Sentenza n. 417/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14, primo

comma, ultimo periodo, della legge della Regione Puglia 11 dicembre

1984, n. 52 (Disciplina dell'esercizio delle attività professionali

delle agenzie di viaggi e turismo), promosso con l'ordinanza emessa

il 24 marzo 1993 dal Giudice conciliatore di Maglie nel procedimento

civile vertente tra Lini Mario ed il Centro Turistico Studentesco e

Giovanile di Lecce, iscritta al n. 233 del registro ordinanze 1993 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima

serie speciale, dell'anno 1993;

Visto l'atto di costituzione del Centro Turistico Studentesco e

Giovanile di Lecce;

Udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 1993 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi gli Avvocati Mario P. Chiti e Stefano Grassi per il Centro

Turistico Studentesco e Giovanile di Lecce;

Ritenuto in fatto

1. - Con atto di citazione proposto davanti al giudice

conciliatore di Maglie, Mario Lini ha convenuto in giudizio il Centro

turistico studentesco e giovanile chiedendo la condanna di

quest'ultimo al pagamento di una somma pari alla differenza tra il

prezzo da lui corrisposto per un biglietto aereo e il prezzo con il

quale lo stesso biglietto è venduto a tariffa ridotta dal citato

Centro ai suoi soci. Poiché il convenuto ha giustificato il proprio

rifiuto a corrispondere la predetta somma invocando l'art. 14, primo

comma, ultimo periodo, della legge della Regione Puglia 11 dicembre

1984, n. 52, il quale prevede che il beneficio di servizi turistici

agevolati può essere erogato soltanto a favore dei soci iscritti da

più di tre mesi, e poiché il ricorrente risultava effettivamente

iscritto all'anzidetto Centro da meno di tre mesi, il giudice

conciliatore di Maglie, ritenendo la questione rilevante e non

manifestamente infondata, ha contestato la legittimità

costituzionale del ricordato art. 14 in riferimento agli artt. 3, 18

e 117 della Costituzione.

Secondo il giudice rimettente, la disposizione impugnata sembra,

innanzitutto, debordare dai principi fondamentali, previsti dall'art.

117 della Costituzione come limite alla legislazione regionale, dal

momento che il criterio dell'anzianità del rapporto associativo,

posto dall'art. 14 come condizione per la fruizione dei servizi

turistici e ricettivi erogati ai propri iscritti a prezzi agevolati

dalle associazioni senza scopo di lucro operanti a livello nazionale

per finalità ricreative, culturali, religiose o sociali, non appare

rientrare nei "requisiti minimi omogenei e modalità di esercizio",

che l'art. 10 della legge-quadro per il turismo 17 maggio 1983, n.

217, demanda alla competenza del legislatore regionale. Inoltre,

continua lo stesso giudice, la fissazione di quel medesimo criterio

sembra concernere un oggetto, cioè il rapporto associazione-associato, che esorbita dal campo di competenza che il citato art. 10

affida alla legge regionale.

Ad avviso del giudice a quo, la disposizione contestata si pone in

contrasto anche con l'art. 3 della Costituzione, poiché crea

un'irragionevole disparità di trattamento tra gli associati a

seconda che gli stessi abbiano maturato un'anzianità di iscrizione

all'associazione maggiore o minore di tre mesi. Infine, sempre

secondo lo stesso giudice, l'impugnato art. 14 viola l'art. 18 della

Costituzione, poiché interferisce indebitamente con la libertà di

associazione, determinando obiettivi condizionamenti al concreto

esercizio di detta libertà.

2. - È intervenuto in giudizio il Centro turistico studentesco e

giovanile per chiedere che la questione sia accolta.

Con riferimento alla dedotta violazione dell'art. 117 della

Costituzione, la parte privata, dopo aver sottolineato che l'art. 10

della legge-quadro sul turismo costituisce, oltreché un "principio

fondamentale" vincolante il legislatore regionale, una norma di

attuazione dei principi costituzionali in tema di libertà di

associazione, formazioni sociali e partecipazione, afferma che tale

articolo demanda alla competenza regionale soltanto di fissare "i

requisiti minimi omogenei e le modalità di esercizio" per il

compimento delle attività turistiche e ricettive permesse, a favore

dei propri iscritti, alle associazioni senza scopo di lucro operanti

al livello nazionale per finalità ricreative, culturali, religiose o

sociali. In base a tale norma il legislatore regionale potrebbe

determinare, ad esempio, standards finanziari e organizzativi, ma non

dettare norme tali da svuotare o sostanzialmente ostacolare il

diritto riconosciuto ex lege alle associazioni in questione. Inoltre,

sempre ad avviso della parte privata, l'impugnato art. 14 viola

l'art. 117 della Costituzione sotto un ulteriore profilo, poiché la

sfera dei diritti di libertà, essendo esclusivamente riservata al

legislatore statale, è preclusa a interventi, tanto più se

limitativi, della legge regionale.

Per quel che concerne la violazione dell'art. 18 della

Costituzione, la parte privata, premesso che la libertà di

associazione è proiezione dell'art. 2 della Costituzione, ricorda

che la stessa libertà comporta non solo il diritto dell'individuo di

associarsi liberamente, ma anche il diritto delle associazioni di

determinare liberamente il proprio ordinamento e la propria

organizzazione interna conformemente ai propri interessi e alle

proprie finalità, senza che il legislatore possa ingerirsi in

quest'ambito. Ciò significa che la legge, tanto più se regionale,

non può intervenire nel rapporto interno fra associazione e

associato, essendo questo riservato all'autonomia dell'associazione.

Né si potrebbe in alcun modo dire, continua la parte privata, che la

"sospensione" trimestrale dei diritti associativi, prevista dalla

norma impugnata, sia giustificata da altri interessi di rilievo

costituzionale, sicché appare evidente l'arbitrarietà di un limite

che si risolve in una gravissima penalizzazione del fenomeno

associativo nel settore turistico, in relazione a categorie, come i

giovani e gli studenti, che non dispongono di ingenti risorse

economiche.

Infine, ad avviso della parte privata, l'assenza di qualsiasi

valida ragione giustificativa di rango costituzionale della norma

impugnata rende illegittima, in riferimento ai principi di

eguaglianza e di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione,

la discriminazione a danno dei soci con anzianità di iscrizione

inferiore a tre mesi, la quale è basata su un dato puramente

accidentale ed estrinseco.

3. - In prossimità dell'udienza il Centro turistico studentesco e

giovanile ha depositato un'ulteriore memoria, con la quale ha

semplicemente ribadito argomenti già svolti nell'atto di

costituzione. Considerato in diritto

1. - Il giudice conciliatore di Maglie ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 14, primo comma, ultimo

periodo, della legge della Regione Puglia 11 dicembre 1984, n. 52

(Disciplina dell'esercizio delle attività professionali delle

agenzie di viaggi e turismo), in riferimento agli artt. 3, 18 e 117

della Costituzione.

Più precisamente, il giudice a quo sospetta, innanzitutto, la

violazione dell'art. 117 della Costituzione, sotto il profilo della

lesione del limite dei "principi fondamentali", dal momento che la

disposizione impugnata, nel subordinare a un'anzianità di iscrizione

di almeno tre mesi la fruizione da parte degli associati dei benefici

e dei servizi turistici e ricettivi erogabili dalle associazioni

senza scopo di lucro operanti a livello nazionale per finalità

ricreative, culturali, religiose o sociali, esorbiterebbe dai limiti

di competenza riconosciuti al legislatore regionale dall'art. 10,

secondo comma, della legge 17 maggio 1983, n. 217 (Legge quadro per

il turismo e interventi per il potenziamento e la qualificazione

dell'offerta turistica), che concernono semplicemente la

determinazione dei "requisiti minimi omogenei e delle modalità di

esercizio" per lo svolgimento dei predetti servizi.

In secondo luogo, il giudice rimettente ritiene che la

disposizione impugnata possa contrastare con il principio

costituzionale della parità di trattamento (art. 3 della

Costituzione), poiché discriminerebbe irragionevolmente gli iscritti

a seconda che questi abbiano maturato un'anzianità d'iscrizione

all'associazione maggiore o minore di tre mesi.

Infine, sempre ad avviso dello stesso giudice, la norma contestata

potrebbe violare l'art. 18 della Costituzione, in quanto conterrebbe

un illegittimo condizionamento del concreto esercizio della libertà

di associazione.

2. - Le questioni non sono fondate.

Va, innanzitutto, escluso che l'impugnato art. 14, primo comma,

ultimo periodo, violi l'art. 117 della Costituzione, in relazione al

principio fondamentale della materia stabilito dall'art. 10, secondo

comma, della legge-quadro per il turismo.

Quest'ultimo articolo, infatti, nell'autorizzare le associazioni

senza scopo di lucro che operano a livello nazionale per finalità

ricreative, culturali, religiose o sociali ad esercitare attività

turistiche e ricettive per i propri associati (primo comma), demanda

alle leggi regionali il compito di fissare "i requisiti minimi

omogenei e le modalità di esercizio per il compimento delle

attività di cui al comma precedente, assicurando che le attività

medesime siano esercitate nei rispettivi ambiti associativi" (secondo

comma). Sulla base di tale attribuzione di competenza, il legislatore

regionale della Puglia ha adottato l'impugnato art. 14, il quale

stabilisce che "per fruire dei benefici e dei servizi offerti dalle

associazioni è necessario essere iscritti all'associazione stessa da

almeno tre mesi".

Non v'è dubbio che la determinazione del requisito che un socio

sia iscritto da almeno tre mesi per poter fruire dei benefici

relativi al godimento dei servizi turistici e ricettivi erogati dalle

associazioni senza scopo di lucro operanti a livello nazionale nei

settori ricreativo, culturale, religioso o sociale rientri in un uso

non irragionevole del potere discrezionale affidato al legislatore

regionale in ordine alla fissazione dei "requisiti minimi omogenei" e

delle "modalità di esercizio", al fine di assicurare che

effettivamente "le attività medesime siano esercitate nei rispettivi

ambiti associativi".

Quest'ultima finalizzazione, cui è subordinato l'esercizio del

potere di determinare "i requisiti minimi omogenei e le modalità di

esercizio" per lo svolgimento delle predette attività, espressamente

contenuta nella norma attributiva di competenza al legislatore

regionale, pone, infatti, a quest'ultimo il compito di predisporre le

condizioni e le cautele opportune allo scopo di evitare che la

fruizione degli speciali benefici, indicati nell'art. 10 della legge-quadro e connessi all'iscrizione alle ricordate associazioni, possa

dar luogo ad abusi. Un compito che, certamente, non può tradursi in

restrizioni o in controlli sulla libertà di associazione dei

singoli, sulla complessiva attività sociale, sul godimento in

generale dei diritti dei soci e sull'autonomia garantita alle

associazioni nelle loro attività interne ed esterne; né può

altresì risolversi in misure in grado di penalizzare o di

scoraggiare sostanzialmente quelle stesse libertà o quegli stessi

diritti; ma può consistere soltanto in requisiti o modalità

esclusivamente finalizzati alla corretta fruizione degli speciali

benefici, come quello in contestazione nel giudizio a quo (tariffa

agevolata per viaggio aereo), la cui erogazione è conferita dalla

legge, in deroga al diritto comune, ad associazioni perseguenti

finalità di carattere generale (ricreative, culturali, religiose o

sociali) allo scopo di aumentarne la diffusione e di incentivarne lo

sviluppo.

E che un limite, come quello in questione, consistente nel

richiedere un minimo di stabilità di iscrizione per poter usufruire

degli speciali benefici indicati, rientri nel campo degli interessi

la cui cura è demandata al legislatore regionale, ha una ragionevole

base nel fatto che eventuali abusi nel godimento di quei benefici

potrebbero ripercuotersi negativamente sul corretto esercizio di

competenze regionali. Infatti, ove non fosse adeguatamente tutelata

l'osservanza di quel limite, diventerebbe reale il rischio che gli

speciali servizi erogati a condizioni agevolate dalle predette

associazioni finiscano per porsi in illegittima concorrenza con le

medesime attività svolte dalle agenzie di viaggio e turismo alle

condizioni imposte dal mercato e nell'ambito di un regime

amministrativo (nonché fiscale) ben più severo. E ciò

interferirebbe sicuramente sul governo del settore turistico affidato

alle regioni e, in particolare, sulla programmazione regionale della

diffusione sul territorio delle agenzie di viaggio e turismo (art. 9

della legge n. 217 del 1983).

Non è, dunque, fondato il rilievo formulato dal giudice a quo,

secondo il quale la previsione normativa contestata toccherebbe un

oggetto esorbitante dalle competenze legislative delle regioni, così

come sono definite dall'art. 10, secondo comma, della legge n. 217

del 1983. Né si può riconoscere fondamento all'ulteriore rilievo

del giudice rimettente in ordine alla pretesa eccessività del limite

imposto rispetto al fine oggetto di tutela. Infatti, pur se la norma

attributiva di competenza lascia alla discrezionalità del

legislatore regionale la scelta dei requisiti minimi e dei modi di

esercizio attraverso i quali garantire che i predetti benefici siano

fruiti soltanto nell'ambito associativo e, pertanto, pur se è lecito

ipotizzare che il legislatore regionale non sia tenuto a ricorrere

all'anzianità di iscrizione come criterio di ammissione al godimento

dei medesimi benefici, quest'ultimo, tuttavia, così come è regolato

dalla norma contestata, non è certamente un mezzo sproporzionato

rispetto al fine da perseguire, né è tale da scoraggiare nei

singoli l'adesione ad associazioni positivamente apprezzate dalla

Costituzione e dalle leggi o da rappresentare un intralcio eccessivo

al libero dispiegamento delle attività associative. La brevità del

termine di anzianità previsto come condizione per il godimento di

quei particolari benefici e la collateralità dell'oggetto inciso dal

limite rispetto alle complessive attività sociali delle associazioni

ricreative, culturali, religiose o sociali sono un chiaro sintomo di

uso non irragionevole della discrezionalità legislativa in

riferimento ai valori costituzionali appena ricordati: quello

stabilito è, infatti, un filtro minimo diretto a verificare la

correttezza nel godimento di un beneficio concesso dalla legge entro

limiti precisi, filtro che non è in grado di provocare sostanziali

effetti disincentivanti nei confronti della libertà di associazione,

né di pregiudicare sostanzialmente la libertà della associazione

nel determinare la propria struttura organizzativa e le modalità

della propria attività, secondo quanto è garantito dall'art. 18

della Costituzione.

3. - Le considerazioni ora svolte inducono a respingere anche la

questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento

all'art. 3 della Costituzione, poiché esse portano ad escludere che

il requisito di un'anzianità d'iscrizione almeno trimestrale possa

comportare un'irragionevole disparità di trattamento fra gli

associati iscritti da più o da meno di tre mesi.

4. - Non fondata è, infine, la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 14, primo comma, ultimo periodo, della legge

della Regione Puglia n. 52 del 1984, sollevata in riferimento

all'art. 18 della Costituzione, sotto il profilo che il requisito

previsto dalla norma impugnata costituirebbe un'indebita interferenza

nei confronti dell'esercizio della libertà di associazione.

Per quel che riguarda la garanzia dei fini per i quali le

associazioni possono formarsi e agire, l'art. 18 della Costituzione

assicura ad esse una sfera di azione potenzialmente eguale a quella

garantita ai singoli individui. Ciò fa sì che il riconoscimento

costituzionale della libertà di associazione rappresenti la

proiezione, sul piano dell'azione collettiva, della libertà

individuale, come riconosciuta e tutelata dalla Costituzione stessa.

Questa ampia e significativa garanzia costituzionale della libertà

di associazione gioca tanto in senso positivo, quanto - ed è

l'aspetto che qui rileva - in senso negativo. Nel primo senso, ciò

significa che in generale gli individui possono liberamente dar vita

ad associazioni e possono in piena autonomia agire in forma associata

per gli stessi fini che essi ritengano legittimamente di voler

perseguire in forma individuale; nel secondo senso, invece,

l'equiparazione tra fini perseguibili dall'associazione e fini a

disposizione della libera azione individuale preclude di estendere la

garanzia costituzionale della libertà di associazione in riferimento

al perseguimento di obiettivi di fronte ai quali la libera azione dei

singoli è giuridicamente tenuta ad arrestarsi o ad essere sottoposta

a discipline pubblicistiche o, comunque, a controlli sociali.

In relazione a quest'ultimo principio viene in rilievo il fatto

che le attività oggetto di contestazione sono attività economiche

ordinariamente imputabili alle agenzie di viaggio e turismo, vale a

dire, in base all'art. 9 della legge n. 217 del 1983, ad imprese che

esercitano professionalmente attività di produzione e organizzazione

di viaggi e soggiorni o di intermediazione nei predetti servizi. Si

tratta, dunque, come si è già accennato, di attività che

eccezionalmente, in forza dell'art. 10 della legge appena citata,

sono permesse, ad esclusivo beneficio dei propri iscritti, alle

associazioni senza scopo di lucro che operano a livello nazionale per

finalità ricreative, culturali, religiose o sociali. E, poiché in

Costituzione le libertà economiche sono sottoposte a limiti e a

controlli più ampi e più penetranti di quelli configurati in

relazione alla libertà di associazione come tale, non è

irragionevole che il legislatore sottoponga a disciplina più

rigorosa e a controlli pubblici più penetranti le associazioni private allorché agiscono come soggetti che gestiscono attività

economiche, proprio allo scopo di perseguire le finalità di utilità

generale ad esso imposte dagli articoli da 41 a 47 della

Costituzione.

Più precisamente, ai sensi dell'art. 9 della legge n. 217 del

1983, le attività di produzione, di organizzazione e di

intermediazione in ordine all'erogazione dei servizi turistici e

ricettivi sono sottoposte a un regime pubblicistico, nel senso che il

loro esercizio è condizionato da una previa autorizzazione

regionale. In riferimento a tale regime, l'adozione da parte del

legislatore (regionale) di una misura, quale quella contestata, che,

come è stato precisato nel punto 2 della motivazione, è finalizzata

alla prevenzione dei pericoli di concorrenza illecita fra le

attività svolte imprenditorialmente dalle agenzie di viaggio e

turismo e quelle eccezionalmente permesse, a favore dei propri

iscritti, alle associazioni non di lucro menzionate nell'art. 10,

primo comma, della legge-quadro per il turismo, rientra fra i limiti,

costituzionalmente giustificati, diretti a precludere al singolo di

utilizzare la libertà associativa per il perseguimento di finalità

sottoposte a particolari discipline pubblicistiche. In altri termini,

il limite contenuto nell'art. 14, primo comma, ultimo periodo, della

legge della Regione Puglia, oggetto della presente contestazione,

proprio perché tocca profili attinenti a speciali benefici

riconosciuti dalla legge ordinaria e al particolare regime delle

attività economiche permesse alle associazioni indicate nel citato

art. 10, non incide sul contenuto essenziale e tipico della libertà

di associazione garantita dall'art. 18 della Costituzione.