Sentenza n. 409/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 26 della legge

12 novembre 1955, n. 1137 ("Avanzamento degli ufficiali

dell'Esercito, della Marina e dell'Areonautica"), promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 29 maggio 1986 dal T.A.R. per il Piemonte

sul ricorso proposto da Rossi Pietro contro il Ministero della Difesa

ed altri, iscritta al n. 663 del registro ordinanze 1986 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 56, 1ª serie speciale,

dell'anno 1986;

2) ordinanza emessa il 7 maggio 1987 dal T.A.R. della Liguria

sul ricorso proposto da Panizzi Attilio contro il Ministero della

Difesa ed altri, iscritta al n. 570 del registro ordinanze 1987 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, 1ª serie

speciale, dell'anno 1987;

Visti l'atto di costituzione di Rossi Pietro nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1988 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Udito l'Avvocato dello Stato Giorgio Zagari per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso dal col. Pietro Rossi,

ufficiale dell'Arma dei Carabinieri in s.p.e., nei confronti del

Ministero della Difesa ed altri, il Tribunale Amministrativo

Regionale per il Piemonte, ha sollevato questione incidentale di

legittimità costituzionale dell'art. 26 della legge 12 novembre

1955, n. 1137 in relazione agli artt. 3, 52, 97 e 113 Costituzione.

Premesso che, in base a consolidata giurisprudenza del Consiglio

di Stato, nei giudizi delle Commissioni Superiori di avanzamento

sarebbe insita una carica di discrezionalità elevatissima, tale da

ridurre al minimo o impedire di fatto un qualsiasi giudizio del

giudice amministrativo sui criteri di valutazione utilizzati, il

collegio a quo rileva che la corretta scelta della professionalità e

delle capacità dell'ufficiale da promuovere (in ordine alla tutela

del buon andamento della P.A., di cui all'art. 97 Cost.) risulterebbe

sostanzialmente impedita: a) dalla mancanza di vera collegialità

nella Comm.ne di avanzamento le cui valutazioni si ridurrebbero ad

una sommatoria di punteggi aritmetici attribuiti dai singoli

Commissari restando esclusa la possibilità di una valutazione

globale dell'ufficiale da promuovere; b) dalla carenza di criteri

prefissati per la valutazione di titoli e incarichi e dalla estrema

genericità dei settori di valutazione previsti dalla norma

denunciata, il che lascerebbe esposto al rischio dell'arbitratietà

il giudizio dei singoli Commissari; c) dalla mancanza di una

previsione di motivazione e/o di un giudizio sintetico finale da

parte della Comm.ne di avanzamento, che ridurrebbe quest'ultima "ad

un simulacro di Collegio chiamato alla redazione di un mero verbale

di operazioni aritmetiche, frustrando l'obiettivo della scelta

dell'ufficiale a causa e per la sua professionalità".

Si rileva altresì che i lamentati inconvenienti, e la conseguente

assenza di limiti interni alla discrezionalità del giudizio della

Commissione, unitamente alla mancata previsione di un obbligo di

motivazione, lederebbero "il diritto costituzionale alla piena tutela

giurisdizionale dei propri diritti e interessi legittimi nei

confronti della P.A." in quanto la concreta possibilità di ricorrere

al sindacato giurisdizionale di legittimità sui provvedimenti di

avanzamento, resterebbe limitata a casi estremi e marginali, in

violazione dell'art. 113 Cost.

La norma impugnata, inoltre, nel sancire un siffatto sistema di

avanzamento, determinerebbe anche una discriminazione non

giustificata razionalmente tra gli ufficiali e i dipendenti civili

dello Stato, identica essendo nei due settori dell'amministrazione la

necessità di operare scelte tali da individuare gli elementi

oggettivamente migliori e più idonei all'avanzamento, mentre, una

eventuale ragione di differenziazione non potrebbe comunque essere

ravvisata nell'art. 52 Cost., in quanto la compressione dei diritti

costituzionali a svantaggio degli appartenenti alle Forze Armate che

tale norma costituzionale consente, deve correttamente intendersi

come finalizzata al perseguimento di superiori interessi, che non

ricorrono nel caso di specie; ove si ritenesse il contrario, la norma

in questione colliderebbe anche con l'art. 52 Cost.

Si rileva infine che lo stesso legislatore, con la legge 19 maggio

1986, n. 224, con cui ha dettato una disciplina diversa al riguardo

(non applicabile ratione temporis al giudizio in questione), ha

implicitamente riconosciuto gli inconvenienti riconducibili al

sistema previgente.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri per

il tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato, chiedendo che la

proposta questione fosse dichiarata infondata.

In ordine alle singole censure prospettate dal giudice a quo, nel

suo atto di intervento l'Avvocatura osserva che la ricostruzione

della portata della norma, contenuta nell'ordinanza di rimessione,

sarebbe del tutto difforme da quella risultante dalla lettera e dallo

spirito della disposizione censurata, atteso che la collegialità

della Commissione resterebbe in concreto pienamente assicurata

dall'operare congiunto dei componenti, che impone un esame in comune

dei dati valutativi.

Del resto, la mancata prefissione di criteri di massima da parte

delle Commissioni di avanzamento è conseguenza del fatto che i

criteri di base sono già stati fissati in via preventiva e generale

dallo stesso legislatore nell'individuare quelli cui la Commissione

deve riferirsi ai fini della valutazione, mentre, l'individuazione

dei gruppi di elementi valutativi su cui la Commissione deve

pronunciarsi rientra nella discrezionalità legislativa non

censurabile, siccome non irragionevole, in sede di legittimità

costituzionale.

La censura concernente la mancata previsione di un obbligo di

motivazione da parte della Commissione non sarebbe condivisibile dal

momento che, da un lato, è lo stesso punteggio attribuito che viene

a costituire la motivazione della valutazione conclusiva, e

dall'altro l'avanzamento a scelta sarebbe proprio caratterizzato

dalla più ampia discrezionalità del giudizio, non disgiunta dalla

stessa "conoscenza personale dei partecipanti allo scrutinio da parte

dei membri della Commissione".

Tali considerazioni dimostrerebbero, ad avviso dell'Avvocatura,

anche l'infondatezza della censura riferita all'art. 113 Cost., dato

che il precetto costituzionale non riconosce la potestà di

annullamento a tutti indistintamente gli organi di giurisdizione, non

la prevede in tutti i casi e non produce comunque i medesimi effetti.

Né avrebbe pregio il riferimento all'art. 3 Cost., in quanto, per

un verso, la promozione a scelta è istituto che opera anche con

riguardo ai dipendenti civili dello Stato, e, per altro, in

considerazione delle "evidenti e innegabili peculiarità del rapporto

di servizio dei dipendenti militari", dovrebbe piuttosto parlarsi di

disciplina particolare, e non di discriminazione.

L'Avvocatura conclude osservando come la modifica legislativa

attuata con la l. n. 224 del 1986 non può essere certamente

considerata un sintomo di incostituzionalità della legge previgente.

3. - Successivamente alla trattazione della causa, avvenuta nella

pubblica udienza del 7 aprile 1987, la Corte, ai fini di un più

puntuale esame della materia, anche in relazione al contenuto della

nuova legge 19 maggio 1986, n. 224, con ordinanza istruttoria in data

11 maggio 1987, ha ordinato al Ministero della Difesa: a) di

trasmettere il decreto previsto dall'art. 45 della legge n. 224 del

1986; b) di produrre eventuali istruzioni interne relative alle

procedure amministrative di avanzamento ancora pendenti alla data di

entrata in vigore della nuova legge; c) di far conoscere il numero

dei processi concernenti l'applicazione delle norme impugnate, ancora

pendenti e già definiti dal 1955 ad oggi.

Adempiuto all'incombente da parte dell'amministrazione, la causa

è stata nuovamente discussa all'udienza del 26 gennaio 1988,

unitamente ad analoga questione sollevata, in riferimento agli artt.

3, 97 e 113 Cost., dal T.A.R. della Liguria, con ordinanza in data 7

maggio 1987 (r.o. n. 570 del 1987).

In quest'ultimo giudizio, il T.A.R. remittente ha ulteriormente

precisato il profilo di illegittimità relativo all'art. 3 Cost.,

richiamando una recente giurisprudenza del Consiglio di Stato in base

alla quale il sistema di avanzamento a scelta svolgerebbe funzione

analoga a quella che lo scrutinio per merito comparativo ha nella

progressione in carriera degli impiegati civili dello Stato. Da ciò

l'ingiustificata diversità di trattamento fra i due meccanismi, non

essendo assistito, il primo, né dalla predeterminazione di criteri

di massima, né dall'obbligo di specifiche motivazioni.

Anche in questo caso, è intervenuta l'Avvocatura Generale dello

Stato, che ha ribadito le argomentazioni già svolte in relazione al

giudizio promosso dal T.A.R. Piemonte (r.o. n. 663 del 1986). Considerato in diritto

1. - Con due distinte ordinanze, di analogo contenuto, è stata

sollevata, in riferimento agli artt. 3, 52, 97 e 113 Cost., questione

di legittimità costituzionale dell'art. 26 della legge 12 novembre

1955, n. 1137, che disciplina le modalità del procedimento per il

giudizio di avanzamento degli ufficiali aventi grado non superiore a

colonnello o corrispondente.

Ad avviso dei giudici remittenti la norma denunciata - in quanto

prevede che ciascun componente della commissione assegni

all'ufficiale un punto da uno a trenta per ciascun complesso di

elementi in essa elencati e che il punteggio finale sia costituito da

una cifra, determinata in base ad un calcolo aritmetico dei punti

attribuiti da ciascuno componente alle singole voci da effettuarsi,

secondo la formula indicata nella norma denunciata - determinerebbe

una eccessiva latitudine del potere discrezionale. Difatti, si

sostiene che, non essendo prescritto l'obbligo di predeterminare

parametri di giudizio certi e prefissati in relazione alle specifiche

qualità dell'ufficiale, ciascun componente sarebbe del tutto libero

di valutare qualità ed incarichi svolti dagli scrutinandi, senza

essere limitato né dall'obbligo di una puntuale comparazione tra

essi, né da minimi e/o massimi per ciascun elemento di giudizio, né

dall'obbligo di motivare in ordine al punteggio attribuito.

In relazione a tale metodo di valutazione viene ravvisato da parte

dei giudici a quibus, un contrasto con l'art. 97 Cost.: a) in quanto

il "perverso" meccanismo aritmetico, che si baserebbe su giudizi

assolutamente liberi dei singoli componenti, vanificherebbe la

collegialità, rendendo impossibile una valutazione globale e

complessiva da parte della Commissione unitariamente intesa; b)

perché non è previsto nessun criterio, sia pure di massima, per la

comparazione, nell'ambito di ciascun settore, di elementi e qualità

diverse, lasciando così all'arbitrio di ciascuno dei Commissari la

valutazione del merito degli scrutinandi; c) perché non è prevista

alcuna motivazione né un giudizio sintetico conclusivo.

La totale assenza di criteri di guida, si soggiunge dai giudici

remittenti, ma soprattutto la mancanza di una motivazione e/o di

giudizi sintetici, da parte dei singoli commissari, precluderebbe al

giudice amministrativo ogni possibilità di sindacato, onde si

manifesterebbe anche un contrasto con l'art. 113 Cost., non essendo

tale preclusione giustificata dalle peculiarità dell'ordinamento

militare. All'uopo si osserva dai giudici a quibus che la limitata

sindacabilità che ne deriva non è funzionale rispetto

all'applicazione dei principi enunciati dall'art. 52 Cost., che,

anzi, in tal modo ne risulta a sua volta vulnerato, perché, dovendo

l'ordinamento militare ispirarsi a principi di democrazia, deve

essere consentita la tutela dei diritti e degli interessi legittimi

connessi allo status di ufficiale.

Né a sopperire alle deficienze lamentate, si soggiunge nelle

ordinanze di rinvio, sarebbero sufficienti, né utilizzabili i

criteri suggeriti dalla giurisprudenza amministrativa, non potendosi

da un lato trasporre al sistema delle promozioni a scelta, previsto

dalla norma denunciata, le modalità proprie del merito comparativo

previsto per le promozioni degli impiegati civili dello Stato e,

dall'altro lato, perché mediante tali criteri si finirebbe per

invadere il merito dell'azione amministrativa, interdetto al giudice.

Per queste ragioni si profilerebbe anche un contrasto con l'art. 3

Cost. non essendo gli ufficiali, garantiti, in occasione delle loro

promozioni, allo stesso modo che gli impiegati civili dello Stato.

2.1. - Delle varie questioni, riferite secondo l'ordine risultante

dalle ordinanze di rinvio, può prioritariamente essere esaminata, da

un punto di vista logico, quella descritta per ultimo, sollevata in

riferimento all'art. 3 Cost., nell'assunto di un più sfavorevole

trattamento che sarebbe riservato agli ufficiali, non essendo alle

loro promozioni applicabili le modalità del giudizio per merito

comparativo previste per gli impiegati civili dello Stato, cui, come

si sostiene, sarebbe in questo modo assicurata una migliore tutela

degli interessi legittimi connessi ai procedimenti di promozione.

2.2. - La questione non è fondata.

È giurisprudenza costante di questa Corte che la diversità tra

ordinamenti che riguardano le varie categorie di dipendenti pubblici,

ne giustifica una disciplina differenziata, anche in relazione ad

istituti o ad aspetti comuni, quando la regola prevista risulti

coerente con le altre norme che disciplinano la categoria considerata

e non sia in contrasto, sotto altri profili, con il principio di

ragionevolezza.

Per quel che riguarda il metodo delle promozioni, non puo perciò

condividersi l'assunto secondo cui, per il solo fatto che per le

promozioni dei dipendenti civili dello Stato sia previsto lo

scrutinio per merito comparativo - che, proprio perché si risolve in

una comparazione fra gli scrutinandi e perché impone la motivazione

del giudizio sintetico, riduce in limiti più ristretti la

discrezionalità degli organi preposti alle relative procedure - non

potrebbe essere consentito, per altre categorie di pubblici

dipendenti, un diverso sistema, quale quello della promozione a

scelta previsto per gli ufficiali.

Non appare difatti irragionevole né ingiustificatamente

discriminatorio che, in relazione alle peculiarità dell'ordinamento

militare, il legislatore abbia preferito un diverso procedimento per

i giudizi connessi alla progressione nelle carriere.

Essendosi in presenza di realtà tra loro non comparabili, non è

perciò fondato il dubbio di costituzionalità, in riferimento

all'art. 3 Cost., non risultando peraltro ravvisabili, oltre quelli

denunciati, altri profili di irragionevolezza in relazione alla norma

denunciata.

3.1. - In riferimento agli altri parametri invocati, possono

esaminarsi congiuntamente le questioni sollevate in riferimento agli

artt. 97 e 113 Cost., essendo fra loro strettamente connesse. Al

riguardo i giudici a quibus sostengono che la norma denunciata, oltre

ad essere in contrasto con i principi dell'imparzialità e del buon

andamento, verrebbe a riverberarsi sull'aspetto della tutela

giurisdizionale, come garantita dall'art. 113 Cost. Questa sarebbe

resa impossibile dal fatto che, risolvendosi il procedimento

valutativo nell'attribuzione di punteggi da parte di ciascuno ed

essendo la sintesi di esso determinata dalle risultanze di un mero

meccanismo aritmetico, verrebbe a mancare la motivazione sia nei

giudizi relativi alle singole voci, sia nel giudizio conclusivo,

risultandone dilatata la discrezionalità al punto tale da non

consentire alcun sindacato giurisdizionale.

Al riguardo osserva in primo luogo la Corte che il sistema della

promozione a scelta - caratterizzato non dalla comparazione fra gli

scrutinandi ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi,

talché l'iscrizione nel quadro di avanzamento è determinato dalla

posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del

punteggio attribuitogli - non può considerarsi in contrasto con i

parametri costituzionali volti ad assicurare l'imparzialità ed il

buon andamento. Tale sistema costituisce difatti uno dei tanti tra

quelli previsti dall'ordinamento vigente, per effettuare le

promozioni o comunque la provvista dei posti, nell'ambito delle

carriere dei dipendenti pubblici. Sembra opportuno considerare in

proposito come il panorama legislativo dei procedimenti di selezione,

è estremamente diversificato per quel che concerne la latitudine ed

il tipo della discrezionalità.

Basta riferirsi al sistema della nomina, in cui la

discrezionalità è amplissima perché è assorbente il carattere

fiduciario della scelta; a quello della promozione per esami, in cui

la valutazione si esprime (come nel caso di cui ci si occupa)

mediante un punteggio e non con giudizio motivato; alle promozioni a

seguito di concorso per titoli in cui parimenti la valutazione è

espressa in un punteggio, anche se, in questo caso preceduto dalla

predeterminazione di criteri; al merito comparativo, in cui i giudizi

parziali sono espressi con un punteggio, mentre solo quello sintetico

è motivato; a talune nomine, come quelle dei professori universitari

ordinari, in cui la valutazione si esprime in un giudizio motivato,

non preceduto da criteri prefissati, etc.

Analizzando qualcuno degli indicati sistemi valutativi va rilevato

che, secondo quanto generalmente si ritiene, quando si ricorre al

sistema del punteggio, si considera preminente il carattere tecnico

della selezione, reputandosi al riguardo sufficiente a garantire

l'imparzialità e la congruità di tale tipo di valutazione, la

posizione autonoma della commissione giudicatrice rispetto alla

gerarchia, il tipo di composizione di essa, di solito formata da

"esperti" cioè da persone che, per qualità ed esperienza, sono

ritenute in grado di giudicare in base a criteri di discrezionalità

tecnica. Né mai si è dubitato della affidabilità di questo

sistema, molto simile a quello qui' censurato, in cui il punteggio è

espresso in assoluto per ciascun esaminato e manca altresì una

motivazione del tipo di quella che i giudici a quibus sembrerebbero

ritenere indispensabile al fine di assicurare la conformità del

sistema di promozione degli ufficiali ai precetti costituzionali

invocati.

Come è noto, quello della motivazione negli atti amministrativi,

in base agli orientamenti unanimi della giurisprudenza e della

dottrina, non costituisce, a differenza che per i provvedimenti

giurisdizionali, un principio costituzionalmente garantito. Quindi,

il fatto che il legislatore, nel suo discrezionale apprezzamento,

abbia ritenuto che determinate valutazioni vengano effettuate secondo

modalità che non consistano nell'espressione di un giudizio motivato

(come nel caso della nomina, dei vertici degli apparati burocratici

in cui l'adeguatezza e l'idoneità delle scelte si reputa garantita

dal carattere fiduciario di questa, o, come nel caso in cui la

valutazione si esprime con un punteggio, ove le esigenze connesse ai

principi della imparzialità e del buon andamento si reputano

ugualmente garantite fidando nell'esperienza e nella qualità dei

componenti delle commissioni che devono procedere a quelle

valutazioni) non può ritenersi in contrasto con l'art. 97 Cost.,

infondatamente invocato, perciò, dalle ordinanze di rinvio. Difatti

questa disposizione esige che i pubblici uffici siano organizzati in

modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità

dell'amministrazione e l'osservanza concreta dell'organizzazione

amministrativa dimostra come queste finalità possano essere

assicurate con formule diversificate tutte ugualmente plausibili.

3.2. - Le finalità garantite dalla norma costituzionale per

ultimo invocata, non possono neppure ritenersi vulnerate dalla

circostanza, evidenziata dai giudici a quibus, che i componenti delle

Commissioni di avanzamento degli ufficiali debbano attribuire per

ciascuna voce un punteggio a titolo individuale e che la valutazione

conclusiva sia costituita dalla risultante del calcolo aritmetico

effettuato secondo la formula descritta nella norma denunciata.

Sotto il profilo dei parametri costituzionali invocati, non assume

difatti alcun significato il punto di vista espresso nelle ordinanze

di rinvio, secondo cui in questo modo sarebbe vanificato il principio

della collegialità.

Al riguardo si osserva, invece, che, mentre quello della

collegialità non costituisce uno schema tipico unitario, talché

ciascun collegio si qualifica sulla base della disciplina in concreto

per esso prevista, d'altro canto dall'art. 97 Cost. non è dato certo

di ritenere costituzionalizzato il principio secondo cui gli organi

amministrativi, composti da una pluralità di membri, debbano

necessariamente formulare i propri giudizi in modo unitario, cioè,

senza che risulti, per ciascuno degli elementi da valutare, il

punteggio espresso da ognuno dei componenti.

4.1. - Le considerazioni testé formulate inducono anche ad

escludere il ravvisato contrasto della norma denunciata, con l'art.

113 Cost. Questa disposizione, affermando il principio della

sottoponibilità a sindacato giurisdizionale di legittimità di tutti

gli atti amministrativi, non esclude che il sindacato stesso possa

essere più o meno penetrante a seconda del tipo di disciplina

legislativa di carattere sostanziale che regola l'atto di volta in

volta preso in considerazione.

Se la disciplina prevede che un atto debba essere motivato in un

certo modo o se ciò risulti sulla base dei principi elaborati dalla

giurisprudenza, sarà possibile un sindacato giurisdizionale più

ampio. Ma se, come nella specie, risulti che il procedimento per

l'avanzamento degli ufficiali debba seguire determinate regole che,

nel punto precedente, si è visto non contrastare con i parametri

costituzionali riguardanti l'organizzazione e l'azione

amministrativa, una violazione dell'art. 113 Cost., potrebbe essere

ravvisata, solo se, in modo espresso o implicito, dovesse risultare

che la norma denunciata abbia inteso sottrarre al sindacato

giurisdizionale i procedimenti relativi ai giudizi di avanzamento

degli ufficiali, nei limiti in cui questo sia reso possibile dal tipo

di disciplina legislativa sostanziale che li governa.

In altri termini - e ciò anche per farsi carico di un profilo

accennato da una delle ordinanza di rimessione - gli interessi

legittimi correlati all'azione amministrativa non hanno una soglia

costituzionalmente garantita, ma sono configurabili, nella loro

effettiva consistenza, in relazione alla disciplina legislativa

sostanziale di rango ordinario di volta in volta presa in

considerazione e, quindi, i principi costituzionali sulla tutela

giurisdizionale sono soddisfatti quando gli interessi legittimi,

nella misura e nei contenuti in cui emergono nei confronti di quella

disciplina, possono essere fatti valere dinanzi al giudice.

Così non potrebbero certo essere censurate quelle norme che, per

assicurare il buon andamento dell'azione amministrativa,

attribuiscano agli organi della pubblica amministrazione poteri

latamente discrezionali o di natura tecnica, sol perché in questo

modo risulti meno penetrante il sindacato giurisdizionale.

I modelli organizzativi o procedimentali sono tali e tanti per cui

la loro validità non può essere affermata solo se consentano un

sindacato giurisdizionale, nella misura più penetrante possibile ma

deve essere valutata nel contemperamento di tutti gli altri principi

costituzionali.

Se quindi per le promozioni degli ufficiali è previsto che la

valutazione debba avvenire mediante l'attribuzione di un punteggio,

anziché mediante l'espressione di un giudizio motivato, ciò è

segno che, come accade per i sistemi di nomina o di promozione per

esami, si è inteso dare risalto al carattere tecnico del giudizio.

Questo, pur dovendo essere espresso in assoluto e non

comparativamente, non esclude in assoluto il sindacato

giurisdizionale sui risultati delle valutazioni, ma lo consente -

secondo i principi giurisprudenziali consolidati, di cui si farà

cenno in prosieguo - nei limiti in cui esso sia possibile in base al

raffronto a posteriori, fra loro, dei punteggi attribuiti a ciascuno,

in relazione agli elementi di giudizio (documentazione

caratteristica) concretamente presi in considerazione, e ciò è

sufficiente ad escludere l'asserito contrasto con l'art. 113 Cost.

4.2. - I dubbi di costituzionalità prospettati non tengono dunque

adeguatamente conto della circostanza che il sistema per le

promozioni degli ufficiali, prevede che gli scrutini vengano compiuti

da un organo a struttura collegiale, quale è appunto la Commissione

di avanzamento, di natura tecnica, perché estranea all'apparato

gerarchico proprio in cui l'ufficiale è incardinato, il che di per

sé è garanzia di obiettività del suo operato e ciò analogamente a

quello che avviene per l'avanzamento di altre categorie di pubblici

dipendenti, sia quando le valutazioni avvengano sulla base di esami,

sia quando avvengano sulla base di concorsi per titoli, in cui, come

si è già detto, il risultato del giudizio è espresso mediante

l'attribuzione di un punteggio.

In tema di giudizi di avanzamento degli ufficiali, deve

sottolinearsi che la giurisprudenza amministrativa, ha elaborato una

serie di regole e di criteri per l'individuazione dell'ambito e dei

limiti del sindacato giurisdizionale, in quanto reso possibile dalla

disciplina sostanziale, il che dimostra ancor più come essa non

contrasti con l'art. 113 Cost.

Si è così affermato da parte della giurisprudenza che tale

sindacato possa e debba tendere in primo luogo, attraverso la lettura

dei punteggi, alla ricerca della coerenza generale delle valutazioni

espresse in rapporto agli elementi oggettivi di giudizio, anche se si

è escluso che la considerazione delle contestuali valutazioni,

riguardanti gli scrutinandi, debba avvenire come se si tratti di un

procedimento comparativo.

Nel ribadire che si è in presenza di un procedimento a scelta, in

cui le valutazioni sono effettuate singolarmente, in assoluto, si è

ritenuto possibile assoggettare al sindacato del giudice gli scrutini

di avanzamento, sia sotto il profilo della disparità di trattamento,

che sotto il profilo della logicità, per verificare se i punteggi

siano stati assegnati con criteri più restrittivi nei confronti

all'ufficiale non promosso, pur in presenza di note caratteristiche

assolutamente identiche.

Si è in tal modo, pervenuti all'annullamento della valutazione

quando si è individuato un rilevante sconvolgimento della

graduatoria di idoneità, ingiustificata rispetto al complesso della

documentazione caratteristica in concreto valutata.

L'ambito del sindacato giurisdizionale è stato altresì esteso al

punto di censurare le risultanze di procedure di avanzamento quando

l'inversione delle posizioni nelle graduatorie degli anni successivi,

rispetto a quelle conseguite negli anni precedenti, non risultasse

giustificato da nuovi elementi emersi nell'intervallo tra le due

valutazioni.

L'interpretazione di massima seguita dalla giurisprudenza per

individuare l'ambito ed i limiti del sindacato giurisdizionale, pur

ponendo in evidenza le differenze di questo sistema di avanzamento

dal merito comparativo, non ha tuttavia mancato di precisare la

comune finalità dei due sistemi di promozione, consistente

nell'esigenza di attribuire le più elevate competenze e

responsabilità a chi nel corso del servizio abbia dato prove

oggettive e documentate di avere più merito e capacità degli altri.

Questa comune finalità o "funzione", come testualmente definita

dalla più recente giurisprudenza amministrativa, non può però far

ritenere in contrasto con i principi costituzionali

dell'imparzialità e del buon andamento, il vigente sistema di

promozione a scelta, nell'assunto, sostenuto nell'ordinanza di

rimessione, che tale comune funzione imporrebbe all'avanzamento degli

ufficiali l'estensione di modalità in tutto e per tutto simili a

quelle proprie dello scrutinio per merito comparativo. Quanto si

afferma in tali ordinanze - secondo cui solo l'osservanza di quelle

modalità, circoscrivendo la discrezionalità amministrativa,

potrebbe rendere conforme ai precetti costituzionali invocati il

sistema di promozione - non ha perciò fondamento alla luce delle

considerazioni svolte in precedenza (v. al punto 4.1.).

In contrario, devesi invece rilevare che i principi elaborati

dalla giurisprudenza, per individuare l'ambito della sindacabilità,

costituiscono, quale altra faccia della stessa medaglia, criteri e

direttive valevoli per le Commissioni di avanzamento come indirizzi

del loro operato, il che costituisce, in relazione alle peculiarità

del procedimento amministrativo previsto, sufficiente garanzia di una

applicazione della norma denunciata, in modo conforme ai parametri

costituzionali invocati, che l'interpretazione giurisprudenziale

corrente ha ben tenuto presenti nell'elaborare gli indicati criteri

applicativi.

Né può condividersi quanto affermato in una delle ordinanze di

rimessione, secondo cui i criteri suggeriti dalla giurisprudenza, per

individuare l'ambito del sindacato, sarebbero in concreto

inapplicabili perché essi finirebbero per coinvolgere profili di

merito preclusi al giudice della legittimità degli atti

amministrativi. In contrario devesi osservare come invece i principi

elaborati della giurisprudenza, dei cui punti salienti si è fornita

una breve sintesi, consistono nella enunciazione di criteri idonei ad

effettuare un sindacato giurisdizionale di legittimità, attenendo

alla individuazione di sintomi rivelatori del vizio di eccesso di

potere.

5. - La sintetica individuazione dei principi elaborati dalla

giurisprudenza - escludendo perciò quanto affermato in una delle

ordinanze di rinvio, secondo cui procedimenti valutativi in esame

sarebbero affidati ad un potere assolutamente libero delle

Commissioni, come tale suscettibile di applicazioni arbitrarie ed

insindacabili denota l'infondatezza anche della questione sollevata,

con riferimento all'art. 52, ultimo comma, Cost. Non essendosi

difatti, come si è dimostrato in precedenza, in presenza di una

"privazione di tutela giurisdizionale", non appare di conseguenza

fondata la tesi che, assumendo questa asserita "privazione" come

presupposto, ritiene vulnerato il principio enunciato da tale norma,

secondo cui "l'ordinamento delle Forze armate si informa allo spirito

democratico della repubblica".

6. - Secondo le ordinanze di rimessione, sarebbe altresì

indicativa della illegittimità costituzionale delle norme denunciate

la circostanza che l'art. 45 della recente legge 19 maggio 1986 n.

224 - sopravvenuta rispetto al momento in cui sono stati compiuti gli

scrutini di avanzamento oggetto dei giudizi a quo (rispetto ai quali

la nuova disposizione di legge non è perciò applicabile), - proprio

prendendo atto di tale asserita illegittimità, abbia previsto che il

Ministero della difesa, entro un anno dalla entrata in vigore della

legge in parola, debba stabilire le modalità applicative delle norme

di cui agli artt. 25 e 26 (quest'ultima oggetto del presente giudizio

di legittimità costituzionale) della legge 12 novembre 1955, n.

1157, "prevedendo criteri che evidenzino le motivazioni poste a base

delle valutazioni".

Anche questo assunto non può essere condiviso, dovendosi in primo

luogo rilevare che la nuova disposizione legislativa lascia in vigore

per gli ufficiali il sistema di avanzamento a scelta, come ora

disciplinato nelle sue modalità essenziali, mantenendolo perciò

completamente differenziato dallo scrutinio per merito comparativo,

che, erroneamente, come si è osservato in precedenza, i giudici a

quibus sembrerebbero ritenere come unico sistema di promozione

conforme ai precetti costituzionali. In secondo luogo l'art. 45 della

legge n. 1157 del 1986, tende in sostanza ad assicurare l'uniformità

dell'operato delle varie Commissioni di avanzamento, all'uopo

prevedendo che vengano emanate disposizioni regolamentari che

enuncino criteri idonei ad evidenziare le motivazione poste a base

delle valutazioni compiute.

La disposizione appare perciò in sostanza diretta ad attuare i

principi enunciati dalla giurisprudenza, in base alla quale, in

mancanza di una norma che prescrivesse l'indicazione a priori di

questi criteri, questi dovevano essere dedotti a posteriori, in base

al raffronto tra loro dei punteggi attribuiti ed in relazione alla

documentazione caratteristica di ciascuno.

In altri termini la nuova disposizione, lungi dall'abrogare il

sistema di avanzamento a scelta, come disciplinato dalla norma

denunciata, ha assegnato al Ministero della difesa il compito di

rendere espliciti, con previsioni di carattere generale, quei criteri

di coerenza, di proporzionalità e logicità cui, secondo un

principio di giustizia distributiva, la giurisprudenza aveva già da

tempo indirizzato l'operato delle Commissioni di avanzamento, con

l'allargare l'ambito del sindacato giurisdizionale alla verifica in

concreto della avvenuta applicazione, a tutti i partecipanti al

medesimo scrutinio, dello stesso metro di valutazione, in rapporto

agli elementi oggettivi di giudizio.

Per quel che riguarda gli scrutini effettuati anteriormente alla

entrata in vigore della nuova legge, la loro sindacabilità alla luce

dei criteri interpretativi elaborati dalla giurisprudenza

amministrativa, costituisce sufficiente garanzia di una applicazione

concreta della norma denunciata, in modo conforme ai parametri

costituzionali invocati.

Ciò comunque non senza considerare che, qualora in applicazione

degli indirizzi interpretativi indicati, i giudizi pendenti dovessero

concludersi con l'annullamento degli scrutini impugnati, alla loro

rinnovazione, in quanto successiva all'entrata in vigore dell'art. 45

della legge n. 224 del 1986, non potrebbero non applicarsi i criteri

nel frattempo dettati, in sede regolamentare, in attuazione della

legge predetta.