Sentenza n. 409/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 22, secondo

comma, terzo periodo, della legge 11 marzo 1988, n. 67, recante

"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale

dello Stato (legge finanziaria 1988)", promossi con quattro ordinanze

emesse il 1 luglio 1992 dal Tribunale amministrativo regionale del

Lazio sui ricorsi proposti dalle Regioni Lombardia, Piemonte, Liguria

e Veneto contro il Comitato interministeriale per la programmazione

economica (C.I.P.E.) ed altri, iscritte ai nn. 262, 263, 264 e 265

del registro ordinanze 1993 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 24, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visti gli atti di costituzione delle Regioni Lombardia, Piemonte,

Liguria e Veneto nonché gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 ottobre 1993 il Giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Uditi gli avvocati Valerio Onida, Fortunato Pagano e Vitaliano

Lorenzoni per la Regione Lombardia, gli avvocati Fortunato Pagano e

Vitaliano Lorenzoni per le Regioni Piemonte e Liguria, l'avvocato

Vitaliano Lorenzoni per la Regione Veneto e l'avvocato dello Stato

Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con quattro

ordinanze emesse il 1 luglio 1992 e pervenute il 19 maggio 1993, ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione,

questioni di legittimità costituzionale dell'art. 22, secondo comma,

terzo periodo, della legge 11 marzo 1988, n. 67, che reca

disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale

dello Stato (legge finanziaria 1988). Le questioni sono state

sollevate nel corso di altrettanti giudizi promossi, rispettivamente,

dalle Regioni Lombardia, Piemonte, Liguria e Veneto per

l'annullamento della deliberazione del Comitato interministeriale per

la programmazione economica (C.I.P.E.) in data 28 giugno 1990, con la

quale sono state approvate le direttive per il programma di edilizia

residenziale pubblica per il biennio 1988-89, ai sensi dell'art. 22,

secondo comma, della legge n. 67 del 1988.

La disposizione legislativa denunciata ha prorogato fino al 31

dicembre 1992 i contributi previsti dall'art. 10, primo comma,

lettere b) e c), della legge 14 febbraio 1963, n. 60, per il

finanziamento del programma di costruzione di case per lavoratori; ha

disposto il versamento dei proventi di tali contributi dalla Cassa

depositi e prestiti all'entrata del bilancio dello Stato nella misura

di lire 1.250 miliardi per il 1988 e di lire 1.000 miliardi per

ciascuno degli anni successivi, restando assegnate all'edilizia

residenziale pubblica le quote residue, da ripartire con una riserva

del 70 per cento per i territori del Mezzogiorno.

Essendo stata dichiarata, con sentenza n. 241 del 1989, la

illegittimità costituzionale dell'attribuzione all'entrata del

bilancio dello Stato delle somme provenienti dai contributi versati

per la costruzione di abitazioni per lavoratori dipendenti, sono

stati restituiti alla destinazione originaria, divenendo quindi

oggetto di ulteriore ripartizione tra le diverse regioni, anche lire

1.250 miliardi per il 1988 e lire 1.000 miliardi per ciascuno degli

anni successivi.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ritiene che la

riserva di fondi alle regioni meridionali, nella misura del 70 per

cento, non sia toccata dalla sentenza della Corte costituzionale n.

241 del 1989 e debba essere applicata anche alla ripartizione delle

somme restituite all'edilizia residenziale a seguito di tale

pronuncia. Lo stesso giudice ritiene tuttavia che l'art. 22, secondo

comma, terzo periodo, della legge n. 241 del 1988, sia divenuto

costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede tale

riserva di fondi per i territori del Mezzogiorno. La disposizione

sarebbe irragionevole, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione,

in quanto il mantenimento della riserva in una quota fissa ed

eccezionalmente elevata, non più commisurata solo ad una parte dei

fondi da ripartire ma riferita all'intero ammontare di essi, si

applicherebbe ad una situazione che il legislatore non aveva potuto

prevedere. Mutati i presupposti, la norma produrrebbe effetti diversi

e distorti rispetto a quelli originariamente perseguiti con

l'attribuzione alle regioni del Mezzogiorno di una quota di riserva

superiore al 40 per cento, prevista come minimo dall'art. 107 del

d.P.R. 6 marzo 1978, n. 213. Le conseguenze che ne derivano, inoltre,

inciderebbero sulla piena funzionalità della disposizione, che

contrasterebbe quindi con i principi di buona amministrazione

enunciati dall'art. 97 della Costituzione.

2. - Si sono costituite in giudizio le Regioni Lombardia,

Piemonte, Liguria e Veneto, concludendo per la dichiarazione di

illegittimità costituzionale della disposizione denunciata o

proponendone una diversa interpretazione.

In particolare la Regione Lombardia ritiene che l'interpretazione

fatta propria dal giudice rimettente sia inesatta. La riserva ai

territori del Mezzogiorno del 70 per cento dei fondi costituiti con i

contributi destinati a finanziare la costruzione di case per

lavoratori è del tutto eccezionale, essendo stata determinata

dall'intenzione di conservare alle regioni meridionali una quantità

di fondi non condizionata dalla contestuale sottrazione di somme alla

destinazione per l'edilizia residenziale pubblica. Questo trattamento

privilegiato era ammissibile solo se riferito alle somme che

residuavano dopo il previsto versamento di fondi all'entrata del

bilancio dello Stato. Per le altre somme, rese disponibili a seguito

della sentenza di questa Corte n. 241 del 1989, dovrebbe trovare

applicazione il criterio generale della riserva del 40 per cento

previsto dall'art. 2, primo comma, lettera e), della legge n. 457 del

1978. Difatti, secondo il significato letterale della disposizione

denunciata, la riserva del 70 per cento ha per oggetto esclusivamente

il riparto delle "quote residue" dopo la devoluzione di fondi

all'entrata del bilancio dello Stato. La disposizione stessa, osserva

la Regione Lombardia, esprime una norma eccezionale, come tale non

estensibile in via analogica.

Nel merito ed in via subordinata la Regione aderisce ai dubbi di

legittimità costituzionale enunciati nell'ordinanza di rimessione e

ne prospetta altri in riferimento all'art. 119 della Costituzione,

affermando che il criterio del coordinamento tra finanza centrale,

regionale e locale sarebbe violato da una norma idonea a creare un

ingiustificato ed enorme squilibrio tra le diverse regioni.

Le Regioni Piemonte e Liguria osservano che la disposizione

denunciata, svincolata da analisi e criteri obiettivi di

programmazione, stabilirebbe una arbitraria presunzione di maggior

fabbisogno settoriale nei territori del Mezzogiorno.

Anche la Regione Veneto ritiene contraria al principio di

eguaglianza e non ragionevole la riserva alle regioni meridionali di

una quota eccezionalmente rilevante dei fondi disponibili, senza una

concreta valutazione dell'effettivo fabbisogno abitativo esistente in

quelle regioni e senza un collegamento territoriale tra prelievo e

destinazione dei fondi.

La Regione Veneto rileva inoltre che, avendo il legislatore

stabilito la percentuale di riserva con riferimento alle quote residue e non all'intero gettito dei contributi, non è ragionevole

consentire la perdurante vigenza della disposizione relativa alla

riserva, estesa ora all'intero gettito. Se venisse meno la riserva

nella misura del 70 per cento, resterebbe integra la competenza del

C.I.P.E., in base all'art. 2, lettera e), della legge n. 457 del

1978, di attribuire ai territori del Mezzogiorno risorse destinate

all'edilizia residenziale pubblica in misura non inferiore al 40 per

cento dei fondi disponibili.

3. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

L'Avvocatura osserva che la riserva del 70 per cento a favore dei

territori del Mezzogiorno è espressione di una valutazione

discrezionale del legislatore, che ha ritenuto di apprezzare in

questa proporzione le diversificate esigenze abitative nel territorio

nazionale; una valutazione che è solo casualmente connessa, nella

formulazione letterale della norma, all'identificazione in termini di

"quote residue" delle risorse finanziarie disponibili allo scopo.

La ratio legis non può essere identificata nella volontà di

attribuire alle regioni del Mezzogiorno una riserva superiore del 40

per cento (previsto come minimo dalla legge n. 457 del 1978) per

effetto della contemporanea sottrazione al monte contributivo di una

cospicua somma. Difatti la riserva nella stessa quota risulterebbe

confermata dall'art. 2, quarto comma, della legge n. 179 del 1992,

recante norme per l'edilizia residenziale pubblica, che ha

espressamente disposto l'applicazione della riserva in questione

limitatamente ai fondi relativi al biennio 1988-1989, rimanendo

applicabili in ogni altro caso le modalità e le procedure previste

dalla legge n. 457 del 1978.

L'Avvocatura, infine, ritiene non pertinente il richiamo all'art.

97 della Costituzione, che riguarda gli aspetti organizzativi e

strutturali della pubblica amministrazione, mentre la questione

sollevata attiene all'azione amministrativa.

4. - In prossimità dell'udienza, le Regioni Lombardia, Piemonte,

Liguria e Veneto hanno depositato memorie per ribadire ed illustrare

ulteriormente le conclusioni assunte nei rispettivi atti di

costituzione. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio dubita della

legittimità costituzionale dell'art. 22, secondo comma, terzo

periodo, della legge 11 marzo 1988, n. 67, che stabilisce, per i

territori del Mezzogiorno, una riserva del 70 per cento dei fondi

assegnati all'edilizia residenziale pubblica per la costruzione di

abitazioni per lavoratori dipendenti. Tali fondi erano costituiti,

nella originaria disciplina legislativa, dalle "quote residue" dei

contributi Ges.ca.l. (previsti dall'art. 10 della legge 14 febbraio

1963, n. 60), dopo il versamento all'entrata del bilancio dello Stato

di lire 1.250 miliardi per il 1988 e di lire 1.000 miliardi per

ciascun anno successivo, sino al 1992. Il giudice rimettente ritiene

che la riserva nella misura del 70 per cento sia da applicare non

alle sole "quote residue", ma anche a quelle in precedenza devolute

al bilancio dello Stato e restituite all'edilizia residenziale

pubblica a seguito della dichiarazione di illegittimità

costituzionale (sentenza n. 241 del 1989) della sottrazione di queste

somme alla finalità per la quale i contributi erano stati versati.

Interpretata nel senso sopra precisato la disposizione denunciata,

il giudice rimettente ritiene che essa sia divenuta in contrasto con

gli artt. 3 e 97 della Costituzione. Sarebbe difatti irragionevole il

permanere di un criterio di ripartizione adottato su presupposti

diversi, perché esso, applicato non solo ai fondi residuati a

seguito del prelievo statale, ma anche agli altri successivamente

restituiti alla destinazione per l'edilizia residenziale,

determinerebbe effetti distorti e non previsti dal legislatore.

Inoltre questi effetti, incidendo sulla piena funzionalità della

norma, ne determinerebbero il contrasto con i principi di buona

amministrazione.

2. - Le questioni di legittimità costituzionale, riferite alla

stessa norma, sono state sollevate con quattro ordinanze di identico

contenuto, emesse nel corso di altrettanti giudizi promossi,

rispettivamente, dalle Regioni Lombardia, Piemonte, Liguria e Veneto.

I relativi giudizi possono pertanto essere riuniti e decisi

congiuntamente.

Le questioni di legittimità costituzionale devono essere inoltre

esaminate esclusivamente nei limiti fissati dalle ordinanze di

rimessione. Non possono quindi essere presi in considerazione gli

altri profili ed i diversi parametri di valutazione della

legittimità costituzionale, indicati dalle parti costituite nel

giudizio dinanzi alla Corte (in proposito si veda, da ultimo, la

sentenza n. 114 del 1993).

3. - La norma denunciata si colloca nel contesto delle

disposizioni che stabiliscono riserve a favore del Mezzogiorno di

quote di spesa o di investimenti pubblici, anche con riguardo

all'attuazione dei programmi di edilizia residenziale pubblica.

In questo specifico settore la legge istitutiva della Gestione

case per lavoratori già prevedeva che, nella ripartizione dei fondi,

l'importo da impiegare nelle regioni meridionali non dovesse essere

inferiore al 40 per cento delle somme da investire complessivamente

(art. 15 della legge 14 febbraio 1963, n. 60). Agli stessi territori

la legge 22 ottobre 1971, n. 865, nello stabilire i programmi ed il

coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica, riservava almeno

il 45 per cento degli importi complessivi (art. 48).

Analoga riserva, nella misura non inferiore al 40 per cento, è

stata prevista dall'art. 2, primo comma, lettera e), della legge n.

457 del 1978, ed è stata successivamente ribadita dall'art. 2 del

decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9.

La disposizione denunciata ha elevato la misura della riserva,

portandola al 70 per cento, come quota predeterminata e fissa. La

stessa disposizione aveva inoltre ridotto la base sulla quale la

riserva operava, perché non l'intero gettito dei contributi era

destinato all'edilizia residenziale: nella parte dichiarata

costituzionalmente illegittima, con la sentenza n. 241 del 1989, si

prevedeva che una quota cospicua del gettito (determinata in lire

1.250 miliardi per il 1988 ed in lire 1.000 miliardi per gli anni

successivi) fosse versata all'entrata del bilancio dello Stato.

La riserva al Mezzogiorno di una quota degli investimenti nel

settore dell'edilizia residenziale pubblica opera con un meccanismo

comunemente previsto nel più ampio sistema di riserve a zone

depresse di allocazione delle risorse, le cui finalità possono

essere diverse e cospiranti. La riserva può costituire garanzia di

una attribuzione minima di risorse ad aree altrimenti escluse da

flussi di spesa per investimenti adeguati alle necessità della

popolazione residente o alle condizioni del territorio; può inoltre

perseguire lo scopo di determinare un riequilibrio territoriale,

contribuendo a rimuovere ostacoli di ordine sociale ed economico al

complessivo ed armonico sviluppo del Paese; può infine consentire di

adempiere a doveri generali di solidarietà nell'ambito della

comunità nazionale. In ogni caso si tratta di scelte che, nel loro

essere e nella connessa determinazione quantitativa, sono rimesse

alla discrezionalità del legislatore, di modo che esse non offrono

profili apprezzabili in sede di legittimità costituzionale se non

risulti palesemente irragionevole la proporzionalità dei mezzi

prescelti dal legislatore stesso, nella sua insindacabile

discrezionalità, rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare ed

alle finalità che si intendono perseguire (sentenza n. 1130 del

1988).

Come è già stato affermato dalla Corte (sentenza n. 188 del

1992), la previsione di una quota di riserva di interventi finanziari

in favore delle regioni meridionali, destinata a contrastare fenomeni

negativi particolari, non può essere ritenuta in sé irragionevole,

in considerazione di elementi di fatto comunemente rilevabili e dei

criteri di fondo della legislazione di settore.

4. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio non denuncia

la previsione in sé della riserva di una quota, in favore delle

regioni meridionali, dei fondi destinati all'edilizia residenziale

pubblica per la costruzione di abitazioni per lavoratori dipendenti,

ma ne contesta la misura, fissata nel 70 per cento, che ritiene sia

divenuta irragionevole e capace di creare effetti distorti se

rapportata non solo alle "quote residue" da ripartire secondo

l'originaria previsione legislativa, ma anche alle altre risorse

restituite alla edilizia residenziale a seguito della dichiarata

illegittimità costituzionale della sottrazione di tali somme alla

loro specifica destinazione, in connessione alla ragione per la quale

il contributo era dovuto.

Ma proprio la disposizione denunciata consente una diversa

interpretazione, adeguata ai principi costituzionali invocati dal

giudice rimettente.

L'art. 22, secondo comma, della legge n. 67 del 1988 ha fissato,

nella misura del 70 per cento, la riserva ai territori del

Mezzogiorno con espresso riferimento alle "quote residue", a seguito

della destinazione all'entrata del bilancio dello Stato della maggior

parte dei fondi derivanti dai contributi Ges.ca.l.

Si tratta di una disposizione eccezionale e di deroga alla

disciplina comune della legislazione di settore, che invece

garantisce ai territori del Mezzogiorno, nella allocazione delle

risorse, una quota minima del 40 per cento. La riserva nella misura

del 70 per cento non può quindi trovare applicazione oltre il caso

espressamente previsto, estendendosi anche alle somme inizialmente

sottratte a questa destinazione. Per tali somme, che non

costituiscono "quote residue", il criterio di ripartizione rimane

quello dettato dalle regole generali del settore.

Questa interpretazione, fondata sui comuni canoni ermeneutici, è

dunque da preferire in quanto consente di dare alla disposizione

denunciata una lettura adeguata ai principi costituzionali. Né

questa interpretazione è preclusa dalla legge 17 febbraio 1992, n.

179, laddove essa prevede (art. 2, quarto comma) che la riserva di

cui all'art. 22, secondo comma, della legge n. 67 del 1988 si applica

limitatamente alla ripartizione dei fondi relativi al biennio

1988-1989. La nuova disposizione, difatti, non incide sulla

interpretazione della disposizione alla quale essa stessa rinvia, ma

si limita, senza modificarne il contenuto normativo, a restringerne

l'ambito temporale di applicazione.

Rimangono così superati i dubbi di legittimità costituzionale

sollevati dal giudice rimettente. Le questioni proposte devono essere

pertanto dichiarate non fondate.