di valutare se possa essere legittimato ad

intervenire nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri

dello Stato un soggetto che non rivesta tale qualità, ma che assuma

di essere titolare di una situazione giuridica che può essere

pregiudicata dalla decisione del conflitto, è da rilevare che l'atto

con il quale il dott. Ielo è intervenuto nel giudizio è stato

depositato tardivamente, il 18 novembre 1998, oltre i termini

previsti dalle norme che disciplinano il giudizio dinanzi alla Corte

costituzionale (art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87, cui

espressamente rinvia, per i giudizi sui conflitti tra poteri dello

Stato, l'art. 37 della stessa legge).

3. - Il ricorso proposto dal tribunale di Roma non è fondato.

L'art. 68, primo comma, della Costituzione, nello stabilire che i

membri del Parlamento "non possono essere chiamati a rispondere delle

opinioni espresse", prevede una immunità ma ne delimita

immediatamente la estensione, restringendola alle opinioni

manifestate dai parlamentari "nell'esercizio delle loro funzioni".

Tale prerogativa non costituisce una condizione della persona, sia

essa pure investita delle più elevate funzioni elettive, che

conferiscono la rappresentanza della Nazione (art. 67 Cost.); se

così fosse vi sarebbe incoerenza con il principio fondamentale che

afferma la pari dignità di tutti ed esclude ogni diseguaglianza tra

cittadini basata su condizioni personali e sociali (art. 3 Cost.).

L'immunità si caratterizza, invece, come una oggettiva garanzia per

l'esercizio delle funzioni parlamentari, espressione di sovranità,

da svolgere senza remore o vincoli da parte di chi ne sia investito,

in modo da assicurare la libertà politica del Parlamento (sentenza

n. 379 del 1996).

Il divieto di chiamare a rispondere i membri del Parlamento per le

opinioni espresse nell'esercizio delle loro funzioni non si atteggia

dunque come un privilegio personale, ma configura una garanzia per il

libero esercizio della funzione parlamentare. Ma perché la immunità

non si trasformi, da esenzione da responsabilità legata alla

funzione, in condizione personale, essa deve trovare il suo limite

nella stessa ragione che la giustifica: l'atto o le opinioni per le

quali non si può essere chiamati a rispondere devono integrare

manifestazioni dell'esercizio di funzioni parlamentari, le quali non

si estrinsecano in ogni attività, sia essa pure politica, del

soggetto titolare di quelle funzioni (sentenze n. 375 del 1997 e n.

289 del 1998).

Ciò implica e presuppone come indispensabile, perché immunità

possa esservi, il collegamento tra la manifestazione dell'opinione e

la funzione parlamentare; collegamento che se non dipende da criteri

formali, propri dell'atto nel quale la opinione si manifesta, d'altro

lato non sussiste per ogni dichiarazione, giudizio o critica che

abbia una connotazione politica (da ultimo, sentenza n. 329 del

1999).

Il discrimine tra i giudizi e le critiche che anche il parlamentare

manifesta nel più esteso ambito dell'attività politica, per le

quali non vale l'immunità, e le opinioni coperte da tale garanzia,

è dunque costituito dalla inerenza delle opinioni all'esercizio

delle funzioni parlamentari.

4. - Nel valutare la inerenza all'esercizio delle funzioni

parlamentari delle dichiarazioni per le quali l'on. Parenti è stata

chiamata a rispondere penalmente, la Giunta per le autorizzazioni a

procedere in giudizio ha messo in evidenza, nella relazione scritta

il cui contenuto è stato ribadito in Assemblea dal relatore, il

complessivo contesto parlamentare nel quale erano state manifestate

le espressioni di critica nei confronti del potere giudiziario in

relazione all'uso dei poteri di indagine. È stato in tal modo

sottolineato che la dichiarazione dell'on. Parenti è stata enunciata

nel corso di un dibattito politico, anche in replica all'attacco che

le era stato recato, in sede di Commissione parlamentare antimafia,

nella sua qualità di presidente di quella Commissione. Circostanze

queste che hanno fatto non irragionevolmente considerare le

dichiarazioni dell'on. Parenti come rientranti nell'esercizio delle

funzioni proprie della parlamentare. Sussistendo, quindi, i

presupposti previsti dall'art. 68, primo comma, della Costituzione,

spettava alla Camera dichiararne la insindacabilità.