Sentenza n. 41/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli articoli

dal 22 al 32 del D.L. 7 agosto 1936, n. 1639, e dal l al 10 del R.D. 8

luglio 1937, n. 1516, promossi con due ordinanze, emesse il 18 giugno

1956 dalla Commissione distrettuale delle imposte dirette ed indirette

di Como su ricorsi di Gerosa Mario e di Gavardini Andrea contro

l'Ufficio delle imposte di Como, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 266 del 20 ottobre 1956 ed iscritte rispettivamente

ai nn. 301 e 302 del Reg. ord. 1956.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 13 febbraio 1957 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Achille Salerni.

Ritenuto in fatto :

La Commissione distrettuale delle imposte di Como, davanti alla

quale dovevano discutersi i ricorsi proposti dai signori Mario Gerosa e

Andrea Gavardini avverso accertamenti tributari per imposta di

ricchezza mobile e complementare, avendo il ricorrente sollevato

eccezione di illegittimità costituzionale delle norme che disciplinano

l'attività delle Commissioni tributarie, sospese ogni pronuncia e, con

due ordinanze in data 18 giugno 1956, disponeva la trasmissione degli

atti a questa Corte per la decisione della questione di legittimità

costituzionale degli articoli dal 22 al 32 del D.L. 7 agosto 1936, n.

1639, e dal 1 al 10 del R.D. 8 luglio 1937, n. 1516, in riferimento

all'art. 102 e alla VI disposizione transitoria della Costituzione,

riguardante le giurisdizioni speciali.

Le ordinanze furono regolarmente notificate al Presidente del

Consiglio dei Ministri, comunicate ai Presidenti dei due rami del

Parlamento e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale.

Si osserva, nelle ordinanze stesse, che la questione di

legittimità costituzionale delle norme sopra citate, è rilevante per

la risoluzione delle controversie; che la questione non può ritenersi

manifestamente infondata, tanto che la relazione illustrativa al

disegno di legge costituzionale n. 2824, presentato al Senato della

Repubblica in data 24 febbraio 1953, riconosce la necessità di una

legge costituzionale per affidare al legislatore ordinario il potere di

deferire ad organi speciali di giurisdizione le controversie

tributarie; concetto questo che trovasi ribadito nella relazione che

accompagna il disegno di legge n. 1944 del 13 luglio 1955 sulla riforma

del contenzioso tributario.

Rispettivamente, in data 8 agosto e 22 settembre 1956 si sono

costituiti in giudizio, con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, il Presidente del Consiglio dei Ministri e

l'Amministrazione delle finanze. Nessuno dei due ricorrenti davanti

alla Commissione delle imposte si è invece costituito.

Nell'atto di intervento del Presidente dei Consiglio dei Ministri,

l'Avvocatura generale dello Stato contesta innanzi tutto la rilevanza

dell'argomento che la Commissione distrettuale ha creduto di poter

ricavare dalla presentazione, da parte del Governo, di disegni di legge

in materia di contenzioso tributario, in quanto tale iniziativa

legislativa rientra nel più ampio quadro dei problemi di politica

governativa. Sulla questione specifica, sulla quale la Corte

costituzionale è chiamata a pronunciarsi, osserva che, nonostante il

decorso del quinquennio dalla data di entrata in vigore della

Costituzione, entro il quale ai sensi della VI disposizione transitoria

si sarebbe dovuto procedere alla revisione degli attuali organi

speciali di giuridizione, le giurisdizioni speciali hanno

legittimamente continuato a funzionare. Ciò perché, per un verso, il

termine della disposizione transitoria deve considerarsi ordinatorio e

non perentorio, e, per altro verso, perché, trattandosi di norma la

quale ha come destinatario il legislatore ordinario, in difetto di un

precetto costituzionale sanzionatorio di decadenza, non si potrebbe

giungere alla conclusione di considerare inesistenti le decisioni rese

dalle Commissioni tributarie successivamente al 31 dicembre 1952.

Pertanto l'Avvocatura dello Stato conclude chiedendo che sia

dichiarata legittima l'attuale attività giurisdizionale delle

Commissioni tributarie e, conseguenzialmente, che sia dichiarata la

compatibilità costituzionale tra le norme denunciate e l'art. 102 e

la VI disposizione transitoria della Costituzione.

Dal suo canto l'Amministrazione delle finanze, sempre col

patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, premette, nelle sue

deduzioni, che la questione di legittimità costituzionale è stata

ritualmente proposta con ordinanze di un organo di giurisdizione, quale

la Commissione distrettuale delle imposte, e ribadisce, sul merito, le

ragioni sopra esposte, osservando, inoltre, che se la incompatibilità

costituzionale denunciata realmente vi fosse, essa, come questione di

abrogazione di leggi, dovrebbe formare oggetto di giudizio ordinario e

non di legittimità costituzionale.

Conclude chiedendo che si dichiari, in via principale, non essere

luogo a giudizio di legittimità costituzionale e, in via subordinata,

che non sussiste l'illegittimità delle norme denunziate, e, per

l'effetto, che si dichiari legittima l'attività delle Commissioni

tributarie fino alla loro "revisione" da effettuarsi con legge

ordinaria.

Il Presidente, avvalendosi della facoltà prevista dall'art. 15

delle Norme integrative per i giudizi davanti a questa Corte, ha

disposto che le due cause promosse con le sopra indicate ordinanze e

chiamate alla stessa udienza siano congiuntamente discusse. Considerato in diritto :

Data la identità della controversia, i giudizi cui han dato luogo

le menzionate ordinanze devono essere riuniti e su di essi può

emettersi un'unica sentenza.

L'Avvocatura dello Stato, nelle deduzioni presentate in difesa

dell'Amministrazione delle finanze, ha rilevato - pur senza insistervi

in occasione della discussione orale - che se la incompatibilità

costituzionale delle denunciate norme del D.L. 7 agosto 1936, n. 1639,

e del R.D.L. 8 luglio 1937, n. 1516, vi fosse, essa non dovrebbe

formare oggetto di giudizio di legittimità costituzionale, bensì di

giudizio ordinario, come questione di abrogazione di leggi. La Corte

non può accedere a tale tesi, data la natura propria del giudizio di

legittimità costituzionale, l'oggetto e gli speciali effetti di esso,

così come fu precisato nella sentenza 5 giugno 1956, n. 1, di questa

Corte, con argomenti che non è il caso qui di ripetere od illustrare.

La questione di legittimità costituzionale delle sopra ricordate

norme, che determinano la competenza e il funzionamento delle

Commissioni per la risoluzione delle controversie in materia di imposte

dirette e di imposte indirette sugli affari, è stata a questa Corte

proposta sul riflesso dell'avvenuto decorso del termine di cinque anni,

dall'entrata in vigore della Costituzione, fissato dalla VI

disposizione transitoria della Costituzione stessa, entro il quale si

sarebbe dovuto procedere alla "revisione" degli organi speciali di

giurisdizione esistenti. Questo termine - è stato osservato - dovrebbe

considerarsi perentorio, sicché, alla sua scadenza, le Commissioni

tributarie, quali organi di giurisdizione speciale, avrebbero dovuto

cessare di funzionare.

Nonostante ogni contraria apparenza, la Corte non ritiene che

questa tesi sia fondata.

Quale premessa di carattere generale, giova osservare che il

principio della unità della giurisdizione, tradotto in formula

legilastiva nell'art. 102, primo comma, della Costituzione, sta ad

indicare, secondo la lettera e lo spirito della disposizione, che la

funzione giurisdizionale dev'essere esercitata, salve le eccezioni

introdotte nella stessa Costituzione, dai magistrati ordinari.

Al lume di questo principio dev'essere inteso anche l'altro, di cui

al secondo comma dell'art. 102, in virtù del quale non possono essere

istituiti giudici straordinari o speciali, ma solo, per determinate

materie, sezioni specializzate presso gli organi giudiziari ordinari.

Di fronte alla lamentata molteplicità di organi di giurisdizione

speciale, quali si erano venuti creando nel tempo, questo è il

principio direttivo che chiaramente si desume dalla norma

costituzionale.

Da quei principi sarebbe sicuramente derivata la cessazione del

funzionamento delle giurisdizioni speciali se altrimenti non fosse

stato precisato che non alla automatica soppressione doveva

addivenirsi, sibbene alla loro "revisione", ad opera del legislatore

ordinario. La precisa volontà di procedere gradualmente, in tempi

diversi, a questa opera di revisione delle giurisdizioni speciali

esistenti, si ricava infatti, indirettamente, dagli articoli 103 e 111

della Costituzione nei quali si fa espresso riferimento ad organi di

giurisdizione speciale e quindi alla loro sussistenza: l'art. 103, che

mantiene il Consiglio di Stato, parla di "altri organi di giurisdizione

amministrativa", che sono anch'essi mantenuti; l'art. 111, che

stabilisce il principio che, contro tutte le sentenze, anche quelle

pronunciate da organi di giurisdizione speciale, è sempre ammesso il

ricorso in Cassazione "per violazione di legge". Quella precisa

volontà di procedere gradualmente a revisione, si ricava poi,

direttamente, dalla VI disposizione transitoria.

Da queste norme risulta, per un verso, la sopravvivenza delle

giurisdizioni speciali all'entrata in vigore della Costituzione; per

altro verso, l'obbligo del Parlamento di provvedere in conformità dei

principi costituzionali innanzi ricordati, nel termine di cinque anni

dall'entrata in vigore della Costituzione.

Ciò premesso, sorge la questione circa la natura, se perentoria od

ordinatoria, del termine in parola.

Ai fini della dimostrazione della non perentorietà del termine,

devesi osservare che al differimento dell'entrata in vigore del

principio della unità della giurisdizione, rispetto alle giurisdizioni

speciali, non ha corrisposto, nella Costituzione, un espressa

comminatoria di cessazione del funzionamento delle giurisdizioni

speciali. In difetto di una tale norma sanzionatoria, per sostenere

l'avvenuta soppressione delle giurisdizioni speciali esistenti,

bisognerebbe dimostrare, per altra via, l'esistenza di una prescrizione

del genere, implicita nel sistema. E però questa una dimostrazione che

non si riesce a dare in modo convincente.

Non è possibile, in primo luogo, argomentare dal termine in sé e

per sé preso. La diversa natura del termine - se perentorio o soltanto

ordinatorio - assume importanza nel campo del diritto privato e in

quello processuale, specialmente nel senso che, in questi campi,

decorso un termine perentorio, non possono più compiersi gli atti che

entro quel termine dovevano essere compiuti. Diverso invece è

l'effetto del termine nei più vasti campi dell'attività

amministrativa e di quella costituzionale, nei quali non si tratta di

tutelare soltanto interessi privati, ma interessi pubblici, ed anche

gli interessi privati sono tutelati sotto la sfera del pubblico

interesse. In tali campi, anche se si tratti di termini che appaiano

perentori, non cessa, dopo il loro decorso, salvo i casi in cui il

termine sia in modo tassativo stabilito dalla legge, il potere - che

nello stesso tempo è dovere - della pubblica autorità di dare

adempimento alle prescrizioni di legge. Nel campo dell'attività

amministrativa, il decorso del tempo può solo facultare l'organo

gerarchico superiore a sostituirsi a quello inferiore che non abbia

adempiuto a quelle prescrizioni, salvo eventuali responsabilità

amministrative o disciplinari a carico dell'organo oscitante o

inadempiente. Nel campo costituzionale ciò è ancora più evidente,

giacché non vi è alcun dubbio che permanga quel potere-dovere anche

dopo il decorso del termine, con conseguente responsabilità -

sopratutto di natura politica - qualora l'organo cui ne spettava

l'esercizio non abbia provveduto in tempo.

Termini di natura simile a quello in questione - ed anche brevi -

si trovano in varie disposizioni transitorie della Costituzione: nella

stessa disposizione VI per quanto attiene al riordinamento del

Tribunale supremo militare in relazione all'art. 111; nella disposizone

IX, riguardante l'adeguamento delle leggi alle esigenze delle autonomie

locali e alla competenza legislativa attribuita alle Regioni; nella

disposizione VIII, circa le elezioni dei Consigli regionali; nella

disposizione XVI - di cui non va trascurata l'importanza - che fissava

il termine di un anno dall'entrata in vigore della Costituzione per la

revisione ed il coordinamento con essa delle precedenti leggi

costituzionali. Orbene a questi termini non si è mai pensato di

riconoscere carattere perentorio, onde la conseguenza che, in mancanza

di quella "revisione", siano cessate le funzioni delle Commissioni

tributarie e che sia cessata nel Parlamento la facoltà di provvedere a

quanto era stato prescritto. Di vero, è la particolare natura e la

posizione del destinatario dell'obbligo - e cioè il Parlamento - che

deve senz'altro convincere della non perentorietà di quei termini,

data la valutazione squisitamente discrezionale, perché di carattere

politico, della scelta del momento in cui il Parlamento ritiene di

dovere provvedere, e in considerazione ancora della singolare

complessità dell'opera legislativa.

Non vale, infine a dimostrare la tesi contraria, l'argomento che il

Governo, per mantenere le Commissioni tributarie, pur dando ad esse un

nuovo ordinamento, si sia premunito col presentare un disegno di legge

costituzionale, subordinando appunto all'approvazione di questo disegno

il mantenimento delle dette Commissioni. Giacché è una valutazione di

carattere politico - che esula dalla presente indagine ed è di

competenza del Governo e del Parlamento - giudicare se sia più

opportuno rimettere le controversie tributarie alla giurisdizione

ordinaria secondo le regole del processo comune; oppure, in aderenza al

principio dell'unità della giurisdizione, introdurre un regime

differenziato, istituendo apposite sezioni specializzate; o, piuttosto,

conservare le Commissioni, in base al disposto di una legge

costituzionale che deroghi al principio dell'art. 102, disciplinando ex

novo la materia del contenzioso tributario. Quest'ultima scelta è

stata fatta dal Governo con la presentazione alla Camera dei deputati,

nella seduta del 13 dicembre 1955, del disegno di legge costituzionale

n. 1942, concernente la facoltà di istituire, con legge ordinaria,

giudici in materia tributaria, e con la presentazione, alla Camera

stessa, nella medesima seduta, del disegno n. 1944, riguardante la

legge ordinaria sulla riforma del contenzioso tributario. È il

Parlamento che dovrà dare il suo giudizio, sia sulla forma prescelta,

sia nel merito dei provvedimenti proposti, approvandoli o

modificandoli; ma la presentazione di quei progetti non implica

certamente, per le regioni innanzi esposte, riconoscimento di una

illegittimità costituzionale nel mantenimento delle funzioni delle

Commissioni tributarie nel periodo di tempo intercorrente fra la

scadenza del termine di cui alla VI disposizione transitoria e la loro

revisione.