Sentenza n. 41/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 25, primo,

secondo e terzo comma, del d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749 (conglobamento

dell'assegno mensile e competenze analoghe negli stipendi, paghe e

retribuzioni del personale statale, in applicazione dell'art. 3 della

legge 5 dicembre 1964, n. 1268); dell'art. 11 della legge 24 febbraio

1967, n. 62 (nuova disciplina degli incarichi di insegnamento

universitario e degli assistenti volontari); e dell'art. 20 del d.P.R.

28 dicembre 1970, n. 1079 (nuovi stipendi, paghe e retribuzioni del

personale delle Amministrazioni dello Stato, comprese quelle ad

ordinamento autonomo), promosso con ordinanza emessa il 15 luglio 1975

dal Consiglio di Stato - sezione VI giurisdizionale -, sui ricorsi

riuniti proposti da Domenico Ceruso ed altri contro il Ministero della

pubblica istruzione ed il Rettore dell'Università di Messina, iscritta

al n. 486 del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 218 del 18 agosto 1976.

Visti gli atti di costituzione di Saitta Emilio e di Saitta

Nazareno, di Iannelli Santi ed altri, nonché l'atto di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri.

udito nell'udienza pubblica del 24 novembre 1976 il Giudice

relatore Giulio Gionfrida;

uditi l'avv. Nazareno Saitta, per Saitta Emilio e Nazareno,

Iannelli Santi ed altri, e il sostituto avvocato generale dello Stato

Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza 18 aprile 1972, emessa sui ricorsi riuniti

proposti da Domenico Ceruso ed altri (a vario titolo incaricati di

insegnamento nell'Ateneo di Messina) contro il Ministero della pubblica

istruzione ed il Rettore della predetta Università, l'adito Consiglio

di Stato - Sezione VI giurisdizionale - denunciava, per sospetta

violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione:

a) l'art. 11, comma primo, della legge 1967, n. 62, "nel punto in

cui implicitamente consente il conferimento di incarichi universitari

senza retribuzione";

b) l'art. 25, commi secondo e terzo, del d.P.R. 1965, n. 749, e

l'art. 20 del d.P.R. 1970, n. 1079 "per la parte in cui, discostandosi

dalla disciplina generale del trattamento di cumulo consentito di

pubblici impieghi, di cui all'art. 99 r.d. 1923, n. 2960, stabiliscono

una retribuzione minore per gli incarichi di insegnamento universitario

conferiti rispettivamente ai professori di ruolo (e aggregati ex art.

11 legge 1966, n. 585) e ad assistenti ordinari, incaricati esterni,

liberi docenti e cultori della materia, in quanto ricoprano altro

ufficio con retribuzione a carico dello Stato o di altro ente pubblico

o privato";

c) l'art. 25, comma primo, d.P.R. 1965, n. 749, e l'articolo 20

d.P.R. 1970, n. 1079, "nel punto in cui stabiliscono, per lo

espletamento del servizio di incarico universitario, retribuzioni

differenziate a seconda della qualifica di provenienza

dell'incaricato". Investita del decidere sulle dette questioni, questa

Corte, con ordinanza n. 12 del 1973, restituì gli atti limitatamente

alla questione concernente l'art. 11 legge 1967 citata, avendo ritenuto

che si rendeva necessario ai fini di un completo esame della rilevanza

che il giudice a quo prendesse in considerazione l'incidenza che sulla

disposizione impugnata (che stabiliva, sul presupposto della

"distinzione tra insegnamenti fondamentali e complementari", il numero

massimo degli incarichi - complementari - non retribuiti) potesse avere

avuto la successiva legge n. 910 del 1969 (che prevede la facoltà,

invece, degli studenti di predisporre piani di studio "diversi da

quelli stabiliti dai vigenti ordinamenti didattici").

Il detto giudice a quo, con nuova ordinanza 15 luglio 1975, ha

osservato:

1) che la rilevanza della questione di legittimità dell'art. 11

della legge 1967, n. 62, va (pur dopo il chiesto ed effettuato suo

riesame) confermata.

Giacché, invero (pur prescindendo dal fatto che il problema si

porrebbe, in ogni caso, "nei riguardi degli incarichi gratuiti

conferiti, nella specie, anteriormente all'anno accademico 1969/70"),

nessuna innovazione, ad avviso di esso Consiglio, sembra apportata

(alla disciplina impugnata) dalla legge 1969 menzionata.

Ciò in quanto la facoltà, che (da tale ultima normativa) viene

riconosciuta allo studente, di scegliere il proprio piano di studio,

resterebbe, comunque, sempre subordinata all'approvazione (del piano

stesso) da parte del Consiglio di Facoltà : il quale non potrebbe,

ovviamente, prescindere dal parametro rappresentato dai "piani previsti

dagli ordinamenti in vigore": con le correlate distinzioni tra

insegnamenti fondamentali e complementari (circostanza, questa,

confermata nella circolare del Ministero della pubblica istruzione n.

1485 del 1971);

2. - Che, d'altra parte, quanto alla questione sub b della

precedente ordinanza - pur essendo nota la sentenza della Corte (emessa

su ricorsi relativi a fattispecie analoghe) n. 11 del 1973

(dichiarativa della incostituzionalità dei commi secondo e terzo

dell'art. 25 d.P.R. 1965, n. 749 "nella parte in cui dispongono che le

retribuzioni fissate al primo comma vengano ridotte rispettivamente al

31% per gli incaricati interni ed al 38% per gli incaricati esterni,

anziché stabilire che in entrambe le ipotesi venga ridotta del terzo

la retribuzione minore") - resta un problema di "estensione, per quanto

di ragione", di tale pronuncia, all'art. 20 d.P.R. n. 1079: che (nella

precedente ricordata ordinanza della Sezione VI giurisdizionale del

Consiglio di Stato n. 151 del 1972) risultava anche esso denunziato

siccome (appunto) modificativo dell'art. 25 d.P.R. 1965, n. 749.

3. - Che, infine, doveva riproporsi anche la questione sub c - di

legittimità del primo comma dell'art. 25 d.P.R. 1965, n. 749 e

dell'art. 20 d.P.R. 1970 citato - già ritenuta rilevante e non

manifestamente infondata.

Tutto ciò premesso, il Consiglio di Stato ha nuovamente rimesso

gli atti alla Corte "per la pronuncia sulla conformità agli artt. 3 e

36 della Costituzione delle norme di legge di cui alla precedente

ordinanza n. 151 del 1972".

4. - Nel giudizio si sono costituite le parti private concludendo

nel senso della declaratoria di illegittimità dell'art. 11 della legge

1967, n. 62 (quantomeno per il periodo anteriore alla entrata in vigore

della legge 1969, n. 910) e di tutte le altre norme denunziate, in

adesione ai rilievi già dal giudice a quo formulati.

Si è, altresì, costituito il Ministero della pubblica istruzione,

per mezzo dell'Avvocatura dello Stato, che ha contestato la fondatezza

delle sollevate questioni: in particolare, quanto a quella sub art. 11

legge 1967 citata, in considerazione del fatto che la norma denunziata

non conterrebbe la ravvisata previsione di conferibilità di incarichi

gratuiti. Considerato in diritto :

1. - Come in narrativa più dettagliatamente esposto, il Consiglio

di Stato - Sez. VI giurisdizionale - avendo, a seguito dell'ordinanza

di restituzione degli atti n. 12 del 1973 di questa Corte, integrato

sul punto della rilevanza (anche in relazione alla legge 1969, n. 910,

contenente "Provvedimenti urgenti per l'Università "), la motivazione

di cui alla propria precedente ordinanza 18 aprile 1972 - ripropone, in

riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, le questioni (ivi

già sollevate) di legittimità costituzionale:

a) dell'art. 11, comma primo, legge 1967, n. 62 "nel punto in cui

implicitamente consente il conferimento di incarichi senza

retribuzione";

b) degli artt. 25, commi secondo e terzo, d.P.R. 1965, n. 749, e 20

d.P.R. 1970, n. 1079, "nella parte in cui stabiliscono una disciplina

ingiustificatamente differenziata del cumulo di retribuzioni per gli

incaricati di insegnamento universitario";

c) degli artt. 25, comma primo, d.P.R. 1965, n. 749, e 20 d.P.R.

1970, n. 1079 "nel punto in cui prevedono retribuzioni differenziate a

seconda della qualifica di provenienza dell'incaricato".

2. - La prima delle sopra enunciate questioni investe - come detto

- l'art. 11, comma primo, della legge 1967, n. 62.

La norma, stabilendo il numero massimo degli incarichi universitari

retribuiti conferibili, consentirebbe, infatti, secondo il giudice a

quo, il conferimento di incarichi senza retribuzione; e proprio per

tale ragione verrebbe in contrasto con gli artt. 3 e 36 della

Costituzione.

3. - Oppone, però, l'Avvocatura - nel contesto della formulata

eccezione di non fondatezza della questione - che la norma impugnata

nulla, in realtà, disporrebbe, né espressamente né implicitamente,

circa la possibilità di conferire incarichi non retribuiti.

Analogamente, una previsione di gratuità dell'incarico mancherebbe

anche nella disposizione (richiamata in motivazione dal Consiglio di

Stato in collegamento a quella denunziata) di cui all'art. 21, comma

nono, della legge 1958, n. 311; la quale si limiterebbe ad identificare

l'organo legittimato al conferimento degli incarichi e sarebbe stata,

comunque, abrogata dal comma quarto dell'art. 5 della successiva legge

1962, n. 16.

La possibilità di svolgere, nell'ambito della Facoltà, corsi di

insegnamento non retribuiti si troverebbe, invece - sempre ad avviso

dell'Avvocatura - unicamente prevista dall'art. 63, comma quarto, r.d.

6 aprile 1924, n. 674: il quale, per altro, non verrebbe in questa sede

in discussione, per non essere stato investito da specifica

impugnazione.

Il rilievo dell'Avvocatura non è esatto.

A parte l'inconferenza del richiamo all'art. 63 del r.d. 1924

cit., che esula dalla materia in argomento (inserendosi nella pregressa

disciplina dell'insegnamento a titolo privato nelle Università : con

la previsione della facoltà dei liberi docenti di rinunziare alle

tasse, che secondo il decreto stesso sarebbero loro dovute direttamente

dagli studenti), deve, invero, convenirsi che il fenomeno della

gratuità dell'incarico è evenienza di fatto che la legislazione

statuale non ha ignorato, sibbene più volte disciplinato.

Ne danno conferma già l'art. 9 del r.d. 1935, n. 1071, che

prescrive il nulla osta del Ministro della pubblica istruzione per

l'assegnazione di incarichi: i quali, secondo l'art. 112 del t.u.

(sull'istruzione superiore) n. 1592 del 1933 potevano essere anche

"senza retribuzione"; l'art. 21, comma nono, della menzionata legge 311

del 1958 che richiedeva il decreto del Ministro per il conferimento

(che, ex art. 5 della successiva legge 1962, n. 16, è diventato di

competenza del Rettore, previo sempre, però, nulla osta ministeriale)

degli incarichi di insegnamento, tra questi compresi quelli, dall'art.

9 della stessa legge del 1958 definiti "a titolo gratuito"; l'art. 12,

inoltre, della legge 1967, n. 62, che stabilisce imiti al numero degli

incarichi conferibili, e ciò sia per i gratuiti come per i retribuiti.

Deve, per ciò, concludersi che la disposizione impugnata (in

connessione alle altre superiormente ricordate) effettivamente

presuppone ed autorizza l'esplicazione di attività di insegnamento

universitario senza retribuzione.

E, in relazione a tale (sia pur implicito) contenuto, la verifica

di costituzionalità della norma, rispetto ai parametri di cui agli

artt. 3 e 36 della Costituzione, è, pertanto, correttamente invocata.

4. - La questione è, però, non fondata.

Non v'è dubbio che le mansioni svolte dall'incaricato a titolo

gratuito sono le stesse che esplica l'incaricato retribuito e che

identica (a parte, ovviamente, il trattamento economico) è anche la

complessiva disciplina dei rispettivi rapporti (cfr. art. 2 r.d.l.

1946, n. 534): oggetto dei quali sono una attività di insegnamento, in

ogni caso, a titolo ufficiale e una attività di ricerca, nell'ambito

della libertà che a ciascuna di esse è connaturale.

Ciò non pertanto la possibilità del conferimento di incarichi non

retribuiti resta giustificata.

Pur prescindendo dal riferimento (che, con riguardo all'attività

di insegnamento - anche gratuito - non sarebbe puntuale) alla "funzione

onoraria" a cui si è invece riferita la Corte per ritenere la

legittimità delle norme sulla gratuità dell'ufficio di conciliatore e

sulla limitata compensabilità delle prestazioni di componenti

commissioni elettorali con le sentenze 1971, n. 70, e 1965, n. 67), è

decisivo, infatti, il rilievo assolutamente peculiare che nella specie

assumono gli elementi caratterizzanti della possibilità di larghi

margini di autonomia per lo svolgimento di altre attività

professionali (che restano consentite ed anzi di fatto agevolate, nei

limiti in cui la titolarità dell'incarico può tradursi in ulteriore

qualificazione professionale) e soprattutto della libera scelta, che,

nella esaminata ipotesi, attiene non al solo momento dell'accettazione

dell'ufficio, sibbene si radica in un momento anteriore, quale quello

della richiesta, che spontaneamente proviene dallo stesso interessato.

Gli è, in realtà, che l'insegnamento universitario - anche quando

non procura diretti corrispettivi economici - resta attività pur

sempre ambita, in vista di finalità che (anche a prescindere dalla

prospettiva, per altro normalmente ricorrente, di un inquadramento

definitivo) riguardano la stessa acquisizione di elementi di

miglioramento ed affinamento delle attitudini e qualità del soggetto

interessato.

Ne dà conferma la genesi stessa del fenomeno esaminato, sorto in

risposta ad esigenze delle Università, per la copertura di corsi che

non si era in grado di retribuire, ed anche degli stessi aspiranti

docenti, cui si intendeva consentire, nella maniera più estesa

possibile, l'accesso all'insegnamento.

A ciò deve, poi, aggiungersi l'elemento ('di cui si è in

precedenza fatto cenno) del prestigio, che l'esplicazione

dell'attività di insegnamento, appunto, conferisce al docente e che è

suscettibile di tradursi in concreti vantaggi nell'ambito

dell'attività professionale che il medesimo collateralmente svolga.

Si tratta - è pur vero - di vantaggi potenzialmente conseguibili

anche dall'incaricato retribuito e, comunque, eventuali (la cui

verificabilità in concreto dipende, caso per caso, dalla possibilità

che il docente abbia di utilizzare in maniera più o meno proficua il

suo tempo libero).

Gli è però che, nel caso dell'insegnamento gratuito, il fatto

stesso dell'accettazione (ed anzi della richiesta) dell'incarico (pur)

senza retribuzione lascia fondatamente presumere che - per valutazione

dello stesso interessato - le condizioni per la realizzazione dei

vantaggi sopra detti sussistono effettivamente in concreto.

Deve quindi concludersi - tenendo presenti gli elementi che

caratterizzano l'incarico gratuito ed in considerazione della

intensità e della maniera (reciprocamente combinata) con cui incidono

nel relativo rapporto - che non si verifica nella specie, in ragione

della mancanza di un corrispettivo economico, violazione dei precetti

di cui agli articoli della Costituzione 3 e 36 richiamati.

5. - La seconda questione - di legittimità costituzionale degli

artt. 25, commi secondo e terzo, d.P.R. 1965, n. 749, e 20 d.P.R. 1970,

n. 1079, "per la parte in cui, discostandosi dalla disciplina generale

del trattamento di cumulo consentito di pubblici impieghi, di cui

all'art. 99 r.d. 1923, n. 2960, stabiliscono una retribuzione minore

per gli incarichi di insegnamento universitario" - è, a sua volta,

manifestamente infondata, per quanto riguarda l'art. 25, commi secondo

e terzo, citato, il quale è già stato dichiarato costituzionalmente

illegittimo con sentenza di questa Corte n. 11 del 1972; ed inoltre non

fondata, per quanto attiene all'art.20 d.P.R. 1970, n. 1079, nei cui

riguardi (contrariamente a quanto mostra di ritenere il giudice a quo)

non va estesa la declaratoria di cui alla sentenza indicata,

trattandosi di norma che riguarda la determinazione della retribuzione,

e non già della sua percentuale di riduzione in caso di cumulo.

6. - Non fondata è, infine, anche la terza questione di

legittimità del primo comma dell'art. 25 d.P.R. 1965 citato.

La disposizione impugnata (contrariamente a quanto dedotto) non

prevede, infatti, una ingiustificata diversificazione della

retribuzione di prestazioni identiche, sibbene, in realtà, prevede una

progressione economica per i professori incaricati, razionalmente

collegata a determinati titoli scientifici; il conseguimento dei quali

presuntivamente incide, in senso migliorativo, sulla qualità stessa

della prestazione, che - ex art. 36 della Costituzione - è pur un

elemento di riferimento della retribuzione.