Sentenza n. 409/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto

degli artt. 1, commi 1 e 2, e 2, comma 7, del d.lgs. 27 gennaio 1992,

n. 80 (Attuazione della direttiva 80/19987/CEE in materia di tutela

di lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di

lavoro), promosso con ordinanza emessa l'11 aprile 1996 dal Tribunale

di Verbania sui ricorsi riuniti proposti da Rocco Pangallo ed altri

contro l'Inps iscritta al n. 1344 del registro ordinanze 1996 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima

serie speciale, dell'anno 1997.

Visti gli atti di costituzione di Rocco Pangallo ed altri e

dell'Inps, nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 29 settembre 1998 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

Uditi l'avv.to Antonio Todaro per l'Inps e l'Avvocato dello Stato

Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Verbania, con ordinanza dell'11 aprile 1996,

previa riunione di tre giudizi di appello aventi ad oggetto

altrettante sentenze di rigetto di domande di lavoratori subordinati

dirette ad ottenere la condanna dell'Istituto nazionale della

previdenza sociale (Inps), quale gestore del Fondo di garanzia

istituito con il d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 80 (Attuazione della

direttiva 80/19987/CEE in materia di tutela di lavoratori subordinati

in caso di insolvenza del datore di lavoro), al pagamento dei crediti

di lavoro maturati nei tre mesi precedenti la data del pignoramento

negativo eseguito in danno del loro datore di lavoro, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale "del combinato disposto di

cui agli articoli 1, commi 1 e 2, e 2 comma 7 del d.lgs. 27 gennaio

1992, n. 80" nella parte in cui non prevede l'intervento del Fondo di

garanzia a favore dei lavoratori subordinati, per i crediti di lavoro

che abbiano maturato prima dell'entrata in vigore di detto decreto

legislativo nei confronti di datori di lavoro non assoggettabili a

procedure concorsuali, in riferimento agli artt. 3 e 38 della

Costituzione.

1.1. - Il giudice a quo premette che l'identificazione dei

lavoratori subordinati che godono della garanzia stabilita dall'art.

2, comma 7, del d.lgs. n. 80 del 1992 ha carattere preliminare

rispetto ad ogni altra questione. Secondo il Tribunale di Verbania,

la lettera della norma ed il rinvio all'art. 1, comma 1, dimostrano

che possono beneficiarne soltanto coloro i quali espletano attività

alle dipendenze di datori di lavoro non assoggettabili a procedure

concorsuali. Dunque, prosegue il giudice di merito, la questione di

costituzionalità è rilevante, poiché dal suo accoglimento

deriverebbe l'affermazione del diritto degli appellanti, salva la

successiva verifica concernente l'avvenuto esperimento dell'azione

entro il termine pure stabilito dalla norma.

Ad avviso del Tribunale, "l'attuale esclusione dell'intervento a

favore dei soggetti dipendenti da datori di lavoro non assoggettabili

a procedure concorsuali realizza un'evidente ed ingiustificata

disparità di trattamento previdenziale rispetto ai lavoratori i cui

crediti siano maturati successivamente all'entrata in vigore del

d.lgs. n. 80 del 1992, i quali, a differenza dei primi, beneficiano

dell'istituto sia nelle ipotesi di cui all'art. 1, comma 1, sia di

quelle di cui al comma 2". La disparità di trattamento, si sostiene

nell'ordinanza, non è giustificata dalla circostanza che la

direttiva 80/19987/CEE prevede la garanzia soltanto in favore dei

lavoratori dipendenti da datori assoggettabili a procedure

concorsuali, in quanto il legislatore nazionale, una volta

determinatosi, nell'esercizio della sua discrezionalità, ad

estendere la tutela anche a favore di quelli dipendenti da datori

soggetti soltanto ad esecuzione individuale, avrebbe dovuto ampliarla

in modo coerente e omogeneo, senza "introdurre ingiustificate

distinzioni basate sulla data di maturazione del credito". Pertanto,

conclude il giudice a quo "la disciplina enucleata dal combinato

disposto di cui all'art. 1 commi 1 e 2 e all'art. 2, comma 7" del

d.lgs. n. 80 del 1992 realizza una disparità di trattamento la cui

irragionevolezza, a fronte di situazioni omogenee, conforta, pur

nell'estrema frammentarietà che contraddistingue l'ordinamento

previdenziale, il giudizio di non manifesta infondatezza della

questione.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata

infondata.

La direttiva 80/19987/CEE, premette la difesa erariale, mira al

ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di

tutela dei lavoratori subordinati dipendenti da datori di lavoro

assoggettabili a procedure concorsuali, e riconosce agli Stati membri

la facoltà di introdurre disposizioni più favorevoli. La Corte di

giustizia della comunità europea ha accertato l'inadempimento

dell'Italia all'obbligo di conformarsi alla direttiva nel termine da

essa fissato (Corte di giustizia, 2 febbraio 1989, C-22/1987) e,

successivamente, ha affermato l'obbligo degli Stati membri di

risarcire i danni derivati ai singoli dal mancato recepimento delle

disposizioni comunitarie (Corte di giustizia, 19 novembre 1991, C-6 e

9/1990). Il d.lgs. n. 80 del 1992, prosegue l'interveniente,

nell'attuare la direttiva, ha esteso la tutela anche ai dipendenti di

datori di lavoro non soggetti a procedure concorsuali, ma soltanto

per il futuro e, allo scopo di adempiere gli obblighi sanciti dalla

Corte di giustizia, ha attribuito ai lavoratori dipendenti da imprese

assoggettabili a procedure concorsuali un'indennità per il danno

eventualmente subito per il ritardo nel recepimento della direttiva.

Pertanto, osserva ancora l'Avvocatura dello Stato, poiché la Corte

di giustizia ha ritenuto che la limitazione della tutela non lede il

principio della parità di trattamento in ambito comunitario (Corte

di giustizia, 9 novembre 1995, C-479-93) e la diversa data di

maturazione dei crediti costituisce elemento sufficiente a rendere

disomogenee le situazioni poste in comparazione, non sussiste la

denunziata disparità di trattamento. Infine, conclude

l'interveniente, neppure è irragionevole che il decreto legislativo

abbia ampliato il livello minimo di tutela previsto dalla direttiva

CEE e, con norma transitoria, abbia attribuito soltanto ai lavoratori

che hanno subito un danno dalla sua mancata attuazione il diritto ad

ottenere le garanzie di cui avrebbero goduto nel caso di tempestivo

recepimento delle norme comunitarie.

3. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituito l'Inps,

convenuto nel giudizio principale, il quale ha eccepito

l'inammissibilità e comunque l'infondatezza della questione.

Secondo l'Istituto, il Tribunale non ha preliminarmente accertato

se le azioni siano state promosse entro il termine stabilito

dall'art. 2, comma 7, del d.lgs. n. 80 del 1992 e tale omissione

rende la questione di costituzionalità meramente ipotetica ed

inammissibile per difetto di rilevanza. In ogni caso, a suo avviso,

le censure sollevate dal Tribunale sono infondate, in quanto le

situazioni poste in comparazione sono disomogenee. Le procedure

concorsuali presuppongono infatti, normalmente, il concorso dei

creditori ed impediscono la prosecuzione delle azioni individuali,

che è invece possibile nei confronti dei datori di lavoro non

assoggettati alle prime. La responsabilità patrimoniale del

debitore, senza i limiti del concorso - sostiene la parte - configura

una più intensa garanzia delle ragioni del singolo creditore e ciò

è sufficiente a dimostrare l'incongruità del richiamo degli artt. 3

e 38 della Costituzione, dato che esso si basa sulla omologazione di

situazioni non omogenee.

La circostanza che il legislatore ha ritenuto di estendere anche ai

lavoratori dipendenti da datori non assoggettabili a procedure

concorsuali la garanzia disciplinata dal d.lgs. n. 80 del 1992,

conclude infine l'Inps, è irrilevante nel senso prospettato dal

Tribunale, perché frutto di una scelta riservata alla

discrezionalità del legislatore, non sindacabile nel giudizio di

costituzionalità.

4. - Gli appellanti nel processo principale si sono anch'essi

costituiti nel giudizio innanzi alla Corte ed hanno chiesto che la

questione di costituzionalità sia dichiarata fondata.

Le parti private ripercorrono le argomentazioni svolte

nell'ordinanza di rimessione e sostengono che il legislatore, nel

disciplinare le fattispecie perfezionatesi anteriormente al

recepimento della direttiva Cee, avrebbe potuto configurare il

risarcimento del danno derivato dalla sua mancata attuazione come una

fattispecie autonoma ovvero regolamentarla con modalità identiche

alla prestazione a regime. Realizzata questa seconda soluzione è, a

loro avviso, irragionevole che la garanzia non sia stata estesa anche

ai crediti maturati anteriormente all'entrata in vigore del d.lgs. n.

80 del 1992 e vantati dai lavoratori subordinati dipendenti da datori

non assoggettabili a procedure concorsuali.

Dunque, concludono le parti, il legislatore italiano, poiché ha

tutelato con identiche modalità i crediti di tutti i lavoratori

subordinati sin dalla legge 29 maggio 1982, n. 297, non poteva

successivamente distinguere le due categorie e prevedere la garanzia

per quelli maturati anteriormente alla data di entrata in vigore del

d.lgs. n. 80 del 1992 soltanto in favore dei lavoratori dipendenti da

datori di lavoro assoggettabili a procedure concorsuali.

5. - All'udienza pubblica la difesa erariale e l'Inps hanno

insistito per la dichiarazione di infondatezza della questione di

costituzionalità. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata

dall'ordinanza in epigrafe in riferimento agli artt. 3 e 38 della

Costituzione, concerne il "combinato disposto di cui agli artt. 1,

commi 1 e 2, e 2, comma 7, del d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 80"

(Attuazione della direttiva 80/19987/CEE in materia di tutela di

lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro),

"nella parte in cui non prevedono l'intervento del Fondo di Garanzia

a favore dei lavoratori che abbiano maturato crediti di lavoro, nel

periodo anteriore all'entrata in vigore del d.lgs. citato, nei

confronti di datori di lavoro non assoggettabili a procedure

concorsuali".

Secondo il giudice rimettente, invero, la limitazione temporale,

riferita alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 80 del 1992,

della garanzia in favore dei lavoratori subordinati dipendenti da

datori di lavoro non assoggettabili a procedure concorsuali

costituisce un'ingiustificata disparità di trattamento a danno di

quelli di essi che vantano crediti non riconducibili alla predetta

data. Il giudice a quo ritiene altresì irragionevole che i

lavoratori dipendenti da datori di lavoro assoggettabili a procedure

concorsuali godano invece della stessa garanzia anche relativamente

ai crediti da ultimo indicati. Né, secondo il giudice rimettente,

tale disparità di trattamento può essere giustificata dalla

considerazione che la direttiva 80/19987/CEE riguarda solo quella

categoria di lavoratori, poiché una volta che la discrezionalità

del legislatore aveva disposto quella tutela anche per i dipendenti

da datori di lavoro non assoggettabili a procedure concorsuali,

avrebbe dovuto estenderla in modo coerente ed omogeneo, senza

introdurre ingiustificate distinzioni basate sulla data di entrata in

vigore del citato decreto legislativo.

2. - In via preliminare va esaminata l'eccezione dell'INPS di

inammissibilità della questione per difetto di rilevanza, in quanto

il Tribunale rimettente avrebbe omesso di accertare, in limine se le

azioni proposte dai lavoratori siano state promosse entro il termine

fissato dall'art. 2, comma 7, del d.lgs. n. 80 del 1992.

L'eccezione è infondata.

Premesso che non è sindacabile, nel giudizio di costituzionalità,

l'ordine logico con il quale il rimettente affronta le questioni

sottoposte al suo esame (sentenze nn. 267 e 226 del 1998), nel caso

di specie il Tribunale, dopo avere affermato che la questione di

legittimità costituzionale sollevata "riveste carattere preliminare

rispetto ad ogni altro profilo di controversia", ha sostenuto, in

modo non implausibile, che la questione stessa appare rilevante, in

quanto il suo eventuale accoglimento determinerebbe l'estensione

della fattispecie normativa anche riguardo ai ricorrenti.

3. - Nel merito la questione è infondata, sotto i diversi profili

prospettati.

Il giudice rimettente dubita, innanzi tutto, che le norme

denunziate violino l'art. 3 in collegamento con l'art. 38 della

Costituzione, in quanto la garanzia per i crediti di lavoro previsti

nel citato art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 80 del 1992, vantati dai

lavoratori subordinati dipendenti da datori di lavoro non

assoggettabili alle procedure concorsuali, opererebbe soltanto per i

crediti relativi alle procedure intervenute successivamente

all'entrata in vigore del decreto legislativo stesso.

Secondo il costante indirizzo giurisprudenziale di questa Corte, il

fluire del tempo costituisce, di per sé, idoneo elemento di

differenziazione delle situazioni soggettive, anche nella specifica

materia previdenziale, cosicché è stato escluso che possa

giudicarsi in sé irragionevole, in quanto riferibile a situazioni

non omogenee tra di loro, la previsione di una disciplina normativa

diversificata ratione temporis dal momento che differenziazioni

temporali agevolative nell'ambito di una stessa categoria di soggetti

si giustificano con la necessità di bilanciamento con le

disponibilità delle risorse indispensabili a tal fine e con le

connesse esigenze finanziarie (ex plurimis sentenze n. 175 del 1997,

n. 311 del 1995, nn. 385 e 378 del 1994, n. 243 del 1993, nn. 455 e

95 del 1992).

Deve quindi escludersi che, sotto questo aspetto, vi sia una

lesione del principio di parità di trattamento tra lavoratori

appartenenti ad una stessa categoria, poiché non si tratta di

situazioni omogenee.

4. - L'ordinanza di rimessione prospetta un ulteriore profilo di

violazione dell'art. 3 in collegamento con l'art. 38 della

Costituzione, in quanto le norme censurate, attribuendo ai soli

lavoratori dipendenti da datori di lavoro, assoggettati a procedure

concorsuali intervenute anteriormente all'entrata in vigore del

decreto legislativo, un'indennità per i crediti di cui al comma 1,

realizzerebbero un'ingiustificata disparità di trattamento rispetto

ai lavoratori dipendenti da datori assoggettati soltanto ad

esecuzione individuale, giacché essi non godrebbero di alcuna

garanzia per crediti dello stesso tipo.

Anche sotto questo profilo, la proposta questione di

costituzionalità non appare fondata. In proposito, va premesso che

l'attuale sistema di tutela dei crediti dei lavoratori subordinati

dipendenti da datori di lavoro soggetti a procedure concorsuali trae

origine dalla direttiva 80/19987/CEE, concernente appunto "il

ravvicinamento" - da effettuarsi entro il termine ultimo del 23

ottobre 1983 - delle legislazioni degli Stati membri relative alla

tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di

lavoro. La Corte di giustizia delle comunità europee, chiamata a

pronunciarsi in questa vicenda, ha, dapprima, giudicato l'attuazione

di questa direttiva, contenuta nella legge 29 maggio 1982, n. 297,

inidonea all'adempimento dell'obbligo di conformarsi e

successivamente ha statuito che lo Stato italiano era comunque tenuto

a risarcire i danni derivanti ai singoli da questo mancato

adempimento nei termini prefissati (Corte di giustizia, 2 febbraio

1989 C-22/1987 e 19 novembre 1991, cause riunite C-6 e 9/1990).

Il decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 80, emanato

nell'esercizio della delega conferita al Governo dalla legge

comunitaria per il 1990, ha infine dato attuazione alla predetta

direttiva, determinando un quadro normativo, che, da un lato,

estende, per il futuro, l'ambito di tutela non solo ai dipendenti da

datori di lavoro assoggettabili a procedure concorsuali, ma anche ai

dipendenti da qualsiasi datore di lavoro (art. 1, rispettivamente

commi 1 e 2); dall'altro lato, invece, riconosce ai soli lavoratori

dipendenti da datori di lavoro soggetti a procedure concorsuali il

diritto al pagamento dell'indennità di cui all'art. 2, comma 7, del

citato decreto n. 80, in riferimento alle situazioni venute a

maturazione dopo la data ultima di attuazione della direttiva, ma

prima dell'entrata in vigore del predetto decreto. Questo quadro

normativo, che prevede trattamenti differenziati per categorie di

soggetti e per situazioni temporali, si conforma quindi, in linea di

principio, alla direttiva comunitaria che recepisce, anche se è

evidente che la scelta di tutelare, per il futuro, pure i crediti dei

lavoratori dipendenti da datori di lavoro non assoggettabili a

procedura concorsuale non deriva da vincoli comunitari, ma è

imputabile unicamente alla mera discrezionalità del legislatore

italiano.

Era invece doveroso, per lo stesso legislatore italiano, prevedere

il soddisfacimento degli obblighi risarcitori conseguenti alla

tardiva attuazione della direttiva in oggetto, proprio perché la

Corte di giustizia aveva statuito che "è nell'ambito delle norme del

diritto nazionale relative alla responsabilità che lo Stato è

tenuto a riparare le conseguenze del danno provocato" dalle

violazioni del diritto comunitario, quali, tra l'altro,

l'inadempimento accertato da una sentenza (Corte di giustizia, 19

novembre 1991, C-6 e 9/1990). In questa ottica, pertanto, è stata

formulata la norma dell'art. 2, comma 7, del decreto in oggetto, la

quale è coerentemente limitata a quei soli lavoratori dipendenti,

che la direttiva voleva garantire e nei confronti dei quali soltanto

era perciò configurabile la responsabilità dello Stato per la

tardiva attuazione della direttiva stessa.

In questo senso è appunto l'orientamento della Corte

costituzionale, che ha in particolare statuito che il lavoratore, il

quale agisce per il pagamento dell'indennità prevista dal comma 7

dell'art. 2, non fa valere un credito di lavoro, bensì un diritto

risarcitorio, diversamente da quanto disposto dal comma 1.

Coerentemente, secondo la Corte, l'intervento dell'Inps, quale

gestore del Fondo di garanzia, si articola secondo "due forme

distinte, corrispondenti al diverso titolo e alla diversa natura dei

diritti del lavoratore" previsti appunto dai due commi citati

(sentenza n. 512 del 1993). Il rinvio che il comma 7 dell'art. 2 fa

ai commi 1, 2 e 4 non è pertanto indice di omogeneità tra le due

situazioni, dato che mediante l'azione prevista dal comma 7 il

lavoratore fa valere un danno, la cui causa petendi non è costituita

dal rapporto di lavoro, bensì dalla mancata attuazione della

direttiva (sentenza n. 285 del 1993).

Gli stessi principi, del resto, sono stati affermati e più volte

ribaditi anche dalla Corte di cassazione, la quale, in conformità

alle pronunce della Corte costituzionale, ha osservato che non

sussiste identità di natura tra le diverse prestazioni previste

dall'art. 2 del decreto, giacché quella disciplinata dal comma 7 ha

natura non previdenziale, ma risarcitoria - anzi più esattamente

indennitaria - del danno derivante dalla tardiva attuazione della

direttiva comunitaria.

La diversità di natura e di contenuto tra le predette prestazioni

e la circostanza che soltanto nei confronti della categoria di

lavoratori contemplati dall'art. 2, comma 7, del decreto legislativo

n. 80 del 1992 sussiste la responsabilità dello Stato italiano per

il ritardo nel recepimento della direttiva e, di conseguenza, ad essi

soli può essere riconosciuto il relativo diritto risarcitorio,

dimostrano dunque che si tratta di una situazione assolutamente

peculiare, la cui disciplina non è irragionevole che sia limitata,

per la ratio che la ispira, a quella sola categoria di lavoratori,

senza estensioni ulteriori. Non si può pertanto procedere ad alcuna

forma di comparazione per difetto di omogeneità con altre situazioni

previste dalle stesse norme denunciate, e quindi si deve escludere

che la loro differente disciplina si ponga in contrasto con il

principio di eguaglianza.

5. - I profili di censura contenuti nell'ordinanza di rimessione in

riferimento all'art. 38 della Costituzione non hanno una motivazione

autonoma, ma comune con quelli relativi alla censura dell'art. 3,

cosicché l'infondatezza della questione in ordine al principio di

eguaglianza comporta anche l'insussistenza della lesione, così come

prospettata, dell'art. 38.