Sentenza n. 417/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità dell'art. 11, commi 16 e 18, della legge

24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica),

promosso con ordinanze emesse:

1) il 2 marzo 1995 dal tribunale amministrativo regionale del

Lazio, sul ricorso proposto da Iannucci Francesca contro Ente Poste

italiane, iscritta al n. 12 del registro ordinanze 1996 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale,

dell'anno 1996;

2) il 21 luglio 1995 dalla Corte dei conti, sezione

giurisdizionale per la regione Marche, sui ricorsi riuniti proposti

da Perrone don Bartolomeo contro Provveditore agli studi di Ancona,

iscritta al n. 110 del registro ordinanze e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell'anno

1996;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di Contini Aurelia;

Udito nella camera di consiglio del 27 novembre 1996 il giudice

relatore Cesare Ruperto.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio amministrativo - promosso da

Iannucci Francesca, ex dipendente dell'Amministrazione delle poste e

telecomunicazioni, al fine di ottenere il riconoscimento del diritto

alla pensione di anzianità non soggetto alle disposizioni limitative

introdotte dall'art. 11, comma 16, della legge 24 dicembre 1993, n.

537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), che prevede per i

dipendenti con un'anzianità contributiva inferiore ai 35 anni la

riduzione del trattamento pensionistico in proporzione degli anni

mancanti al raggiungimento di detto requisito contributivo secondo

determinate percentuali fissate dalla stessa legge - il tribunale

amministrativo regionale del Lazio, sezione seconda-bis, con

ordinanza emessa il 2 marzo 1995, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 18, della citata

legge n. 537 del 1993, il quale esclude dall'applicabilità della

nuova disciplina i dipendenti la cui domanda di pensionamento sia

stata accolta prima del 15 ottobre 1993.

Affermata la rilevanza della questione - poiché le dimissioni

presentate dalla ricorrente, in data 12 luglio 1993, erano state

accolte l'8 novembre dello stesso anno con decorrenza dal 1 dicembre

successivo - osserva il rimettente come sia irragionevole e fonte di

disparità di trattamento, per dipendenti in possesso di identici

requisiti, affidare alla pubblica amministrazione la libertà di

influire sul loro regime pensionistico a seconda che essa accolga o

meno la domanda di collocamento a riposo entro il predetto termine

del 15 ottobre 1993, al di là di ragioni plausibili atte a

giustificare la sottoposizione al nuovo regime. In tal modo, la

fruizione o meno del beneficio di cui alla norma impugnata verrebbe a

dipendere da circostanze di mero fatto, variamente incidenti sul

procedimento di accoglimento della domanda di pensionamento, inerente

a diritti fondamentali che possono subire alterazioni, non per

circostanze occasionali o elementi ab extra, ma solo attraverso

modifiche del sistema pensionistico.

2. - Nel giudizio davanti a questa Corte è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura

dello Stato, chiedendo la declaratoria di non fondatezza della

questione, alla stregua della costante giurisprudenza della Corte,

secondo la quale non rilevano, ai fini del giudizio riferito all'art.

3 Cost., le cosiddette "disparità di mero fatto", ossia quelle

differenze di trattamento derivate da circostanze accidentali e da

fatti contingenti, non riferibili alla norma in sé considerata.

3. - Nel corso di altro giudizio amministrativo - promosso da

Perrone don Bartolomeo, docente scolastico, il quale in data 17

dicembre 1993 aveva presentato le dimissioni, poi accolte il giorno

30 dello stesso mese - la Corte dei conti, sezione giurisdizionale

per la regione Marche, con ordinanza emessa il 21 luglio 1995, ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3, 36, 38 e 97 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 11,

commi 16 e 18, della stessa legge n. 537 del 1993, "nella parte in

cui dispone la riduzione, anche per il personale della scuola

anticipatamente collocato a riposo la cui domanda di pensionamento

sia stata accolta dopo il 15 ottobre (1993), del trattamento

pensionistico in proporzione degli anni mancanti al raggiungimento

dell'anzianità contributiva di trentacinque anni".

Affermata la rilevanza della questione, il collegio rimettente

sottolinea come il legislatore abbia trascurato la peculiare

posizione giuridica del personale della scuola (evidenziata dalla

Corte costituzionale nella sentenza n. 439 del 1994 e dalla recente

legge n. 335 del 1995): infatti, a norma dell'art. 10 del d.-l. 6

novembre 1989, n. 357, convertito con modificazioni nella legge n.

417 del 1989, detto personale viene necessariamente collocato a

riposo dal 1 settembre di ogni anno e colui il quale abbia presentato

le proprie dimissioni non può revocarle (anche se nel frattempo

formalmente accolte) dopo il 31 marzo successivo, mentre le

dimissioni presentate dopo tale data, ma prima dell'inizio dell'anno

scolastico, avranno effetto dal 1 settembre dell'anno che segue il

suddetto anno scolastico. Da ciò trae argomento per affermare che

il Provveditorato agli studi, non solo non ha alcun obbligo di

pronunciarsi con immediatezza sulle domande di pensionamento prima

che sia spirato il termine entro il quale le domande stesse possono

essere revocate, ma deve soddisfare lo specifico interesse di evitare

l'emanazione di provvedimenti la cui stessa esistenza è subordinata

all'esercizio del diritto potestativo di revoca delle dimissioni già

presentate dal dipendente. La qualcosa - nel mentre confligge con

l'art. 97 della Costituzione, stante la manifesta possibilità per

l'Amministrazione scolastica di procurare, con comportamenti non

censurabili, ingenti danni o indebiti vantaggi, sol procrastinando

ovvero tempestivamente accogliendo le domande di pensionamento

anticipato - rende ininfluente, sempre secondo il collegio

rimettente, la data di presentazione della domanda di dimissioni,

finendo col condizionare la misura del trattamento pensionistico

all'inerzia non censurabile della predetta Amministrazione. Donde la

violazione anche del principio di uguaglianza per disparità di

trattamento, sia rispetto ai dipendenti degli altri comparti del

pubblico impiego, per i quali sono applicabili le disposizioni di cui

alla legge n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo e sul

diritto di accesso ai documenti amministrativi, sia nell'ambito del

medesimo comparto della scuola, potendosi verificare che un soggetto

con minore anzianità contributiva che abbia presentato domanda di

dimissioni prima del termine di cui alla norma impugnata venga a

godere - pur cessando dal servizio in coincidenza temporale con altro

soggetto avente maggiore anzianità contributiva la cui domanda di

pensionamento sia stata accolta dopo la predetta data del 15 ottobre

1993 - di un trattamento pensionistico migliore rispetto a

quest'ultimo.

In considerazione, infine, della doppia decurtazione gravante sia

sulla base pensionabile da cui si determina il trattamento

pensionistico in ragione del numero degli anni utili alla pensione,

sia sull'indennità integrativa speciale (che attualmente incide in

misura rilevante sul trattamento economico di servizio), ritiene il

collegio rimettente che le disposizioni censurate si pongano in

contrasto altresì con gli artt. 36 e 38 della Costituzione.

4. - Anche in questo giudizio è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato,

concludendo per l'inammissibilità o comunque per la declaratoria di

non fondatezza della questione.

Sottolinea l'Avvocatura come sia del tutto ragionevole che la legge

abbia fatto riferimento alla data di accoglimento delle dimissioni

escludendo ogni rilievo alla decorrenza delle stesse, di talché non

viene in essere alcuna differenza tra il personale della scuola ed il

restante personale dello Stato.

Quanto poi alle restanti censure - ribadito che la pubblica

amministrazione è comunque vincolata nell'adozione dei propri

provvedimenti dalle specifiche norme di legge - l'Avvocatura osserva

che la nuova disciplina (nell'ottica di dissuasione dei pensionamenti

anticipati, perseguita dal legislatore ai fini di un equilibrato

contenimento della spesa pubblica) ragionevolmente ha adeguato le

misure della pensione di anzianità in termini che tengano conto

della percezione anticipata di essa rispetto al trattamento di

vecchiaia.

5. - Nel medesimo giudizio promosso dalla sezione giurisdizionale

per la regione Marche della Corte dei conti, ha depositato atto di

intervento ad adiuvandum Aurelia Contini, dipendente in pensione

dell'Università degli studi di Roma "La Sapienza", concludendo per

l'accoglimento della sollevata questione in conformità alle

motivazioni svolte dal collegio rimettente. Considerato in diritto

1.1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio dubita della

legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 18, della legge 24

dicembre 1993, n. 537. La norma si porrebbe in contrasto con gli

artt. 3 e 36 Cost., essendo irragionevole e fonte di disparità di

trattamento, rispetto a dipendenti in possesso di identici requisiti,

affidare alla pubblica amministrazione la libertà di influire sul

loro regime pensionistico - riguardante diritti fondamentali,

suscettibili di alterazioni solo attraverso modifiche del sistema

pensionistico e non per circostanze occasionali - a seconda che essa

stessa accolga o meno la domanda di collocamento a riposo entro il

termine del 15 ottobre 1993.

1.2. - La sezione giurisdizionale per la regione Marche della Corte

dei conti solleva, a sua volta, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 11, commi 16 e 18 della stessa legge 24

dicembre 1993, n. 537, "nella parte in cui dispone la riduzione,

anche per il personale della scuola anticipatamente collocato a

riposo la cui domanda di pensionamento sia stata accolta dopo il 15

ottobre (1993), del trattamento pensionistico in proporzione degli

anni mancanti al raggiungimento dell'anzianità contributiva di

trentacinque anni". Secondo la prospettazione le norme sarebbero

lesive:

a) dell'art. 3 Cost., poiché la mancata considerazione del

peculiare sistema di presentazione e decorrenza delle dimissioni nel

comparto nella scuola verrebbe a determinare una disparità di

trattamento, sia rispetto ai dipendenti degli altri comparti del

pubblico impiego, per i quali sono applicabili le disposizioni di cui

alla legge n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo e sul

diritto di accesso ai documenti amministrativi, sia nell'ambito del

medesimo comparto della scuola, potendosi verificare che un soggetto

con minore anzianità contributiva che abbia presentato domanda di

dimissioni prima del termine di cui alla norma impugnata venga a

godere - pur cessando dal servizio in coincidenza temporale con altro

soggetto avente maggiore anzianità contributiva, la cui domanda di

pensionamento sia stata accolta dopo la predetta data del 15 ottobre

1993 - di un trattamento pensionistico migliore rispetto a

quest'ultimo;

b) degli artt. 36 e 38 Cost., stante la doppia decurtazione

gravante, tanto sulla base pensionabile che serve per determinare il

trattamento pensionistico in ragione del numero degli anni utili alla

pensione, quanto sull'indennità integrativa speciale;

c) dell'art. 97 Cost., attesa la possibilità per

l'amministrazione scolastica di procurare, con comportamenti non

censurabili, ingenti danni o indebiti vantaggi, sol procrastinando

ovvero tempestivamente accogliendo le domande di pensionamento

anticipato.

2. - Preliminarmente dev'essere dichiarata l'irricevibilità

dell'atto di intervento depositato da Aurelia Contini nel giudizio

promosso dalla sezione per la regione Marche della Corte dei conti

(r.o. n. 110 del 1996). Difatti la relativa ordinanza di rimessione

è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 21

febbraio 1996, mentre l'atto di intervento è stato depositato solo

il successivo 15 novembre, quindi ben oltre il termine previsto

dall'art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e dall'art. 3 delle

norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.

L'atto - dal quale tra l'altro dovrebbero essere desunti gli elementi

che comprovino l'ammissibilità dell'intervento nonostante la Contini

non sia parte nel giudizio di merito - non può pertanto essere preso

in considerazione.

3. - Le questioni sollevate dai due collegi rimettenti, stante la

loro stretta connessione, vanno esaminate congiuntamente.

Esse non sono fondate.

3.1. - Le norme oggetto del presente vaglio di costituzionalità si

inseriscono nel processo di radicale riconsiderazione del trattamento

di anzianità, iniziato con l'adozione dei cosiddetti "decreti

catenaccio", succedutisi a breve distanza di tempo (legge n. 438 del

1992; legge n. 537 del 1993; decreto-legge n. 553 del 1994;

decreto-legge n. 654 del 1994 e legge n. 724 del 1994), che ebbero a

disporre il blocco della liquidazione dei pensionamenti anticipati, e

infine concluso dalla legge 8 agosto 1995, n. 335, che prevede a

lungo periodo la graduale soppressione dell'istituto. Nella complessa

opera di riforma il legislatore è così passato da un iniziale

intervento di ripristino degli equilibri finanziari delle diverse

gestioni, realizzato attraverso un contingente risparmio monetario,

ad una soluzione di natura strutturale, diretta ad incidere sugli

stessi requisiti del pensionamento. L'opzione sottesa all'adozione di

siffatti provvedimenti, realizzata attraverso la previsione di

disincentivi alla pratica delle dimissioni volontarie prima del

raggiungimento dell'anzianità contributiva minima trentacinquennale,

muove dalla necessità - esplicitata negli stessi testi normativi e

messa in luce anche durante i relativi lavori preparatori - di

influire, in correlazione al coesistente programma di

omogeneizzazione tra i regimi del settore pubblico e del settore

privato, sull'andamento tendenziale della spesa previdenziale

mediante la stabilizzazione entro determinati livelli del rapporto

tra la spesa medesima ed il prodotto interno lordo.

3.2. - Orbene, i collegi rimettenti non censurano l'adozione, in

quanto tale, del termine del 15 ottobre 1993, cui il legislatore ha

inteso ricollegare la produzione degli effetti delle norme in esame.

Essi si limitano a ritenere lesiva degli artt. 3 e 97 della

Costituzione la scelta di rapportare la scadenza di detto termine,

invece che alla data di presentazione della domanda di dimissioni del

pubblico dipendente, a quella del suo accoglimento da parte

dell'amministrazione di appartenenza. E ciò - per quanto

specificamente attiene alla controversia davanti alla Corte dei conti

- anche avuto riguardo alla peculiare posizione del personale docente

della scuola, il quale, ai sensi dell'art. 10 del decreto-legge n.

357 del 1989, convertito con modificazioni nella legge n. 417 dello

stesso anno, viene necessariamente collocato a riposo, per rispetto

delle esigenze di buon andamento dell'attività scolastica, con

decorrenza dal 1 settembre di ogni anno.

In sostanza, le lamentele muovono dall'assunta premessa che la

riduzione o meno del trattamento pensionistico verrebbe determinata

da un dato occasionale connesso al grado di celerità (non sempre

sindacabile) dell'amministrazione nell'istruire e nell'accogliere la

domanda di dimissioni.

3.3. - Ricorda anzitutto la Corte che, secondo il suo consolidato

orientamento giurisprudenziale, le cosiddette disparità di mero

fatto - ossia quelle differenze di trattamento che derivano da

circostanze contingenti ed accidentali, riferibili non alla norma

considerata nel suo contenuto precettivo ma semplicemente alla sua

concreta applicazione - non danno luogo a un problema di

costituzionalità, nel senso che l'eventuale funzionamento patologico

della norma stessa non può costituire presupposto per farne valere

una illegittimità riferita alla lesione, vuoi del principio di

uguaglianza (sentenze nn. 295 e 188 del 1995), vuoi di quello del

buon andamento della pubblica amministrazione.

Tanto premesso, va osservato che l'adozione della data di

accoglimento delle dimissioni quale discrimine oggettivo tra il nuovo

ed il vecchio regime trova plausibile spiegazione, sul piano

giuridico, nella natura costitutiva del relativo provvedimento

amministrativo, rispetto al quale la volontà del dipendente

rappresenta soltanto il presupposto necessario, e nel conseguente

effetto estintivo del rapporto di pubblico impiego, le cui norme

generali e speciali rimangono transitoriamente in vigore fino alla

stipulazione dei contratti collettivi disciplinati dal

decretolegislativo 3 febbraio 1993, n. 29. Sicché la scelta di

privilegiare il momento temporale coincidente con l'accoglimento

delle dimissioni - peraltro già fatta negli stessi termini dall'art.

2, comma 1, lettera e), della legge n. 438 del 1992, diversamente da

quanto previsto nella precedente lettera d) per l'impiego privato -

non può considerarsi viziata da quelle manifeste ragioni di

irrazionalità ovvero da quelle discriminazioni prive di fondamento

giuridico, che sole potrebbero consentire di sindacare l'ampio potere

discrezionale riservato al legislatore in materia (v. sentenza n. 185

del 1995).

D'altronde, stante la palese estraneità al dettato normativo di

qualsiasi riferimento alla decorrenza delle dimissioni e quindi - per

quanto qui interessa - alla peculiare posizione del personale della

scuola pur rilevata dalla Corte con la sentenza n. 439 del 1994, non

è dato in alcun modo ravvisare l'asserita disparità di trattamento

tra detto personale e quello degli altri comparti per via della

prefissione di un unico termine valevole nei confronti di tutti i

pubblici dipendenti.

Ancor meno è poi configurabile una disparità all'interno dei

rispettivi comparti di appartenenza dei singoli dipendenti, a seconda

che la domanda sia stata accolta prima o dopo la data fissata. Qui

infatti il diverso trattamento deriva, all'evidenza, dalla semplice

circostanza di trovarsi o meno nelle condizioni dalla norma previste

in via generale con riguardo a tutte le categorie coinvolte. Per cui,

se determinati soggetti - quali i ricorrenti nei giudizi a quibus, le

cui domande di dimissioni non erano state accolte e, nel caso

sottoposto alla Corte dei conti, addirittura neppure presentate -

sono rimasti esclusi dagli effetti della salvaguardia delle

rispettive posizioni sancita dal censurato comma 18, ciò è avvenuto

solo perché le loro aspettative non erano pervenute a quello stadio

di consolidamento ritenuto necessario dal legislatore, secondo il non

irrazionale criterio da esso seguìto nell'ottica della sua opzione

(v. anche sentenza n. 390 del 1995).

3.4. - Passando ora all'esame del prospettato vulnus agli artt. 36

e 38 della Costituzione, non può non cominciarsi col rilevare che il

comma 19 del censurato art. 11 fa espressamente salva - per coloro i

quali abbiano presentato domanda di collocamento in pensione

successivamente al 31 dicembre 1992 e che ne facciano domanda entro

sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge - la

possibilità di revocare la domanda stessa e, addirittura, di

chiedere, qualora nel frattempo essi siano cessati dal servizio, la

riammissione con la qualifica e l'anzianità maturata all'atto del

collocamento a riposo, nonché con la facoltà di riscattare il

periodo scoperto ai fini della previdenza e della quiescenza secondo

aggiornati criteri attuariali. Tanto basta per ritenere che, nella

fattispecie, la posizione del soggetto viene adeguatamente garantita,

poiché la decurtazione prevista dal comma 16 - peraltro non

incidente sulla valutazione dell'anzianità di servizio ma solo

rapportata al numero degli anni mancanti per il raggiungimento del

limite trentacinquennale di anzianità contributiva - deriva da un

pensionamento cui l'interessato perviene per sua libera e consapevole

scelta, prima nel presentare le dimissioni e poi nel non revocarle

ovvero nel non richiedere la riammissione in servizio.

A quanto sopra va aggiunto che, secondo la costante giurisprudenza

di questa Corte, gli evocati parametri non escludono affatto la

possibilità di un intervento legislativo che, per inderogabili

esigenze di contenimento della spesa pubblica, riduca in maniera

definitiva un trattamento pensionistico in precedenza previsto,

considerato che esiste il limite delle risorse disponibili e che, in

sede di manovra finanziaria di fine anno, spetta al Governo ed al

Parlamento introdurre modifiche alla legislazione di spesa, ove ciò

sia necessario per salvaguardare l'equilibrio del bilancio dello

Stato e perseguire gli obiettivi della programmazione finanziaria (v.

sentenze nn. 390 e 99 del 1995, n. 240 del 1994 e n. 119 del 1991).

Né vale in contrario il richiamo - nel quale si esaurisce la

motivazione del vizio di costituzionalità prospettato dalla Corte

dei conti - alle sentenze n. 566 del 1989 e n. 204 del 1992. Queste

infatti riguardano, entrambe, casi del tutto diversi, in cui il

legislatore aveva disposto una decurtazione del trattamento

pensionistico "senza stabilire il limite minimo dell'emolumento

dell'attività esplicata, in relazione alla quale tale decurtazione

diventa(va) operante". Laddove le disposizioni in esame contengono

tutte le coordinate della riduzione del trattamento operata

nell'ottica dissuasiva dei pensionamenti anticipati perseguita in via

generale dal legislatore, che ha fra l'altro previsto una riduzione

della misura della pensione di anzianità tenendo anche conto della

percezione anticipata di essa rispetto alla pensione di vecchiaia.