Sentenza n. 41/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 21, secondo

comma, della legge 31 maggio 1975, n. 191 (Nuove norme per il

servizio di leva), promossi con ordinanze emesse il 9 maggio 1989

(nn. 2 ordd.) e il 25 maggio 1989 dal TAR della Sicilia - Sezione di

Catania, iscritti ai nn. 421, 422 e 423 del registro ordinanze 1989 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima

serie speciale, dell'anno 1989;

Visti l'atto di costituzione di D'Angelo Salvatore nonché gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 1989 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi l'avvocato Nicolò Amato per D'Angelo Salvatore e l'Avvocato

dello Stato Luigi Siconolfi per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 9 maggio 1989 (r.o. n. 421 del 1989),

il TAR della Sicilia - sezione di Catania - ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3, 23, 52 e 97, primo comma, della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 21,

secondo comma, della legge 31 maggio 1975, n. 191 (Nuove norme per il

servizio di leva), "nella parte in cui non prevede che il termine per

la chiamata alle armi ivi disposto è perentorio".

Nel giudizio a quo il ricorrente Pitino Salvatore - che aveva

usufruito del ritardo nella prestazione del servizio di leva per

motivi di studio sino al 31 dicembre 1987 - ha chiesto

l'annullamento, previa sospensione, della cartolina precetto

inviatagli dal Ministero della Difesa - Distretto di Siracusa (in

base alla quale aveva l'obbligo di presentarsi il giorno 8 marzo 1989

presso il Battaglione Fanteria "Savona" di stanza a Savona), per

violazione della citata disposizione della legge n. 191 del 1975,

secondo cui "cessato il titolo al ritardo, coloro che ne fruivano

sono tenuti a prestare il servizio militare con il primo scaglione o

contingente chiamato alle armi se dell'Esercito o dell'Aeronautica".

Il TAR remittente rileva preliminarmente che la prevalente

giurisprudenza dei Tribunali Amministrativi Regionali (TAR Veneto 21

gennaio 1986, n. 5; TAR Friuli-Venezia Giulia 20 gennaio 1986, n. 5;

TAR Sicilia, sezione di Palermo, 31 maggio 1988, n. 413), tra cui, in

sede cautelare, lo stesso TAR Sicilia - sezione di Catania,

interpreta la norma in questione nel senso che essa impone

all'Amministrazione un termine perentorio per l'esercizio del potere

di disporre la chiamata alle armi.

Senonché, il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione

siciliana ha, con decisione n. 110 del 19 aprile 1989, annullato la

anzidetta sentenza del TAR Sicilia - sezione di Palermo, sostenendo

che il termine di cui al secondo comma del citato art. 21 ha

carattere meramente sollecitatorio nei confronti

dell'Amministrazione.

Tale decisione, prosegue il TAR remittente, lungi dal costituire

un precedente vincolante per il giudice di primo grado, assume,

però, indubbio rilievo in relazione all'esigenza di assicurare la

certezza del diritto; pertanto, in conclusione, esso afferma di

"muovere dal presupposto che la interpretazione del dato normativo

prescelta dal giudice d'appello sia corretta per ritenere la

questione di costituzionalità rilevante al fine della decisione del

gravame".

Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo osserva

quanto segue.

La normativa che disciplina la chiamata alle armi per il servizio

di leva contiene una serie di disposizioni volte a limitare

temporalmente il potere di imposizione di tale servizio. In

particolare, l'art. 3 della legge 31 maggio 1975, n. 191 prevede che

la chiamata alle armi ha luogo nell'anno in cui i giovani arruolati

compiono il diciannovesimo anno di età, dando facoltà al Ministro

di anticipare o ritardare di un anno la chiamata stessa quando

speciali circostanze lo esigono; l'art. 100 del d.P.R. 14 febbraio

1964, n. 237 dispone che è data la facoltà di dispensare dal

compiere la ferma di leva gli arruolati eccedenti il fabbisogno

quantitativo e qualitativo per la formazione dei contingenti o

scaglioni da incorporare.

Pertanto, di discrezionalità nel quid e nel quomodo non può

parlarsi, essendo l'evenienza regolata da rigide norme sostanziali e

procedimentali, mentre anche la discrezionalità nell' an è

strettamente vincolata dall'esistenza o meno della copertura di

bilancio. La ovvia ratio delle predette norme sta sia nell'esigenza

di disciplinare temporalmente l'imposizione personale, che altrimenti

sarebbe sottratta alla riserva di legge, sia in quella di non

pregiudicare la posizione lavorativa del cittadino.

Il limite temporale della chiamata alle armi e il conseguente

interesse legittimo a conseguire la dispensa ex art. 100 lett. b del

d.P.R. n. 237 del 1964 rispondono quindi a finalità che trovano

puntuale affermazione in norme costituzionali, come la stessa Corte

costituzionale ha avuto modo di ritenere con la sentenza n. 164 del

1985, in ordine alla affermata natura non meramente ordinatoria del

termine di cui all'art. 3, secondo comma, della legge 15 dicembre

1972, n. 772, sull'obiezione di coscienza.

Se, dunque, si ritenesse che l'art. 21 della legge n. 191 del 1975

deroghi al principio normativo anzidetto, disponendo che la chiamata

alle armi non va disposta entro un termine perentorio, risulterebbero

violati:

a) gli artt. 3 e 52 della Costituzione, per disparità di

trattamento rispetto agli arruolati che non usufruiscono del diritto

al rinvio della chiamata alle armi, in quanto questi ultimi, in base

alle norme prima richiamate, devono essere depennati in caso di

eccedenza rispetto al fabbisogno dei contingenti nell'anno successivo

al compimento del diciannovesimo anno d'età;

b) gli artt. 23 e 52 della Costituzione, perché si imporrebbe

una prestazione personale (servizio di leva) senza limiti temporali,

e quindi senza indicazione del limite e delle modalità la cui

disciplina è coperta da riserva di legge;

c) l'art. 97, primo comma, della Costituzione, in quanto si

profilerebbe un esercizio delle potestà pubbliche non improntato

alla esigenza costituzionale del buon andamento e della

imparzialità.

2. - La medesima questione è stata sollevata dallo stesso TAR

della Sicilia - sezione di Catania con altre due ordinanze emesse il

9 e il 25 maggio 1989 (r.o. nn. 422 e 423 del 1989) nel corso dei

procedimenti promossi da Costarelli Salvatore e D'Angelo Salvatore.

Le ordinanze, sia sulla rilevanza che sulla non manifesta

infondatezza, contengono argomentazioni identiche a quelle già

esposte sub 1.

3. - Si è costituito dinanzi a questa Corte D'Angelo Salvatore,

il quale svolge considerazioni adesive all'ordinanza di rimessione.

La difesa del D'Angelo rileva, in sintesi, che nello Stato di

diritto tutte le pretese dell'apparato autoritativo non solo devono

trovare fondamento in una previa norma di legge (principio di

legalità formale), ma anche una precisa delimitazione dell'ambito di

esercizio del potere pubblico (principio di legalità sostanziale)

senza di che per la sfera della libertà non resterebbe alcuna forma

di garanzia. Se si ammette una discrezionalità dell'Amministrazione

nella decorrenza della chiamata, si attribuisce ad essa un potere non

delimitato più dalla legge (in violazione dell'art. 52, secondo

comma, della Costituzione), che finisce per far coincidere tout court

ferma e servizio militare, in quanto, dovendosi individuare un limite

alla pretesa dell'Amministrazione per la ferma, se questo non è più

quello del compimento dell'età utile alla vestizione, dovrebbe

ritenersi possibile il primo incorporamento sino al compimento del

45° anno di età.

4. - È intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato, il quale conclude per l'infondatezza della questione.

Non è ravvisabile, ad avviso dell'Avvocatura, alcun contrasto

della norma censurata con l'art. 3 della Costituzione, in quanto

vengono raffrontate situazioni non omogenee, quali sono quella degli

arruolati che non usufruiscono del ritardo per motivi di studio

rispetto a quella degli arruolati che invece hanno usufruito di tale

ritardo.

Ritenere perentorio il termine di cui all'art. 21 sarebbe del

tutto irragionevole sia perché in tal modo la chiamata alle armi

finirebbe in pratica con l'essere decisa dall'interessato, con

conseguente eccessiva rigidità dell'azione amministrativa, sia

perché significherebbe porre per l'amministrazione una disciplina

assai più restrittiva rispetto a quella che regola la chiamata alle

armi in generale (che ha luogo nell'anno in cui i giovani compiono il

19° anno di età, con facoltà per il Ministro di anticiparla o

ritardarla di un anno) e, in definitiva, favorire coloro che

fruiscono del rinvio rispetto agli altri.

In conclusione, non appare irragionevole che il legislatore non

consideri perentorio il termine in questione; altro è il profilo

che, così interpretando la norma in esame, non si pone alcun termine

per la chiamata: la questione, infatti, è stata sollevata con

specifico riferimento alla perentorietà del termine di cui all'art.

21. In ogni caso, conclude l'Avvocatura, resterebbe precluso alla

Corte costituzionale di sostituirsi al legislatore indicando un

termine che contemperi le esigenze dell'Amministrazione con quelle

del chiamato alle armi.

Le considerazioni svolte valgono, infine, a ritenere non

sussistente neppure la violazione degli altri parametri invocati. Considerato in diritto

1. - Le tre ordinanze del T.A.R. della Sicilia - sezione di

Catania -, emesse le prime due il 9 maggio e la terza il 25 maggio

1989, sollevano in termini identici la medesima questione di

legittimità costituzionale. I giudizi vanno pertanto riuniti e

decisi con unica sentenza.

2. - I giudici remittenti dubitano della legittimità

costituzionale dell'art. 21, secondo comma, della legge 31 maggio

1975 n. 191 (Nuove norme per il servizio di leva) "nella parte in cui

non prevede che il termine per la chiamata alle armi ivi disposto è

perentorio".

Il termine anzidetto, vale a dire "il primo scaglione o

contingente chiamato alle armi" dopo la cessazione del titolo al

ritardo, è disposto per coloro che fruivano del ritardo della

prestazione del servizio militare; secondo i giudici a quibus, la

mancata previsione della perentorietà di detto termine nei confronti

dell'Amministrazione che deve effettuare la chiamata sarebbe in

contrasto con gli artt. 3, 23, 52 e 97, primo comma, della

Costituzione: con l'art. 3, per disparità di trattamento rispetto

agli arruolati i quali non usufruiscono del ritardo, giacché per

questi, ai sensi dell'art. 3, primo comma, della legge n. 191 del

1975, la chiamata alle armi deve avvenire nell'anno del compimento

del diciannovesimo anno di età con possibilità di anticipo o

ritardo di un anno; con gli artt. 23 e 52, perché viene imposta una

prestazione personale (servizio di leva) senza limitazione temporale,

e quindi senza indicazione del limite e delle modalità, in materia

coperta da riserva di legge; con l'art. 97, primo comma, in quanto si

profila un esercizio delle potestà pubbliche non improntato alla

esigenza del buon andamento e della imparzialità.

3. - Prima di passare all'esame dei profili così prospettati, è

opportuno rilevare - giacché a prima vista potrebbe sembrare che

sussista nelle ordinanze di rimessione una certa perplessità

sull'interpretazione della norma denunciata - che i giudici a quibus

ricordano di aver condiviso in più occasioni una prevalente

giurisprudenza dei Tribunali Amministrativi Regionali, che interpreta

l'art. 21 della citata legge 191 del 1975 nel senso che il termine

ivi indicato debba essere considerato perentorio per

l'Amministrazione. Tuttavia, poiché il Consiglio di Giustizia

amministrativa per la Regione siciliana ha ritenuto invece tale

termine meramente sollecitatorio, i predetti giudici a quibus

ritengono di assumere la interpretazione del loro organo d'appello,

ed in base alla stessa sollevano la suesposta questione di

costituzionalità.

Del resto, anche il Consiglio di Stato, IV sezione, con la

decisione n. 890 del 9 dicembre 1989, giudicando su appello del

Ministero della Difesa nei confronti della decisione n. 5/86 del

T.A.R. Veneto, ha adottato la medesima interpretazione, definendo

"meramente ordinatori" per l'Amministrazione militare i termini di

cui alla norma in esame.

Quanto, poi, alla rilevanza della questione nei giudizi a quibus,

essa, correttamente motivata, è comunque di tutta evidenza. In

conclusione, non possono sussistere dubbi di sorta circa

l'ammissibilità della questione stessa.

4. - In ordine logico il profilo di incostituzionalità da

esaminare per primo è quello relativo agli artt. 23 e 52 della

Costituzione.

La questione è fondata.

Alla stregua della interpretazione adottata dai giudici

remittenti, interpretazione che si uniforma - come si è visto - alla

giurisprudenza del Consiglio di Stato e del Consiglio di Giustizia

amministrativa per la Regione siciliana, i termini previsti nell'art.

21, secondo comma, della legge n. 191 del 1975 valgono soltanto a

statuire un obbligo per l'arruolato che ha usufruito del ritardo del

servizio militare, quando il titolo del ritardo sia cessato; tale

lettura è del resto suffragata dal tenore letterale della

disposizione e dal contesto in cui essa è inserita.

Ciò posto, viene però a mancare nella disposizione in esame una

previsione tassativa che circoscriva i limiti temporali entro i quali

l'Amministrazione debba disporre la chiamata alle armi. Vero è che

il potere dell'Amministrazione deve pur sempre essere esercitato nel

rispetto dei principi di ragionevolezza e di non manifesta

illogicità, nonché secondo le regole della buona amministrazione,

di guisa che colui che, dopo la cessazione del titolo al ritardo,

venisse chiamato alle armi in tempi procrastinati in misura eccessiva

potrebbe sempre ricorrere al giudice amministrativo onde ottenere

l'annullamento dell'atto illegittimo dell'autorità; ma tale garanzia

non può essere ritenuta idonea a soddisfare il dettato dell'art. 52,

secondo comma, della Costituzione, rafforzato per giunta dal

principio sancito nell'art. 23.

4.1. - Non vi è dubbio che il servizio militare, pur collegato al

"sacro dovere della difesa della Patria" solennemente affermato nel

primo comma dell'art. 52 (rispetto al quale ha tuttavia un'autonomia

concettuale e istituzionale: v. sent. n. 164 del 1985), costituisce

una prestazione personale, anzi la prestazione personale per

eccellenza e la più gravosa che possa ammettersi in una società

civile e democratica ed in uno Stato di diritto. La riserva di legge,

in ordine alla sua previsione e regolamentazione, scaturisce quindi

già dall'art. 23 della Costituzione che ha valore di principio

fondamentale. Aggiungasi, ad escludere qualsivoglia incertezza, che

il costituente ha voluto - con il secondo comma dell'art. 52 -

espressamente circoscrivere l'obbligatorietà del servizio militare

"nei limiti e modi stabiliti dalla legge", confermando così, ed in

un certo senso estendendo, la riserva; ad ulteriore garanzia del

cittadino, si è poi precisato che l'adempimento dell'obbligo

militare non pregiudica la posizione di lavoro né l'esercizio dei

diritti politici. È la legge quindi che, insieme con la durata e le

altre caratteristiche del servizio militare, deve stabilire il

momento in cui l'obbligato verrà chiamato alle armi: il cittadino ha

bisogno di conoscere con certezza il periodo di vita in cui,

sottratto alle sue normali occupazioni, o agli studi o comunque alla

libera disponibilità del suo tempo e della sua persona, dovrà

assolvere all'obbligo impostogli dalla Costituzione. Trattasi di un

diritto che non può essere degradato ad interesse occasionalmente

protetto in rapporto al dovere dell'Amministrazione di esercitare

correttamente - secondo canoni di ragionevolezza, di imparzialità,

di rispondenza ai fini da perseguire - un potere che, sia pure come

estrema ipotesi, incontrerebbe soltanto il limite finale del

compimento del quarantacinquesimo anno di età. Che debba essere la

legge a determinare in modo tassativo lo spazio di tempo entro il

quale il cittadino può essere chiamato ad assolvere il servizio di

leva, è ulteriormente confermato dalla necessità di ridurre il più

possibile gli effetti negativi che tale obbligo determina nella

ricerca del lavoro, nella prosecuzione di studi postuniversitari,

nell'avvio di attività professionali od autonome, nei rapporti

familiari. Del resto l'art. 3 della legge n. 191 del 1975, che

disciplina la chiamata delle classi di leva, rispetta puntualmente il

precetto costituzionale, in quanto circoscrive tassativamente lo

spazio di tempo entro il quale il Ministro per la difesa può

ordinare la chiamata, fissandolo nell'anno in cui il giovane

arruolato compie il diciannovesimo anno di età, con la possibilità

"quando speciali circostanze lo esigano" di anticiparla o ritardarla

di un anno.

L'art. 21, secondo comma, della citata legge deve pertanto essere

ritenuto costituzionalmente illegittimo, in quanto, disciplinando la

chiamata alle armi di coloro che hanno usufruito del ritardo dopo che

ne sia cessato il titolo, omette di prevedere un termine tassativo

entro il quale debba essere disposta la chiamata stessa, con

conseguente indeterminatezza temporale dell'obbligo di prestare il

servizio militare.

4.2. - Tuttavia, dalla riconosciuta incostituzionalità della

norma in esame non può scaturire la conseguenza prospettata dai

giudici a quibus. Questi richiedono sostanzialmente che il termine

ivi previsto come cogente per coloro che hanno beneficiato del

ritardo del servizio militare, una volta cessato il titolo di tale

ritardo, sia esso stesso da considerare perentorio per

l'Amministrazione che deve disporre la chiamata.

Ma si è visto che l'art. 3 della legge n. 191 del 1975 in ordine

alla chiamata delle classi di leva prescrive che questa sia

effettuata nell'anno in cui i giovani arruolati compiono il

diciannovesimo anno di età, vale a dire in uno spazio di tempo che

va dal 1° gennaio al 31 dicembre dell'anno anzidetto. Accanto a

questa prescrizione di carattere generale, lo stesso art. 3

conferisce al Ministro della difesa due facoltà: una straordinaria

ed eccezionale, ("quando speciali circostanze lo esigano"), di

anticipare o ritardare di un anno la chiamata; un'altra, ordinaria,

di chiamare alle armi le classi per contingenti o scaglioni. Di

quest'ultima facoltà il Ministero si avvale normalmente per ragioni

sia di bilancio, sia di organizzazione del servizio.

Sarebbe dunque una soluzione irragionevolmente difforme dalla

disciplina prevista dalla legge in via generale, quella di

circoscrivere lo spazio di tempo entro il quale il Ministro può

disporre la chiamata di coloro che hanno beneficiato del ritardo nei

termini estremamente ristretti previsti per l'obbligato dall'art. 21,

secondo comma.

Il termine ultimo per l'Amministrazione va pertanto ricavato dalla

disposizione generale dell'art. 3 della legge, va delimitato cioè

nello spazio di un anno che, così come ordinariamente avviene,

consente la chiamata per contingenti o scaglioni.

È ovvio che, laddove l'art. 3 identifica l'anno della chiamata

delle classi in quello in cui i giovani arruolati compiono il

diciannovesimo anno di età, nell'ipotesi disciplinata dall'art. 21

l'anno non può che essere quello che decorre a partire dalla data di

cessazione del titolo al ritardo. Non va invece estesa alla ipotesi

suddetta la facoltà del Ministro di ritardare la chiamata di un anno

oltre il termine prefissato, poiché trattasi, come si è visto, di

una facoltà eccezionale subordinata all'esistenza di circostanze

speciali ipotizzabili in relazione alla chiamata generale delle

classi, ma non di coloro che hanno usufruito del ritardo.

4.3. - A tale soluzione la Corte perviene anche in riferimento

all'art. 3 della Costituzione indicato nelle ordinanze di rimessione.

Infatti, premesso che, in relazione all'obbligo del servizio

militare ed alle garanzie relative che derivano dalla riserva di

legge sancita dall'art. 52 della Costituzione, la posizione di coloro

che beneficiano del ritardo è del tutto assimilabile a quella della

generalità degli arruolati, costituirebbe disparità di trattamento,

in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, una regolamentazione

dei termini temporali utili per la chiamata alle armi diversa per

coloro che hanno usufruito del ritardo nei confronti di coloro che

rispondono alla chiamata della loro classe di appartenenza. Tale

contrasto sussisterebbe, ove la norma impugnata non venisse

dichiarata costituzionalmente illegittima, in quanto gli arruolati

che hanno beneficiato del ritardo sarebbero sottoposti all'obbligo

del servizio senza la garanzia della tassativa previsione dei limiti

di tempo entro i quali può esser disposta la chiamata; ma sarebbe

parimenti un ingiustificato trattamento di favore quello di prevedere

per i medesimi un limite più ristretto rispetto a quello generale

stabilito per la chiamata delle classi.

5. - Resta assorbito il profilo di censura relativo all'art. 97

della Costituzione.