Sentenza n. 408/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, secondo

comma, 3, primo comma, lett. c) ed f), 4, primo comma, secondo comma

e terzo comma, lett. a), 8, 9 e 20, commi dal primo al settimo, legge

15 marzo 1997, n. 59, recante "Delega al Governo per il conferimento

di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma

della pubblica amministrazione e per la semplificazione

amministrativa", e degli artt. 1, 2, 3, 8 e 9 del d.lgs. 28 agosto

1997, n. 281, recante "Definizione e ampliamento delle attribuzioni

della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e

le Province autonome di Trento e di Bolzano ed unificazione, per le

materie ed i compiti di interesse comune delle Regioni, delle

Province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie

locali", promossi con ricorsi della Regione Siciliana e della Regione

Puglia, notificati il 15 e 16 aprile ed il 26 e 29 settembre 1997,

depositati il 19 e 24 aprile ed il 4 e 6 ottobre 1997,

rispettivamente iscritti ai nn. 34, 35, 61 e 62 del registro ricorsi

1997.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 aprile 1998 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi gli avvocati Giovanni Pitruzzella e Giovanni Lo Bue per la

Regione Siciliana, Beniamino Caravita di Toritto per la Regione

Puglia e l'avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 15 aprile 1997 e depositato il 19

aprile 1997 (Reg. ric. n. 34 del 1997), la Regione Siciliana ha

proposto questione di legittimità costituzionale, in riferimento

agli artt. 20, 14, 15 e 17 dello statuto speciale nonché agli artt.

3, 5, 114 e 118 della Costituzione, degli articoli 8 e 9 della legge

15 marzo 1997, n. 59, per errore indicata come n. 50 (Delega al

Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed

enti locali). La ricorrente premette che la legge censurata, che per

altri profili avrebbe compiuto una chiara opzione per la

valorizzazione delle autonomie territoriali, si sarebbe ispirata ad

un modello di organizzazione dei livelli di governo che comporta

l'equiparazione di Regioni, Province e comuni, modello non

rispondente all'attuale Costituzione, che sancisce la differente

garanzia costituzionale delle Regioni rispetto a quella degli enti

locali, tanto più se si ha riguardo alle Regioni speciali. Tale

scelta emergerebbe sin dai primi quattro articoli della legge, che

attribuirebbero sostanzialmente al Governo la ripartizione delle

funzioni tra il livello regionale e quello locale, articoli che

peraltro la Regione Siciliana dichiara di non impugnare sul

presupposto che essi non si applichino al suo ordinamento. Viene

impugnato invece l'art. 9 della legge, che, prevedendo l'unificazione

della Conferenza Stato-Regioni-Province autonome con quella

Stato-città e autonomie locali, inciderebbe direttamente sulla

posizione della Regione Siciliana, per l'effetto di svuotamento del

ruolo differenziato rispetto agli enti locali che ad essa deve essere

riconosciuto. Emergerebbero profili di contraddittorietà dell'art.

9, che "consolida" la conferenza Stato-città, con precedenti scelte

legislative che optavano invece per un sistema di necessaria

intermediazione regionale nei rapporti fra Stato ed enti locali,

così che potrebbe prospettarsi la irragionevolezza della

disposizione impugnata. Ma, soprattutto, essa contrasterebbe con il

sistema costituzionale, che comporterebbe la netta differenziazione

della posizione delle Regioni, in particolare di quelle speciali,

rispetto agli enti locali, differenziazione da cui dovrebbe

discendere che la Regione ha la padronanza del sistema amministrativo

interno e che le relazioni centro-periferia sono relazioni fra lo

Stato e le Regioni. Alla giusta preoccupazione di evitare i rischi di

un centralismo regionale altre dovrebbero essere, secondo la

ricorrente, le risposte, come l'applicazione del principio di

sussidiarietà e l'inserimento degli enti locali nei processi

decisionali regionali. La ricorrente ipotizza, come conseguenza

estrema delle sue premesse, una censura di legittimità

costituzionale nei confronti della stessa previsione di una

conferenza Stato-città: ma afferma che, anche a non voler accedere

ad una soluzione radicale, l'art. 9 in esame sarebbe in contrasto con

la Costituzione poiché, a seguito dell'unificazione della conferenza

Stato-città con quella Stato-Regioni, la prima, da semplice

organismo di informazione e di confronto, diverrebbe organo che

interviene in processi decisionali relativi a decisioni di alta

amministrazione immediatamente incidenti nell'ordinamento regionale,

come la formazione di intese e la determinazione in via diretta del

contenuto di atti di indirizzo e di programmazione. In subordine,

poi, la Regione sostiene che sarebbe quanto meno necessario

differenziare, nella conferenza unificata, la posizione delle Regioni

e degli enti locali, almeno sotto il profilo delle quote di

rappresentanza, a favore delle Regioni: mentre nulla disporrebbe in

proposito la disposizione impugnata. Sarebbe inoltre

costituzionalmente illegittima la previsione della lettera a del

comma 1 dell'art. 9, secondo cui la conferenza unificata partecipa a

tutti i processi decisionali anche di interesse "interregionale e

infraregionale", incidendo così sull'autonomia amministrativa e

organizzativa della Regione nei suoi rapporti con gli enti locali o

in quelli da essa autonomamente determinati con altre Regioni.

2. - La Regione Siciliana impugna altresì l'art. 8 della legge n.

59, in tema di atti di indirizzo e coordinamento. In primo luogo

censura la lettera c del comma 5, ai sensi della quale è

parzialmente abrogato l'articolo 2, comma 3, lettera d, della legge

23 agosto 1988, n. 400, che includeva fra gli atti sottoposti al

Consiglio dei ministri quelli di indirizzo e coordinamento, nel

rispetto, per quanto riguarda le Regioni speciali, delle relative

disposizioni statutarie. In tal modo, da un lato sarebbe scomparso

l'obbligo di conformare l'esercizio della funzione di indirizzo agli

statuti speciali, col rischio di una "particolare pervasività" della

funzione; dall'altro verrebbe meno la riserva "in via tendenziale" al

Consiglio dei ministri della funzione di indirizzo, in contrasto

anche con gli artt. 92 e 95 della Costituzione, dai quali dovrebbe

discendere la concentrazione nell'organo collegiale di governo dei

poteri di indirizzo politico e amministrativo. In secondo luogo,

sarebbe censurabile la previsione dell'art. 8, comma 3, secondo cui

in caso di urgenza il Governo potrebbe adottare atti di indirizzo e

coordinamento prescindendo dalle procedure di intesa preventiva con

la conferenza Stato-Regioni, posto che in caso di effettiva urgenza

l'ordinamento appresta altri strumenti, come il decreto legge e i

poteri di ordinanza, mentre la previsione in questione si presterebbe

a possibili e frequenti abusi. In terzo luogo, sarebbe

incostituzionale il comma 2 dell'art. 8 nella parte in cui prevede

che, ove l'intesa non sia raggiunta entro un certo termine, gli atti

di indirizzo possono essere adottati dal Consiglio dei ministri

previo parere della commissione parlamentare per le questioni

regionali. Non si contesta la previsione di un meccanismo diretto a

superare situazioni di blocco, ma la circostanza che non si indica

che, per ricorrere legittimamente a tale meccanismo, il Governo deve

avere tenuto un comportamento leale, effettivamente diretto a

raggiungere l'intesa. Infine, l'intero art. 8 si porrebbe in

contrasto con la Costituzione in quanto non menziona il principio,

affermato nella consolidata giurisprudenza di questa Corte, per cui

l'esercizio della funzione statale di indirizzo e coordinamento deve

conformarsi al principio di legalità sostanziale, onde occorrono

sempre norme specifiche di legge che fondino l'esercizio della

funzione in un determinato ambito e delimitino il possibile contenuto

sostanziale degli atti di indirizzo.

3. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio,

sostenendo in primo luogo che il ricorso sarebbe inammissibile in

quanto la legge di delega n. 59 del 1997 riguarderebbe solo le

Regioni a statuto ordinario. In subordine, l'Avvocatura erariale

sostiene che, quand'anche dovesse ritenersi applicabile alla Regione

Siciliana la norma dell'art. 9 relativa all'unificazione della

conferenza Stato-Regioni con la conferenza Stato-città, resterebbero

comunque rispettate le competenze previste nello statuto speciale,

atteso il diverso rango delle due normative, mentre il concreto

mancato rispetto di tale limite potrebbe riscontrarsi solo in sede di

esame dei decreti legislativi: onde anche sotto questo profilo il

ricorso sarebbe inammissibile. Per quanto attiene all'art. 8 della

legge, la difesa del Presidente del Consiglio rileva che esso

costituisce una disposizione di tipo procedimentale sull'esercizio

della funzione di indirizzo e coordinamento, senza pregiudizio delle

corrette modalità di esercizio che dovranno, di volta in volta,

basarsi su specifiche norme di legge: onde non avrebbe pregio la

censura di violazione del principio di legalità sostanziale. Non

sarebbe poi ravvisabile nella Costituzione una riserva al Consiglio

dei ministri della funzione di indirizzo e coordinamento, né

sarebbero irragionevoli i meccanismi previsti per le situazioni di

urgenza o di mancata intesa del Governo con la conferenza

Stato-Regioni, dovendosi sempre presumere il richiamo alla leale

collaborazione.

4. - Gli articoli 1; 2, comma 2; 3, comma 1, lettere c ed f; 4,

commi 1, 2, 3, lettera a e 5; 8; 9, comma 1; 20, commi da 1 a 7,

della legge n. 59 del 1997 sono stati impugnati dalla Regione Puglia

con ricorso notificato il 16 aprile 1997 e depositato il 24 aprile

1997 (Reg. Ric. n. 35 del 1997). Premesso che la legge nel suo

insieme appare ispirata ad un complessivo disegno di riduzione delle

garanzie dell'autonomia regionale, il cui ruolo verrebbe, negli artt.

1 e 2, incostituzionalmente equiparato a quello degli enti locali, un

primo gruppo di censure riguarda la delega di cui all'art. 1 della

legge e le ulteriori specificazioni contenute negli artt. 2, 3 e 4.

Si afferma in primo luogo l'illegittimità della previsione di un

generico "conferimento" di funzioni a Regioni ed enti locali (art.

1, comma 1), che unificherebbe in tale concetto nozioni da tenere

distinte, come trasferimento e delega di funzioni, previsti dalla

Costituzione nei riguardi delle Regioni, ed attribuzione di funzioni,

prevista nei riguardi degli enti locali; nonché della equiparazione

delle potestà normative spettanti a Regioni, Province e comuni, che

si attuerebbe con l'art. 2, comma 2 (ai cui sensi "in ogni caso la

disciplina della organizzazione e dello svolgimento delle funzioni

sarà disposta, secondo le rispettive competenze e nell'ambito della

rispettiva potestà normativa, dalle Regioni e dagli enti locali").

Sempre secondo la ricorrente, l'oggetto della delega sarebbe solo

apparentemente precisato, poiché, elencandosi non le materie da

trasferire, bensì quelle che rimangono in capo allo Stato, si

avrebbe solo un'indicazione di ciò che non è oggetto di delega.

D'altra parte questa formulazione della delega sarebbe solo

apparentemente vantaggiosa per le Regioni, in quanto esse dovrebbero

comunque attendere le determinazioni statali per intervenire nelle

nuove materie; e le competenze non riservate allo Stato sono

destinate genericamente a Regioni ed enti locali, così

sostanzialmente parificandosene la collocazione costituzionale, e

"decostituzionalizzando" le garanzie a favore delle Regioni, messe

alla mercé della legge ordinaria. Nell'art. 4, comma 3, lettera a,

il criterio di sussidiarietà sarebbe utilizzato, in violazione

dell'art. 115 della Costituzione, in funzione antiregionalista, in

quanto da un lato le competenze vengono attribuite dallo Stato a

tutti gli enti, illegittimamente equiparati, dall'altro lato le

Regioni dovranno conferire agli enti locali tutte le funzioni, nelle

materie dell'art. 117 della Costituzione, che non richiedano

l'esercizio unitario a livello regionale. Sarebbe infine

incostituzionale la previsione, nell'art. 4, comma 5, di un potere

sostitutivo dello Stato, da esercitarsi con decreti legislativi, nel

caso di inadempimento della Regione, entro il termine stabilito,

all'obbligo di individuare puntualmente le funzioni trasferite o

delegate agli enti locali e quelle mantenute in capo alla Regione

medesima. Tale delega al Governo non risponderebbe ai requisiti

costituzionali, in quanto sarebbe incerta nell'an, non sapendosi se

le Regioni saranno inadempienti, e nel quomodo mancando i principi

della distribuzione delle competenze; e avrebbe un oggetto eventuale,

definibile solo ex post in ragione di un comportamento illegittimo

della Regione. Sarebbero pertanto violati gli articoli 76, 5, 115,

117, 118 e 119 della Costituzione.

5. - Un secondo gruppo di censure, per contrasto con gli artt.

della Costituzione, si appunta sull'art. 9 della legge, concernente

l'unificazione della conferenza Stato-Regioni con la conferenza

Stato-città. La Regione ricorrente, premesso che la conferenza

Stato-Regioni costituirebbe "un punto insostituibile ed

irretrattabile, a Costituzione vigente, del raccordo tra lo Stato e

le Regioni", nonché "lo strumento essenziale", per la leale

cooperazione, lamenta che con la unificazione si avrebbe un organo

della composizione variabile, posta nella discrezionalità del

Governo, in cui si confronterebbero soggetti, come le Regioni, le cui

funzioni e compiti sono garantiti dalla Costituzione, con soggetti le

cui funzioni sono determinate da leggi ordinarie. Proprio in base al

principio di sussidiarietà, il luogo naturale per la collaborazione

e il coordinamento tra Regione ed enti locali si collocherebbe

nell'ambito regionale; mentre spostare a livello nazionale la sede

del coordinamento finirebbe oltre tutto per favorire esclusivamente

le grandi città. Anche la Regione Puglia censura poi specificamente

la lettera a del comma 1 dell'art. 9, ove si prevede che la

conferenza Stato-Regioni partecipa anche ai processi decisionali di

interesse interregionale e infraregionale, ciò che inciderebbe

sull'autonomia amministrativa e organizzativa delle Regioni nei

rapporti con gli enti locali e in quelli autonomamente determinati

con le altre Regioni. Infine la Regione osserva che non vale ad

escludere l'illegittimità dell'art. 9 la circostanza che

l'unificazione delle due conferenze riguarda solo le materie e i

compiti di interesse comune delle Regioni e degli enti locali,

poiché l'impostazione della legge di delega farebbe sì che tutte le

materie e i compiti non statali apparirebbero, incostituzionalmente,

comuni a Regioni ed enti locali.

6. - Un terzo gruppo di censure riguarda l'art. 8 della legge in

tema di esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento. La

disciplina dettata intenderebbe far venir meno la possibilità

dell'esercizio della funzione di indirizzo in via legislativa a

favore di una procedura tutta amministrativa in cui lo Stato si

riserverebbe "un forte potere di supremazia sovrana". Perciò la

disciplina contrasterebbe con gli artt. 5 e 118 della Costituzione e

con la consolidata giurisprudenza di questa Corte, che richiede il

rispetto del principio di legalità sostanziale e la spettanza della

deliberazione dell'atto di indirizzo al Consiglio dei ministri.

Dubbi di legittimità, in base agli stessi parametri, susciterebbe

altresì la previsione che in caso di urgenza si possa provvedere

senza intesa preventiva con la conferenza Stato-Regioni, previsione

che si presterebbe ad un uso improprio e distorto di uno strumento di

intervento straordinario.

7. - Una ulteriore censura è mossa dalla Regione ricorrente nei

confronti del disposto di cui all'art. 3, lettera c, della legge,

secondo cui in sede di emanazione dei decreti delegati dovranno

essere individuate le forme di cooperazione strutturali e funzionali,

prevedendosi controlli sostitutivi statali e la presenza di

rappresentanti statali nelle strutture di raccordo. Esso sarebbe in

contrasto con l'art. 9, lettera b, che richiede la concentrazione

delle forme di raccordo nella conferenza Stato-Regioni, e sarebbe di

dubbia legittimità in riferimento agli artt. 5, 117, 118, 119 e 123

della Costituzione, in quanto le forme di cooperazione che operino a

livello regionale o infraregionale spetterebbero alle Regioni stesse,

e forme di cooperazione operanti a livello nazionale sarebbero bensì

possibili quando siano coinvolti interessi di rilievo nazionale, ma

sarebbe illegittima la presenza di poteri statali sostitutivi

all'infuori dei limitati casi in cui occorra salvaguardare un valore

costituzionale fondamentale.

8. - La ricorrente afferma che sarebbe di dubbia legittimità

costituzionale l'art. 3, lettera f, il quale prevede la possibilità

per l'amministrazione dello Stato di avvalersi di uffici regionali e

locali (d'intesa con gli enti interessati o con gli organismi

rappresentativi degli stessi). In ogni caso, sarebbe grave che la

disposizione in oggetto non preveda la condizione della necessaria

copertura finanziaria degli oneri aggiuntivi da parte della

amministrazione statale. Sussisterebbe dunque la violazione degli

artt. 118 e 119 della Costituzione.

9. - Da ultimo, la Regione Puglia, rilevato come sia

particolarmente oscura la portata dei primi sette commi dell'art. 20

della legge, afferma che, se da essi si volesse dedurre che

regolamenti di delegificazione statali possano intervenire in materie

di competenza regionale, operando fino alla nuova disciplina

regionale, ciò contrasterebbe con il principio, affermato nella

giurisprudenza di questa Corte, secondo cui i regolamenti governativi

non sono legittimati a disciplinare materie di competenza regionale,

e lo strumento della delegificazione non può operare per fonti di

diversa natura, tra le quali vi è un rapporto di competenza e non di

gerarchia.

10. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

chiedendo che il ricorso della Regione Puglia sia dichiarato

inammissibile o comunque infondato. In ordine all'art. 1 della

legge, l'Avvocatura erariale afferma che l'impiego della formula

comprensiva di "conferimento" di funzioni non comporta

un'equiparazione fra i diversi soggetti destinatari, a ciascun gruppo

dei quali la previsione normativa si applicherà nel rispetto delle

specifiche peculiarità. Quanto poi alla censura relativa al criterio

di identificazione delle funzioni da conferire, l'Avvocatura rileva

che essa presenta aspetti di paradossalità, investendo una norma

ispirata al massimo favore regionalista; che il trasferimento dovrà

avere ad oggetto, secondo quanto chiariscono i commi 2, 3 e 4

dell'art. 1, tutte le funzioni e i compiti amministrativi

localizzabili nel territorio di competenza, in atto svolti dallo

Stato o da altri soggetti pubblici, esclusi soltanto le funzioni e i

compiti espressamente elencati, senza che residui alcun potere

discrezionale al legislatore delegato. La censura sarebbe, sotto tale

profilo, inammissibile, prima ancora che infondata. Né sarebbe dato

di vedere come potrebbe il legislatore delegato privilegiare gli enti

locali a danno delle Regioni, senza violare i principi di località e

di sussidiarietà, espressamente richiamati dalla legge. Per le

stesse ragioni non sarebbero fondate le censure relative all'uso del

criterio di sussidiarietà. In ordine alla delega al Governo per la

disciplina in via sostitutiva delle funzioni degli enti locali,

prevista dall'art. 4, comma 5, della legge, la difesa del Presidente

del Consiglio sostiene anzitutto che la censura mossa dal ricorso

sarebbe inammissibile, in quanto volta a lamentare una

incostituzionalità generica della norma senza assumere che tale

vizio ridondi in lesione della sfera di competenza regionale.

Comunque, l'oggetto della delega non sarebbe indefinito, ma solo

condizionato all'inadempimento regionale; e i principi e criteri

direttivi sarebbero quelli elencati nei precedenti commi dello stesso

art. 4. Quanto all'unificazione delle conferenze Stato-Regioni e

Stato-città, prevista dall'art. 9 della legge, si osserva che la

logica che presiede al nuovo istituto è la stessa che presiede alle

conferenze dei servizi, cioè l'esame contestuale, da parte dei

rappresentanti di tutti gli interessi da ponderare, dei problemi di

interesse comune. Solo i decreti delegati, che dovranno definire

forme e modalità della partecipazione dei rappresentanti degli enti

locali, potrebbero, in ipotesi, ledere in concreto le competenze

regionali: onde la censura sarebbe allo stato inammissibile.

Sull'art. 8, in tema di indirizzo e coordinamento, l'Avvocatura

contesta le censure mosse dal ricorso con gli stessi argomenti, sopra

esposti al punto 3, usati per replicare alle analoghe censure mosse

allo stesso articolo dal ricorso della Regione Siciliana, osservando

inoltre che la scelta dei meccanismi previsti per le situazioni di

urgenza o di mancata intesa appartengono alla insindacabile

discrezionalità del legislatore, in assenza di parametri

costituzionali di riferimento. Quanto all'art. 3, lettera c, osserva

che l'eventuale difetto di chiarezza e coordinamento della norma non

concreterebbe un vizio di costituzionalità, e che l'estrema

genericità delle previsioni non consente di configurare un attentato

alle prerogative regionali finché non saranno emanati i decreti

delegati: la censura sarebbe pertanto inammissibile. In ordine alla

censura concernente la utilizzazione da parte dello Stato degli

uffici regionali (art. 3, lettera f), si afferma che l'avvalimento è

tipica forma di collaborazione fra enti pubblici, e che la copertura

finanziaria attiene alle modalità e condizioni che i decreti

delegati dovranno disciplinare: l'attuale censura sarebbe dunque

inammissibile. In merito all'art. 20 della legge, infine,

l'Avvocatura afferma che si tratta di censura puramente ipotetica, e

che l'interpretazione su cui essa si fonda è errata. I sei commi

dell'articolo 20 conterrebbero sia disposizioni procedimentali sulla

delegificazione, sia criteri sostanziali di semplificazione cui i

regolamenti dovranno attenersi. Le disposizioni costituenti principi

generali dell'ordinamento giuridico e destinate ad operare

direttamente fino a più puntuale normazione regionale, ai sensi del

comma 7 dell'art. 20, non potrebbero che essere quelle sostanziali:

onde sarebbe pacifico che la delegificazione di cui ai primi commi

dell'art. 20 non si applichi alle leggi regionali.

11. - Con successivo ricorso, notificato il 26 settembre 1997 e

depositato il 4 ottobre 1997 (Reg. Ric. n. 61 del 1997), la Regione

Siciliana ha promosso questione di legittimità costituzionale, in

riferimento agli artt. 14, 15, 17 e 20 dello statuto speciale,

nonché agli artt. 3, 5, 92, 95, 115, 117, 118 e 119 della

Costituzione, degli artt. 1, 2, 8, commi 1 e 4, e 9 del d.lgs. 28

agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni

della conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e

le province autonome di Trento e di Bolzano ed unificazione, per le

materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle

province e dei comuni, con la conferenza Stato-città ed autonomie

locali). La ricorrente ricorda che le disposizioni impugnate sono

state emanate sulla base della delega conferita al Governo dall'art.

8 (recte: 9) della legge n. 59 del 1997, e afferma che esse sono

affette dagli stessi vizi che inficiano quest'ultimo, a sua volta

impugnato con il ricorso di cui si è detto sopra, al n. 1. Il

ricorso ripropone i profili e gli argomenti del precedente, e

conclude sostenendo che le censure mosse comportano l'illegittimità

costituzionale delle norme del decreto legislativo n. 281 del 1997,

ed in particolare degli articoli impugnati, "nella parte in cui

unificando la conferenza Stato-regioni e quella Stato-città, per

compiti e materie di interesse comune, non prevedano una qualche

forma di preminenza nel processo decisionale delle regioni". Più

evidente sarebbe, in ispecie, la violazione delle norme statutarie ad

opera delle disposizioni impugnate "nella parte in cui paiono

consentire di ritenere le determinazioni assunte nella conferenza

unificata, con il dissenso della Regione Siciliana, vincolanti anche

nei confronti di quest'ultima, pure in relazione alla sfera dei

rapporti tra la regione e gli enti locali siciliani ovvero con

riguardo all'ordinamento ed all'attività di questi ultimi".

12. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque

infondato. Esso sarebbe inammissibile in quanto la legge di delega n.

59 del 1997 e il decreto legislativo delegato n. 281 del 1997

riguarderebbero esclusivamente le regioni ordinarie. L'Avvocatura

osserva poi che, anche se si ritenessero applicabili alla regione

Siciliana l'art. 9 della legge e il decreto delegato,

l'applicabilità della normativa resterebbe comunque limitata alla

parte in cui non confligge con le sovraordinate disposizioni dello

statuto speciale: e che, in ogni caso, le competenze della conferenza

unificata attengono a quegli aspetti sui quali vi sia un sovrapporsi

di competenze statali, regionali e locali, al fine di effettuarne

l'opportuno coordinamento, secondo la logica delle conferenze di

servizi.

13. - Con ricorso notificato il 29 settembre 1997 e depositato il 6

ottobre 1997 (Reg. Ric. n. 62 del 1997) la regione Puglia ha

impugnato a sua volta il decreto legislativo n. 281 del 1997, e in

particolare gli artt. 2, 3, 8 e 9, per violazione degli artt. 5, 115,

117, 118, 76 e 97 della Costituzione, nonché dell'art. 9 della legge

n. 59 del 1997 e del decreto del Presidente della Repubblica n. 616

del 1977. Con un primo motivo la ricorrente sostiene che gli artt. 8

e 9 del decreto impugnato, che disciplinano l'unificazione della

conferenza Stato-regioni con la conferenza Stato-città, nonché le

modalità di convocazione e le funzioni della conferenza unificata,

rappresenterebbero "la spia più evidente di un tentativo di

decostituzionalizzare le garanzie dell'autonomia regionale",

equiparandola anche negli strumenti e nelle procedure a quella degli

enti locali. Richiamate le argomentazioni già svolte nel precedente

ricorso a sostegno dell'incostituzionalità dell'art. 9 della legge

di delega, la ricorrente afferma che è sintomatico di un

atteggiamento poco rispettoso del rapporto Regione-autonomie locali

l'art. 2 del decreto legislativo, che pone a fondamento delle

attribuzioni della conferenza Stato-Regioni il fine di garantire la

partecipazione delle regioni anche ai processi decisionali "di

interesse interregionale ed infraregionale", così incidendo

sull'autonomia organizzativa e amministrativa delle regioni. Afferma

poi che affiora a livello interpretativo la tendenza a rendere

definitivamente comuni a regioni ed enti locali tutte le materie non

statali, come emergerebbe dalla tendenza a tornare ad una

interpretazione restrittiva delle materie di cui all'art. 117 della

Costituzione, per poter assegnare direttamente agli enti locali

funzioni in materie che il decreto del Presidente della Repubblica n.

616 del 1977 aveva considerato attratte nella competenza regionale.

Con un secondo motivo di ricorso la regione Puglia lamenta la

violazione dell'art. 76 della Costituzione ad opera dell'art. 8,

commi 2 e 3, e dell'art. 9, commi 5, 6 e 7, del decreto, che

disciplinano la composizione e le modalità di convocazione, e

rispettivamente le funzioni della conferenza Stato-città, oggetti

estranei alla delega contenuta nell'art. 9 della legge, che

riguardava solo la definizione e l'ampliamento delle funzioni della

conferenza Stato-Regioni e la sua unificazione con la conferenza

Stato-città. Col terzo motivo di ricorso si lamenta che l'art. 3

del decreto legislativo, contraddicendo tanto il ruolo assegnato alla

conferenza Stato-regioni che la stessa logica cui si ispira il

decreto nell'individuarne le funzioni, consente al Governo, in caso

di "motivata urgenza", di provvedere in mancanza dell'intesa con la

conferenza stessa, sottoponendo a questa i provvedimenti in via

successiva, con semplice obbligo del medesimo Governo di esaminarne

le osservazioni ai fini di eventuali deliberazioni successive.

L'ipotesi della urgenza motivata sarebbe generica e si presterebbe ad

un uso strumentale da parte del Governo. L'art. 3 del decreto

attuerebbe in modo discutibile la delega, in base alla quale il

Governo era chiamato a specificare le materie per le quali l'intesa

è obbligatoria e a disciplinare i casi di dissenso. Invece il

decreto sembrerebbe stabilire e contemporaneamente smentire

l'obbligatorietà dell'intesa, poiché mentre da un lato stabilisce

che le disposizioni in esame si applicano in tutti i casi nei quali

l'intesa è prevista dalla legislazione vigente, sembrerebbe poi

derogare a tale obbligatorietà consentendo al Governo di provvedere

senza intesa in caso di urgenza. Inoltre mancherebbe qualsiasi

disposizione che miri a circoscrivere la possibilità per il Governo

di aggirare l'obbligo dell'intesa; mentre si sarebbe potuto, per i

casi di urgenza, ridurre drasticamente il termine per conseguire

l'intesa, ovvero qualificare e sostanziare l'urgenza che legittima il

Governo a provvedere senza intesa. Ad analoghe censure si

presterebbe l'art. 2 del decreto, che consente al Governo, in caso

d'urgenza, discrezionalmente valutata, di effettuare in via

successiva la consultazione sugli atti per i quali essa è

obbligatoria.

14. - Anche in quest'ultimo giudizio si è costituito il Presidente

del Consiglio dei Ministri, chiedendo che il ricorso sia dichiarato

inammissibile o comunque infondato. Ad avviso dell'Avvocatura

erariale, la prima censura, relativa alla affermata equiparazione

delle regioni agli enti locali, sarebbe viziata dalla arbitrarietà

della equazione che ne è alla base, e che pretende di desumere dalla

partecipazione ad una conferenza unificata una equiordinazione di

ordinamenti: mentre la conferenza svolgerebbe le proprie funzioni in

relazione ai compiti sui quali vi sia un sovrapporsi di competenze

statali, regionali e locali, ai fini di un opportuno coordinamento.

La seconda censura, di eccesso di delega, sarebbe inammissibile in

quanto il vizio non ridonderebbe in lesione delle prerogative

regionali; in subordine, essa sarebbe infondata, in quanto le norme

del decreto legislativo sulla conferenza Stato-città, riproducendo

quasi letteralmente quelle contenute nel decreto del Presidente del

Consiglio dei Ministri 2 luglio 1996, istitutivo della conferenza

medesima, costituirebbero, in dettaglio, quella "legificazione" della

conferenza che la legge di delega avrebbe operato in via di

principio, ponendosi in rapporto di necessaria e funzionale

attuazione con quest'ultima. Quanto alle censure mosse col terzo

motivo del ricorso, l'Avvocatura osserva che la legge di delega

prevedeva che venisse definita l'area della obbligatorietà

dell'intesa, e dunque anche possibili ipotesi di esclusione della

stessa, una delle quali potrebbe ben essere l'urgenza. La norma si

porrebbe d'altronde in linea con la ratio ispiratrice dell'art. 8

della legge, che a proposito degli atti di indirizzo e coordinamento,

prevede l'esclusione dell'intesa, e la consultazione successiva, nel

caso di urgenza; mentre ipotizzare un uso distorto di tale facoltà

del Governo costituirebbe un inammissibile processo alle intenzioni,

tanto più che il procedimento in esame è per definizione ispirato

al principio di leale collaborazione fra Stato e regioni. Considerato in diritto

1. - I quattro ricorsi, due della Regione Siciliana e due della

regione Puglia, investono da un lato gli articoli 1, 2, 3, 4, 8, 9 e

20 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il

conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per

la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione

amministrativa), proponendo in parte questioni fra loro identiche o

analoghe; dall'altro, gli artt. 1, 2, 3, 8 e 9 del d.lgs. 28 agosto

1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della

conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le

province autonome di Trento e di Bolzano ed unificazione, per le

materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle

province e dei comuni, con la conferenza Stato-città ed autonomie

locali), emanato sulla base della delega contenuta nell'art. 9 della

predetta legge, muovendo in parte censure identiche o analoghe a

quelle proposte nei confronti della norma di delega. Pertanto i

giudizi, fra loro connessi, possono essere riuniti per essere decisi

con unica pronunzia.

2. - Le questioni proposte possono essere distinte in quattro

gruppi. Il primo concerne censure mosse, dalla sola regione Puglia

nel primo ricorso, ai primi quattro articoli della legge n. 59 del

1997, concernenti la delega per il conferimento di funzioni a regioni

ed enti locali ed i relativi criteri direttivi; il secondo gruppo di

questioni, sollevate da entrambe le regioni nei ricorsi contro la

legge n. 59, investe l'art. 8, in tema di indirizzo e coordinamento;

il terzo gruppo di censure, anch'esse in gran parte comuni alle due

regioni, e sviluppate in tutti i quattro ricorsi, riguarda la

disciplina della conferenza Stato-regioni e la sua unificazione con

la conferenza Stato-città, come stabilite sia nell'art. 9 della

legge di delega, sia nel decreto legislativo delegato; a parte,

infine, va considerata la questione sollevata dalla regione Puglia

nei confronti dell'art. 20 della legge n. 59, in tema di regolamenti

di delegificazione. Il primo gruppo di censure investe

principalmente i criteri con i quali il legislatore delegante ha

previsto l'allocazione di nuove funzioni e compiti ai livelli di

governo e di amministrazione delle regioni e degli enti locali. La

delega, come configurata nell'art. 1 della legge, concerne il

"conferimento", sia alle regioni che agli enti locali, ai sensi degli

artt. 5, 118 e 128 della Costituzione, di funzioni e compiti

amministrativi, intendendosi per "conferimento" il trasferimento, la

delega o l'attribuzione di funzioni e compiti (comma 1). In linea di

principio, sono conferiti a regioni ed enti locali, nell'osservanza

del principio di sussidiarietà, "tutte le funzioni e i compiti

amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione

dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni

e compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in

atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato,

centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici"

(comma 2). Sono esclusi dal conferimento solo le funzioni e i compiti

riconducibili a materie espressamente elencate (comma 3), nonché

altri compiti di rilievo nazionale da individuare d'intesa con la

conferenza Stato-Regioni, e quelli svolti localmente da camere di

commercio e università (comma 4). La disciplina legislativa delle

funzioni conferite spetta alle regioni nelle materie di cui all'art.

117 della Costituzione; nelle restanti materie le regioni avranno

potestà legislativa delegata ai sensi dell'art. 117, secondo comma,

della Costituzione; in ogni caso, la disciplina della organizzazione

e dello svolgimento delle funzioni sarà disposta, "secondo le

rispettive competenze e nell'ambito della rispettiva potestà

normativa, dalle regioni e dagli enti locali" (art. 2). Con i

decreti legislativi delegati debbono, fra l'altro, essere individuati

tassativamente i compiti residui delle amministrazioni statali;

essere indicate le funzioni da conferire alle regioni anche ai fini

dell'art. 3 della legge n. 142 del 1990 (che affida alle Regioni il

compito di organizzare l'esercizio delle funzioni di comuni e

Province), e quelle da conferire agli enti locali ai sensi degli

artt. 128 e 118, primo comma, della Costituzione; essere individuate

le procedure e gli strumenti di raccordo (art. 3). È stabilito

inoltre che nelle materie di cui all'art. 117 le regioni conferiranno

agli enti locali "tutte le funzioni che non richiedono l'unitario

esercizio a livello regionale", mentre nelle altre materie saranno i

decreti delegati a conferire le funzioni a regioni ed enti locali

nell'osservanza di vari principi, fra cui quello di sussidiarietà

(art. 4). Ai fini dell'applicazione dell'art. 3 della legge n. 142

del 1990 e del principio di sussidiarietà ciascuna regione dovrà

adottare, entro sei mesi dall'approvazione di ciascun decreto

delegato, una legge per la puntuale individuazione delle funzioni

trasferite o delegate agli enti locali e di quelle mantenute in capo

alla regione medesima. Qualora non provveda entro il termine, il

Governo è fin d'ora delegato ad emanare, entro novanta giorni dalla

scadenza, uno o più decreti legislativi delegati "di ripartizione di

funzioni tra regione ed enti locali, le cui disposizioni si applicano

fino alla data di entrata in vigore della legge regionale", dunque

con efficacia suppletiva e cedevole (art. 4, comma 5). Con riguardo

a questo complesso sistema normativo che caratterizza la delega

conferita al Governo, la regione Puglia lamenta in primo luogo la

equiparazione del ruolo delle regioni e di quello degli enti locali,

che si ispirerebbe ad un disegno di riduzione delle garanzie

dell'autonomia regionale. Essa risulterebbe anzitutto dalla

previsione, nell'art. 1, comma 1, di un generico "conferimento" di

funzioni, che unifica sia il trasferimento e la delega, previsti

dagli artt. 117 e 118 della Costituzione per le regioni, sia

l'attribuzione di funzioni agli enti locali prevista dagli artt. 118,

primo comma, e 128 della Costituzione; e si manifesterebbe altresì

nella equiparazione delle potestà normative spettanti a regioni ed

enti locali per la disciplina della organizzazione e dello

svolgimento delle funzioni (art. 2, comma 2). Ancora, secondo la

regione ricorrente, la previsione di una destinazione generica alle

regioni e agli enti locali delle funzioni non riservate allo Stato

realizzerebbe una sostanziale parificazione della collocazione

costituzionale delle regioni e degli enti locali, e una

"decostituzionalizzazione" delle garanzie a favore delle regioni, che

resterebbero alla mercé della legge ordinaria, la quale potrebbe

domani riprendere a favore dello Stato o conferire agli enti locali

ciò che oggi viene conferito alle regioni stesse. La ricorrente

censura altresì il modo in cui il legislatore delegante ha fatto

riferimento al principio di sussidiarietà, che sarebbe utilizzato

"in funzione antiregionalista", dato che, da un lato, in base ad

esso, il legislatore delegato attribuirà le funzioni anche agli enti

locali; dall'altro lato, le regioni saranno tenute a conferire agli

enti locali, nelle materie di cui all'art. 117 della Costituzione,

tutte le funzioni che non richiedono l'unitario esercizio a livello

regionale (art. 4, comma 1).

3. - Le questioni non sono fondate. La Costituzione conferisce al

legislatore statale, ai fini della realizzazione del disegno

complessivo di autonomia ispirato ai principi di cui all'art. 5, sia

il potere-dovere di regolare per ogni ramo della pubblica

amministrazione "il passaggio delle funzioni statali attribuite alle

regioni" ai sensi dell'art. 118, primo comma (VIII disp. trans. e

fin., secondo comma); sia il potere di "delegare alla regione

l'esercizio di altre funzioni amministrative" (art. 118, secondo

comma); sia, infine, quello di attribuire direttamente alle Province,

ai comuni e agli altri enti locali le funzioni amministrative "di

interesse esclusivamente locale" nelle materie di spettanza regionale

(art. 118, primo comma), e più in generale di determinare le

funzioni di province e comuni con le "leggi generali della

Repubblica" che fissano i principi della loro autonomia (art. 128).

Nell'esercizio di questi poteri il legislatore statale gode di spazi

di discrezionalità: così nello scegliere le materie in cui

delegare alle regioni ulteriori funzioni; nell'individuare

direttamente le funzioni di interesse esclusivamente locale

attribuite agli enti locali o nel demandare invece alla regione,

nell'esercizio della sua potestà legislativa e anche in attuazione

del principio del "normale" esercizio decentrato delle funzioni

amministrative della medesima (art. 118, terzo comma), il compito di

identificare specificamente la dimensione dei relativi interessi "in

rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio",

come ad esempio si esprime l'art. 3, comma 2, della legge n. 142 del

1990 sull'ordinamento delle autonomie locali; o ancora

nell'individuare le esigenze e gli strumenti di raccordo fra diversi

livelli di governo per un esercizio coordinato delle funzioni o per

attuare la cooperazione nelle materie in cui coesistano competenze

diverse. Ciò che rileva dal punto di vista costituzionale è che

non siano violate le sfere di attribuzioni garantite alle regioni,

nonché, a livello di principio, a comuni e province, dalle norme

costituzionali, e più in generale che la disciplina del riparto di

competenze e dei rapporti fra Stato, regioni ed enti locali sia in

armonia con le regole e i principi derivanti dalle stesse norme

costituzionali. La scelta, entro questi limiti, di modelli di

riparto di funzioni e di disciplina di rapporti più nettamente

ispirati al potenziamento del ruolo della regione anche per quanto

attiene all'assetto delle funzioni degli enti locali, ovvero invece

alla determinazione diretta, con legge statale, di sfere di

attribuzioni amministrative degli enti locali, garantite a priori

anche nei confronti del legislatore regionale, rientra nell'ambito

delle legittime scelte di politica istituzionale, che possono volta a

volta avvalersi di questo o quello strumento apprestato in questo

campo dalle norme costituzionali, e che non hanno ragione di essere

discusse in questa sede, se non quando si tratti di verificare in

concreto l'osservanza dei limiti costituzionalmente imposti. La

legge n. 59 del 1997 contiene una assai ampia delega al Governo per

l'attuazione, fra l'altro, di un organico disegno di ulteriore

decentramento di funzioni (dopo quello realizzato, per quanto

riguarda le regioni, e sempre per via di legislazione delegata, in

base all'art. 17 della legge n. 281 del 1970 e successivamente, con

criteri meno restrittivi, in base all'art. 1 della legge n. 382 del

1975): e comporta l'impiego, da parte del legislatore delegato, di

tutta la gamma di strumenti costituzionalmente ammessi per il

decentramento delle funzioni, dal trasferimento di nuove funzioni

amministrative alle regioni nelle materie di cui all'art. 117 della

Costituzione (utilizzando i margini di flessibilità insiti nella

definizione legislativa delle materie elencate dalla Costituzione),

alla delega alle regioni di funzioni in altre materie, alla

attribuzione di funzioni agli enti locali. La legge non solo non

confonde fra loro tali diversi strumenti (che l'art. 1, comma 1,

espressamente e distintamente evoca, sia pure poi ricomprendendoli

per comodità espressiva nel termine di "conferimento" di funzioni e

compiti amministrativi, senza perciò che venga meno la differenza

del titolo costituzionale del conferimento, con la relativa

disciplina), ma opera una netta distinzione fra le materie spettanti

alle regioni ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, nel cui

ambito è fondamentalmente rimesso alle regioni stesse il compito di

individuare le funzioni da decentrare ulteriormente agli enti locali

e quelle che invece richiedono "l'unitario esercizio a livello

regionale" (art. 4, comma 1), e le altre materie, nelle quali il

riparto di funzioni attraverso la delega alle regioni o

l'attribuzione agli enti locali è direttamente effettuato dai

decreti delegati (art. 4, comma 2). Parimenti, sono rispettati i

limiti costituzionali per quanto attiene al decentramento della

potestà normativa. Infatti l'art. 2 della legge ribadisce anzitutto

la spettanza alle regioni della potestà legislativa propria quando

si tratti di disciplina riconducibile alle materie di cui all'art.

117 della Costituzione, e attribuisce alle stesse - sul modello di

quanto già disposto dall'art. 7 del d.P.R. n. 616 del 1977 -

potestà legislativa di attuazione, ai sensi del secondo comma

dell'art. 117 della Costituzione, nelle "restanti materie", nelle

quali cioè il conferimento di funzioni amministrative avviene per

delega ai sensi dell'art. 118, secondo comma, della Costituzione.

Quanto poi alla disciplina "dell'organizzazione e dello svolgimento"

delle funzioni, cioè degli aspetti organizzativi e procedurali, essa

è demandata alle regioni o agli enti locali "secondo le rispettive

competenze", e dunque a seconda che alle une o agli altri le funzioni

medesime siano trasferite, delegate o attribuite, ribadendo

l'autonomia organizzativa che alle regioni è direttamente garantita

dalla Costituzione (cfr. art. 117, primo alinea, e art. 123 della

Costituzione), e a comuni e province è riconosciuta, in attuazione

dell'art. 128 della Costituzione, dagli artt. 4 e 5 della legge n.

142 del 1990; e precisando che tale autonomia trova esplicazione

"nell'ambito della rispettiva potestà normativa", e dunque nel

rispetto delle regole e dei limiti propri di ciascuno di tali ambiti,

volta a volta secondo i caratteri propri della potestà statutaria,

legislativa o regolamentare delle Regioni o della potestà normativa

degli enti locali. Nemmeno a questo riguardo si verifica perciò

alcuna commistione o illegittima equiparazione della posizione

costituzionale dei diversi enti dotati di autonomia. Il sistema

disegnato dalla legge di delega non realizza una

"decostituzionalizzazione" delle attribuzioni regionali: non postula

infatti alcun potere del legislatore delegato di sottrarre alle

Regioni competenze loro spettanti per Costituzione, mentre

attribuzioni che dipendano da scelte del legislatore ordinario

restano per loro natura "retrattabili", nei limiti in cui ciò non

comporti, anche indirettamente, una lesione dello status garantito

alle Regioni dalle norme costituzionali. Né, infine, si può dire

che il richiamo ripetuto al principio di sussidiarietà venga

utilizzato in modo contrastante con le regole costituzionali

sull'autonomia regionale: in particolare, mentre nelle materie

dell'art. 117 della Costituzione - cioè nell'ambito delle competenze

proprie delle Regioni, ad esse garantite dalla Costituzione -

l'attuazione del principio in relazione ai livelli di governo

sub-statali è fondamentalmente rimessa alla Regione stessa, cui

spetta disciplinare il conferimento agli enti locali delle funzioni

"che non richiedono l'unitario esercizio a livello regionale" (art.

4, comma 1), fuori di queste materie è al legislatore delegato che

viene rimessa la realizzazione del riparto di funzioni e di compiti

fra Regioni ed enti locali (art. 4, comma 2). In ogni caso, leggi

regionali e decreti delegati dovranno a ciò provvedere sulla base

non solo del principio di sussidiarietà, ma anche degli altri

principi e criteri previsti dalla legge di delega (art. 4, comma 3).

4. - La ricorrente Regione Puglia denuncia altresì una duplice

violazione dell'art. 76 della Costituzione. In primo luogo, la delega

per il conferimento di funzioni avrebbe un oggetto non precisato,

elencandosi nella legge di delega non già le materie da conferire,

bensì quelle escluse dal conferimento, e che dunque non sono oggetto

di delega. In secondo luogo, la delega al Governo per la disciplina

in via sostitutiva del riparto delle funzioni fra Regione ed enti

locali, per il caso in cui la Regione non vi provveda entro il

termine stabilito (art. 4, comma 5), sarebbe incerta nell'an ad

oggetto eventuale e definibile solo ex post ed incerta nel quomodo

mancando i principi sulla distribuzione delle competenze che verrebbe

operata dal legislatore delegato.

5. - Le questioni non sono fondate. Quanto alla prima, il criterio

prescelto dal legislatore delegante per la individuazione delle

funzioni da conferire è indubbiamente innovativo e tale da

comportare l'espansione del decentramento al di là di quanto

strettamente richiesto per l'attuazione delle norme costituzionali in

tema di autonomie regionali e locali: anziché individuare nominatim

gli ambiti materiali cui attengono le funzioni da conferire, si

procede - in conformità al principio di sussidiarietà, non a caso

indicato al primo posto tra i criteri direttivi della delega (art. 4,

comma 2, lettera a) - alla elencazione delle materie e dei compiti

esclusi dal decentramento (art. 1, comma 3 e comma 4, lettere a, b,

d, e); e si demanda, in una serie di altre materie, ad un

procedimento d'intesa nell'ambito della Conferenza Stato-Regioni la

individuazione dei "compiti di rilievo nazionale" da mantenere in

capo alle amministrazioni statali (art. 1, comma 4, lettera c).

Stabilita questa delimitazione "in negativo", la delega per il

conferimento concerne "tutte le funzioni e i compiti amministrativi

relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo

delle rispettive comunità", nonché "tutte le funzioni e i compiti

amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto

esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato,

centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici"

(art. 1, comma 2). Non si può dire dunque che l'oggetto della

delega resti indeterminato: esso è delimitato sia in negativo,

attraverso la identificazione delle materie escluse e dei compiti da

eccettuare dal decentramento, sia in positivo, attraverso i criteri

del riferimento agli interessi e alla promozione dello sviluppo delle

comunità regionali e locali, e della localizzabilità nel rispettivo

territorio. La delimitazione dell'area della delega è bensì, in

parte, effettuata attraverso "clausole generali", come quelle da

ultimo richiamate: ma non si può dire che ciò sia in ogni caso

precluso dall'art. 76 della Costituzione, posto che la definizione,

costituzionalmente necessaria, dell'oggetto della delega non può non

tener conto della natura e dei caratteri dell'oggetto medesimo. Il

ricorso a clausole generali, come quella ben nota della "organicità"

nel conferimento di funzioni (cfr. art. 1 della legge n. 382 del

1975), o quelle impiegate dal legislatore delegante nella legge n.

59, accompagnate dall'indicazione di principi come quelli di

sussidiarietà, completezza, efficienza ed economicità,

responsabilità e unicità dell'amministrazione, omogeneità,

adeguatezza, differenziazione (art. 4, comma 3, lettere a, b, c, e,

f, g, h), appare coerente con un disegno di decentramento che non

mira a modificare questo o quel riparto specifico di funzioni e di

compiti, ma a ridisegnare complessivamente ed in modo coerente

l'allocazione dei compiti amministrativi fra i diversi livelli

territoriali di governo.

6. - Quanto al secondo profilo di denunciata violazione dell'art.

76 della Costituzione, attinente al particolare meccanismo di

intervento sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni,

delineato nell'art. 4, comma 5, della legge impugnata, va osservato

anzitutto che il contenuto delle norme delegate ivi previste

corrisponde a ciò che in astratto il legislatore statale sarebbe

abilitato a compiere direttamente: vale a dire ripartire le funzioni

amministrative fra Regioni ed enti locali, attraverso lo strumento

dell'attribuzione agli enti locali delle funzioni di interesse

esclusivamente locale (art. 118, primo comma, Cost.). In tal modo

peraltro si verrebbe, se non ad esaurire, a comprimere ampiamente lo

spazio nel quale le Regioni sono chiamate, in forza dell'art. 118,

terzo comma, della Costituzione, a decentrare ulteriormente nel loro

territorio le funzioni amministrative, nella forma della delega agli

enti locali; e soprattutto si rischierebbe di irrigidire in modo

uniforme la configurazione delle funzioni e del loro esercizio sul

territorio, senza poter tenere conto della diversità dei contesti

territoriali e anche delle legittime scelte che in questo campo

possono essere compiute, sia pure nell'alveo del principio

costituzionale che favorisce la devoluzione "in basso" delle funzioni

ogni volta che sia possibile (come emerge dalla locuzione dell'art.

118, terzo comma, secondo cui "normalmente" le regioni esercitano le

funzioni loro devolute mediante delega o utilizzazione degli uffici

degli enti locali). Ben si comprende dunque come, già nel contesto

dell'ordinamento delle autonomie locali, il legislatore statale abbia

inteso, con l'art. 3 della legge n. 142 del 1990, attribuire alle

Regioni un ruolo di identificazione degli interessi comunali e

provinciali "in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del

territorio", e di "organizzazione" dell'esercizio delle funzioni a

livello locale, cioè di disciplina del modo in cui esse si collocano

e si raccordano nel contesto regionale, sottolineando così un ruolo

della Regione come "centro propulsore e di coordinamento dell'intero

sistema delle autonomie locali" (sentenza n. 343 del 1991). La legge

n. 59 del 1997 va oltre, ma nella stessa direzione, chiamando le

Regioni, nell'ambito delle materie di cui all'art. 117 della

Costituzione, a definire il riparto delle funzioni al proprio interno

con criteri analoghi a quelli seguiti dallo stesso legislatore

statale, e cioè identificando le funzioni che "richiedono l'unitario

esercizio a livello regionale" e devolvendo tutte le altre ai comuni,

alle Province e agli altri enti locali (art. 4, comma 1), in

conformità al principio di sussidiarietà. Proprio per evitare che

l'inerzia delle Regioni comprometta l'attuazione di questo disegno

complessivo, si prevede un termine di sei mesi, decorrente

dall'entrata in vigore di ciascun decreto legislativo di conferimento

delle funzioni, entro il quale ogni Regione dovrà adottare una legge

per la "puntuale individuazione delle funzioni trasferite o delegate

agli enti locali e di quelle mantenute in capo alla Regione stessa".

Scaduto invano tale termine, alle Regioni inadempienti si sostituisce

il Governo con appositi decreti delegati "di ripartizione delle

funzioni tra Regione ed enti locali", destinati peraltro a valere

solo in via suppletiva, fino a quando non intervenga la legge

regionale (art. 4, comma 5). L'oggetto della delega è dunque

definito; e altrettanto definito è il termine (novanta giorni dalla

scadenza del predetto termine di sei mesi imposto alle Regioni) entro

il quale è esercitata la potestà delegata al Governo. Eventuale è

solo il verificarsi delle circostanze che rendono necessario

l'esercizio della delega (l'inadempimento regionale): ma una delega

in tal modo "condizionata" al verificarsi di eventi estranei alla

volontà sia del Parlamento delegante, sia del Governo delegato, non

è di per sé in contrasto con il modello di cui all'art. 76 della

Costituzione. Né si può dire che manchi la determinazione dei

principi e criteri direttivi della delega: essi infatti sono quegli

stessi che l'art. 4 indica al comma 2 per i conferimenti di funzioni

operati in via normale e definitiva dalla legge regionale, o, fuori

delle materie dell'art. 117, dai decreti legislativi delegati (tra

cui il principio di sussidiarietà, espressamente richiamato ancora

nel comma 5), nonché quelli enunciati nell'art. 3 della legge n. 142

del 1990, alla cui applicazione deve essere intesa la legge regionale

di individuazione delle funzioni devolute agli enti locali e di

quelle mantenute in capo alla Regione: legge la cui mancata adozione

entro il termine stabilito abilita il Governo ad adottare il decreto

delegato che disciplina in via suppletiva la materia.

7. - La Regione Puglia ha impugnato poi due disposizioni

particolari, contenute nell'art. 3 della legge - che precisa i

contenuti dei decreti legislativi di conferimento delle nuove

funzioni - rispettivamente alla lettera c e alla lettera f. La prima

di esse riguarda la previsione della individuazione di procedure e

strumenti di raccordo e di forme di cooperazione strutturali e

funzionali che consentano la collaborazione fra livelli di governo,

anche con eventuali interventi sostitutivi nel caso di inadempienze

nell'esercizio delle funzioni conferite, e della presenza di

rappresentanti statali, regionali e locali nelle strutture necessarie

per l'esercizio di funzioni di raccordo, indirizzo, coordinamento e

controllo. Ad avviso della ricorrente, tale previsione da un lato

confligge con quella dell'art. 9, lettera b, che richiederebbe la

concentrazione nella conferenza Stato-Regioni delle funzioni di

raccordo, dall'altro lato sarebbe di dubbia legittimità

costituzionale perché le forme di collaborazione a livello

interregionale o infraregionale spetterebbero alle Regioni, mentre

nel caso di forme di collaborazione a livello nazionale, possibili

quando siano coinvolti interessi di rilievo nazionale, poteri

sostitutivi dello Stato nei confronti delle Regioni sarebbero

ammissibili solo quando occorra salvaguardare un valore

costituzionale fondamentale.

8. - La questione è infondata. La generica previsione di forme di

cooperazione "strutturali e funzionali" e di interventi sostitutivi

non appare di per sé in contrasto con norme costituzionali, poiché

anzi il principio di leale cooperazione, più volte richiamato nella

giurisprudenza di questa Corte (tra le molte, sentenze nn. 49, 482 e

483 del 1991, nn. 19 e 242 del 1997), implica proprio la ricerca di

tali forme là dove si intersecano competenze ed interessi afferenti

a diversi livelli di governo. Né è vietato al legislatore statale

prevedere e disciplinare forme di collaborazione anche fra Regioni o

fra queste e gli enti locali, negli ambiti e con modalità che non

ledano la fondamentale autonomia organizzativa delle Regioni, e anche

forme di intervento sostitutivo per ovviare alle eventuali inerzie o

inadempienze tali da mettere in pericolo interessi unitari, sulla

base di presupposti e con l'osservanza di modalità a loro volta

rispettose dell'autonomia costituzionale degli enti. Se poi, in

concreto, specifiche previsioni o discipline dei decreti legislativi

delegati risultassero in contrasto con i principi costituzionali,

sarebbe ad esse, e non alla legge di delega, che dovrebbero

rivolgersi le censure relative. Quanto al denunciato contrasto fra

l'art. 3, lettera c e l'art. 9, lettera b - a parte il rilievo che

si tratta di un problema di coordinamento fra norme diverse, e non

della lamentata violazione di principi costituzionali - basta

osservare che il criterio, enunciato dall'art. 9, di una

concentrazione in capo alla conferenza Stato-Regioni di "tutte le

attribuzioni relative ai rapporti tra Stato e Regioni" non può che

essere inteso in senso tendenziale, tale da non escludere del tutto

la possibilità di stabilire in casi particolari altre forme di

raccordo.

9. - La lettera f, dell'art. 3 concerne la previsione della

possibilità per l'amministrazione dello Stato di avvalersi, per la

cura di interessi nazionali, di uffici regionali o locali, d'intesa

con gli enti interessati o con gli organismi rappresentativi degli

stessi. Secondo la ricorrente Regione Puglia, tale strumento, nei

riguardi degli uffici regionali, non sarebbe ammesso dalla

Costituzione, che conoscerebbe solo la delega di funzioni

amministrative alle Regioni; e comunque non sarebbe legittima la

mancata previsione della necessaria copertura finanziaria degli oneri

aggiuntivi da parte della amministrazione statale.

10. - Anche tale questione non è fondata. Come questa Corte ha

affermato (cfr. sentenze n. 35 del 1972 e n. 216 del 1987), deve

ritenersi sussistente la possibilità per lo Stato di avvalersi degli

uffici regionali, così come è espressamente prevista la

possibilità per la Regione di avvalersi di uffici di enti locali

(art. 118, terzo comma, Cost.). Il rispetto necessario dell'autonomia

delle Regioni, anche sotto il profilo della provvista dei mezzi

finanziari necessari per fronteggiare nuovi oneri, è presupposto per

la legittima configurazione in concreto delle "modalità e

condizioni" per l'attuazione di tale forma di collaborazione, ed è

tendenzialmente assicurato anche dalla previsione, nella norma

denunciata, di una intesa "con gli enti interessati o con gli

organismi rappresentativi degli stessi".

11. - Il secondo gruppo di censure, sollevate da entrambe le

Regioni ricorrenti, riguarda, come si è detto, la disciplina,

contenuta nell'art. 8 della legge n. 59, dell'attività di indirizzo

e coordinamento. In tale articolo si stabilisce che gli atti di

indirizzo sono adottati previa intesa con la conferenza

Stato-Regioni; che, quando l'intesa non sia raggiunta entro il

termine fissato, essi sono adottati con delibera del Consiglio dei

ministri, previo parere della commissione parlamentare per le

questioni regionali; che in caso di urgenza il Consiglio dei ministri

può provvedere senza previa intesa: in tal caso i provvedimenti

adottati sono sottoposti alla conferenza a posteriori e il Governo è

tenuto a riesaminare gli atti sui quali sia stato espresso parere

negativo. È poi disposta l'abrogazione di preesistenti norme

generali sull'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento,

fra cui quella contenuta nell'art. 2, comma 3, lettera d, della legge

n. 400 del 1988, che includeva gli atti di indirizzo e coordinamento

fra quelli sottoposti alla deliberazione del Consiglio dei Ministri.

Entrambe le Regioni ricorrenti lamentano, in primo luogo, che la

previsione dell'esercizio della funzione di indirizzo solo in via

amministrativa violerebbe il principio di legalità sostanziale,

affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, che impone di porre a

fondamento di ciascun atto di indirizzo norme specifiche di legge che

delimitino il potere governativo.

12. - Sotto questo profilo, la questione non è fondata. Le

disposizioni generali in tema di indirizzo e coordinamento contenute

nella legge n. 59 del 1997, come già, in passato, quelle contenute

in altre leggi, alcune delle quali sono state abrogate dal comma 5

dell'art. 8 in esame, hanno una portata meramente procedurale, e non

valgono da sole a rendere possibile da parte del Governo l'emanazione

di atti di esercizio della funzione di indirizzo: è invece

necessaria, a tale fine, la presenza di norme legislative che fondino

e delimitino sostanzialmente l'esercizio della funzione, indicando

l'oggetto degli atti di indirizzo e dettando criteri sufficienti a

indirizzarne a loro volta il contenuto (cfr. sentenze n. 150 del

1982, n. 338 del 1989, n. 359 del 1991, n. 124 del 1994 e n. 18 del

1997). Non può dunque ritenersi in alcun modo violato il principio

di legalità sostanziale.

13. - Le Regioni lamentano poi che, in forza dell'abrogazione della

disposizione contenuta nell'art. 2, comma 3, lettera d, della legge

n. 400 del 1988, sarebbe venuta meno la tendenziale riserva alla

competenza del Consiglio dei ministri dell'esercizio della funzione

di indirizzo, posto che oggi la deliberazione dell'organo collegiale

di governo è prevista solo per il caso di mancata intesa con la

conferenza Stato-Regioni o di procedura d'urgenza senza intesa

preventiva.

14. - Sotto questo profilo, la questione è fondata. Questa Corte

ha ripetutamente affermato il principio per cui l'esercizio in via

non legislativa della funzione di indirizzo e coordinamento nei

confronti delle Regioni è soggetto a precisi requisiti di procedura,

dovendo far capo all'organo collegiale di Governo (cfr. sentenze n.

338 del 1989, n. 453 del 1991, n. 124 del 1994 e n. 18 del 1997).

Essa infatti non può identificarsi con una funzione propria

dell'amministrazione statale volta a volta competente per materia

(ché, anzi, va ad incidere per definizione in ambiti di azione

amministrativa che spettano alle Regioni), ma è espressione del

potere, demandato in concreto dalla legge al Governo nazionale, di

assicurare la salvaguardia di interessi unitari non frazionabili. La

deliberazione necessaria del Consiglio dei ministri esprime appunto

l'assunzione di responsabilità a livello dell'organo chiamato a

delineare, sotto la direzione del Presidente del Consiglio, la

"politica generale del Governo" (art. 95 della Costituzione), in

ordine alla esigenza di indirizzare e coordinare l'attività delle

Regioni in vista di interessi unitari individuati dalla legge della

Repubblica. Tale competenza collegiale necessaria non può venir

meno neanche nell'ipotesi di atti di indirizzo su cui si sia

raggiunta l'intesa nella conferenza Stato-Regioni, sia perché si

tratta di una competenza radicata nelle norme costituzionali

concernenti la struttura e l'attività del Governo, e dunque non

disponibile, sia perché nemmeno l'intesa nella conferenza, tanto

più se conseguita solo a maggioranza, potrebbe consentire

l'introduzione di nuovi vincoli all'autonomia delle singole Regioni

al di fuori dei presupposti sostanziali e procedurali

costituzionalmente necessari. Le disposizioni dei primi quattro

commi dell'art. 8 della legge n. 59 - che sanciscono il principio

della previa intesa con la conferenza Stato-Regioni o con la Regione

interessata per l'adozione degli atti di indirizzo, la facoltà del

Governo di adottarli unilateralmente, previo parere della commissione

parlamentare per le questioni regionali, ove l'intesa non sia

raggiunta entro il termine di quarantacinque giorni, la facoltà del

Governo di provvedere in caso d'urgenza senza l'osservanza di tali

procedure, sottoponendo in via successiva l'atto alla conferenza e

alla commissione parlamentare, e infine la trasmissione alle

competenti commissioni parlamentari degli atti di indirizzo - non

potrebbero di per sé essere interpretate nel senso che autorizzino

l'adozione di atti di indirizzo da parte di organi diversi dal

Consiglio dei Ministri quando sia intervenuta l'intesa prevista dal

comma 1. Infatti gli adempimenti procedurali ivi espressamente

disciplinati sono tutti volti a regolare i rapporti del Governo con

le Regioni e con il Parlamento, non ad incidere sulle competenze

nell'ambito del Governo stesso. Ma è l'abrogazione espressa,

insieme ad altre norme generali sulla funzione di indirizzo,

dell'art. 2, comma 3, lettera d, della legge n. 400 del 1988, volto

proprio a stabilire in via generale la competenza del Consiglio dei

ministri per l'adozione degli atti di indirizzo, che appare in

contrasto con il principio, di derivazione costituzionale, della

necessarietà di tale competenza. Tale disposizione abrogativa deve

dunque essere dichiarata costituzionalmente illegittima, con

l'effetto di ripristinare l'efficacia della disposizione abrogata.

Risulta in tal modo assorbita l'ulteriore questione sollevata dalla

Regione Siciliana nei confronti della medesima disposizione di

abrogazione espressa, in quanto essa avrebbe fatto venir meno la

garanzia, resa esplicita nel testo della disposizione abrogata, del

rispetto delle disposizioni statutarie ai fini dell'adozione di atti

di indirizzo nei confronti delle Regioni ad autonomia speciale.

15. - Entrambe le Regioni ricorrenti denunciano come contrastante

con la Costituzione la previsione della possibilità di esercizio, in

caso di urgenza, della funzione di indirizzo senza intesa preventiva

con la conferenza Stato-Regioni. Tale previsione si presterebbe ad

abusi o usi distorti da parte del Governo; secondo la Regione

Siciliana sarebbe inoltre illegittima la norma secondo cui, in caso

di mancato raggiungimento dell'intesa, il Consiglio dei ministri può

provvedere col solo parere della commissione parlamentare per le

questioni regionali, in quanto non prevede che per ricorrere

legittimamente a tale meccanismo il Governo deve aver tenuto un

comportamento leale, effettivamente diretto al raggiungimento

dell'intesa.

16. - La questione non è fondata. La previsione della previa

intesa con la conferenza o con la Regione specificamente interessata

è certamente idonea a connotare in senso meno autoritativo e più

collaborativo i modi di esercizio del potere di indirizzo e

coordinamento, secondo una linea che questa Corte ha indicato come

possibile (sentenza n. 18 del 1997): ma non risponde ad una

necessità costituzionale. D'altra parte, nel caso in cui l'intesa

non sia raggiunta, la previsione di meccanismi in certo senso

sostitutivi, o comunque di un potere del Governo di provvedere

unilateralmente, sia pure con ulteriori garanzie procedimentali,

appare necessaria al fine di non lasciare sguarnito di garanzia

l'interesse unitario per la cui salvaguardia la legge ha fondato in

concreto il potere governativo. L'ipotesi che il Governo utilizzi

questa sua facoltà per svuotare di senso la prescrizione

dell'intesa, o non rispetti l'esigenza di esplorare effettivamente le

possibilità di accordo, attiene alla sfera delle eventualità di

fatto, frutto di una patologia costituzionale, sempre suscettibili di

controllo e di rimedio ove si tenga conto che il principio di leale

cooperazione deve in ogni caso informare, ancorché non sia

esplicitamente richiamato dalla legge, i rapporti reciproci fra Stato

e Regioni.

17. - Il terzo gruppo di censure, mosse in tutti i quattro ricorsi,

e concernenti sia l'art. 9 della legge di delega, sia il decreto

legislativo delegato n. 281 del 1997, tocca il tema della

unificazione della conferenza Stato-Regioni con quella Stato-città,

nonché della disciplina delle conferenze e della loro attività. La

conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le

Province autonome di Trento e di Bolzano, istituita in via

amministrativa fin dal 1983 (d.P.C.M. 12 ottobre 1983), fu poi

prevista e disciplinata dall'art. 12 della legge n. 400 del 1988 e

dal successivo d.P.R. n. 418 del 1989, con "compiti di informazione,

consultazione e raccordo, in relazione agli indirizzi di politica

generale suscettibili di incidere nelle materie di competenza

regionale" (art. 12, comma 1, legge n. 400 del 1988). Ne fanno parte,

sotto la presidenza del Presidente del Consiglio dei Ministri, i

Presidenti di tutte le Regioni ordinarie e speciali e delle due

Province autonome di Trento e Bolzano. La conferenza Stato-città ed

autonomie locali fu istituita con d.P.C.M. 2 luglio 1996 con "compiti

di coordinamento nei rapporti tra lo Stato e le autonomie locali, e

di studio, informazione e confronto sulle problematiche connesse agli

indirizzi di politica generale che possono incidere sulle funzioni

proprie di comuni e Province e su quelle delegate ai medesimi enti da

leggi dello Stato" (art. 1). Ne fanno parte, sotto la presidenza del

Presidente del Consiglio, alcuni membri del Governo, i Presidenti

dell'ANCI (Associazione dei comuni) e dell'UPI (Unione delle

Province) e un certo numero di Sindaci e di Presidenti di Provincia

designati dalle due associazioni. L'art. 9 della legge n. 59 del

1997 ha delegato il Governo ad emanare un decreto legislativo volto a

"definire ed ampliare le attribuzioni" della conferenza

Stato-Regioni, "unificandola, per le materie e i compiti di interesse

comune delle Regioni, delle Province e dei comuni, con la conferenza

Stato-città ed autonomie locali". Tra i criteri e principi direttivi

della delega compaiono il potenziamento dei poteri e delle funzioni

della conferenza Stato-Regioni, "prevedendo la partecipazione della

medesima a tutti i processi decisionali di interesse regionale,

interregionale ed infraregionale almeno a livello di attività

consultiva obbligatoria"; la semplificazione delle procedure di

raccordo fra Stato e Regioni, concentrando nella conferenza tutte le

attribuzioni relative ai rapporti tra Stato e Regioni; la

specificazione delle materie per le quali è obbligatoria l'intesa e

della disciplina per i casi di dissenso; la definizione delle forme e

modalità della partecipazione dei rappresentanti degli enti locali.

Il decreto legislativo n. 281 del 1997, emanato in attuazione della

delega, disciplina appunto le attribuzioni della conferenza

Stato-Regioni, "ferme restando le competenze ad essa attribuite",

nonché la sua unificazione, per le materie ed i compiti di interesse

comune, con la conferenza Stato-città (art. 1). Esso precisa la

tipologia degli atti della conferenza (intese, accordi,

provvedimenti, inviti e proposte, ecc.), e i casi in cui essa è

obbligatoriamente sentita, prevedendo altresì che la consultazione

in caso di urgenza possa avvenire in via successiva anziché

preventiva (art. 2); disciplina le modalità per la promozione e la

sanzione delle intese, applicabili in tutti i procedimenti in cui la

legislazione vigente prevede un'intesa con la conferenza, stabilendo

anche a questo proposito che in caso di urgenza il Governo possa

prescinderne sottoponendo il provvedimento alla conferenza in via

successiva (art. 3); dispone poi l'unificazione delle due conferenze

per le materie e i compiti di interesse comune delle Regioni e degli

enti locali, specificando la tipologia degli interventi della

conferenza unificata (pareri, intese, ecc.), modellata su quella

stabilita per la conferenza Stato-Regioni (artt. 8, comma 1, e 9,

commi 1 e 2); disciplina la composizione, il funzionamento e le

competenze della conferenza Stato-città, sostanzialmente traducendo

in legge, con poche varianti, la disciplina già contenuta nel

d.P.C.M. 2 luglio 1996, istitutivo della conferenza stessa (art. 8,

commi 2, 3 e 4, e art. 9, commi 5 e 6); regola le modalità per

l'espressione dell'assenso, nell'ambito della conferenza, delle

Regioni nonché, distintamente, dei rappresentanti degli enti locali

(art. 9, comma 4).

18. - Avverso tale disciplina le ricorrenti muovono anzitutto una

censura di carattere generale e radicale, sostenendo che

l'unificazione delle due conferenze realizzerebbe una

incostituzionale equiparazione di Regioni ed enti locali, che godono

invece di statuto costituzionale differenziato; mentre la sede

naturale per la cooperazione fra Regione ed enti locali si troverebbe

a livello regionale. L'unificazione condurrebbe - per le materie

comuni, che di fatto si estenderebbero, data l'impostazione della

legge di delega, a tutte le materie e i compiti non statali - ad una

composizione variabile della conferenza, in cui si confronterebbero

enti dalle funzioni costituzionalmente garantite con altri le cui

funzioni sono determinate dalla legge (ricorso della Regione Puglia);

i rappresentanti delle autonomie locali verrebbero a partecipare a

processi decisionali di alta amministrazione in cui si realizza la

collaborazione fra Stato e Regioni (ricorso della Regione Siciliana).

La Regione Siciliana lamenta poi che non sia prevista nella

conferenza unificata una qualche forma di preminenza delle Regioni

nel processo decisionale, almeno sotto il profilo di una diversità

delle quote di rappresentanti; e che le norme impugnate del decreto

legislativo consentano di ritenere le determinazioni della conferenza

unificata, assunte con il dissenso della Regione Siciliana,

vincolanti anche nei confronti di quest'ultima, pure in relazione

alla sfera dei rapporti tra la Regione e gli enti locali esistenti al

suo interno, ovvero con riguardo all'ordinamento e all'attività di

questi ultimi.

19. - Le questioni, sotto questi profili, non sono fondate. Si è

già detto (sopra, n. 3) come, purché siano rispettati i confini

delle rispettive attribuzioni e della rispettiva autonomia e i

principi costituzionali in materia, la legge della Repubblica possa

operare scelte discrezionali in ordine alla disciplina dei rapporti

fra Stato, Regioni ed enti locali. La stessa previsione della

conferenza Stato-Regioni, quale strumento di raccordo fra il Governo

e le autonomie regionali, come la previsione della istituzione di una

conferenza Stato-città quale strumento di raccordo fra il Governo e

le rappresentanze delle autonomie comunali e provinciali,

rappresentano scelte non costituzionalmente vincolate. Parimenti, è

una scelta discrezionale, non in contrasto con la Costituzione, la

previsione della conferenza unificata, con la presenza sia dei

rappresentanti delle Regioni, sia di quelli delle autonomie locali,

quale strumento di raccordo fra Governo e sistema delle autonomie,

allorché siano in discussione argomenti di interesse comune vuoi

delle Regioni, vuoi degli enti locali (come certamente è la

disciplina legislativa delegata destinata ad attuare il vasto disegno

di decentramento contenuto nella legge n. 59: cfr. infatti gli artt.

6 e 9, comma 2, della legge stessa, che prevedono sugli schemi di

decreti legislativi il parere obbligatorio, rispettivamente, delle

due conferenze e, dopo la sua istituzione, della conferenza

unificata). Anzi, una volta fatta la scelta di dotarsi di strumenti

di raccordo nelle due direzioni (delle Regioni e delle autonomie

locali), l'unificazione delle conferenze, oltre a rappresentare un

elemento di semplificazione dei procedimenti, è idonea a facilitare

l'integrazione dei diversi punti di vista e delle diverse esigenze

emergenti in tema di assetto delle autonomie, lasciando meno spazio a

rigide divisioni o contrapposizioni suscettibili di sfociare in

ostacoli o resistenze al processo di decentramento. Del resto, si

può ricordare che già nel provvedimento istitutivo della conferenza

Stato-città si prevedeva che i Presidenti delle Regioni e delle

Province autonome partecipassero di diritto alle riunioni della

conferenza quando fossero all'ordine del giorno argomenti che, pur

riguardando le autonomie locali, coinvolgessero altresì interessi o

competenze regionali (art. 2, comma 2, secondo periodo, del d.P.C.M.

2 luglio 1996). Le Regioni potrebbero lamentare una lesione della

loro posizione costituzionale se l'unificazione delle due conferenze

desse luogo ad un organismo indifferenziato, nel cui ambito i

rappresentanti regionali mescolassero il loro voto con quello degli

altri rappresentanti, così che non emergesse distintamente il punto

di vista delle Regioni: in tal caso non si sarebbe potuto, a rigore,

parlare di uno strumento di raccordo fra lo Stato e le Regioni,

idoneo a verificare le convergenze fra i due interlocutori, ma

piuttosto di un organismo misto avente altre caratteristiche e altra

utilità. Ma la legge di delega non prevede affatto il venir meno

dell'identità delle due conferenze, e delle rappresentanze in esse

presenti, bensì solo il loro congiunto operare "per le materie e i

compiti di interesse comune delle Regioni, delle Province e dei

comuni" (art. 9, comma 1). A sua volta il decreto legislativo n. 281

del 1997 prevede che, nell'ambito della conferenza unificata, ai fini

delle relative deliberazioni, ferma restando la necessità

dell'assenso del Governo, l'assenso delle Regioni e degli enti locali

sia assunto attraverso il "consenso distinto dei membri dei due

gruppi delle autonomie che compongono, rispettivamente, la conferenza

Stato-Regioni e la conferenza Stato-città ed autonomie locali",

consenso a sua volta espresso di regola all'unanimità dei membri dei

due gruppi, o in ogni caso dalla maggioranza di ciascuno di essi

(art. 9, comma 4). Non hanno dunque ragion d'essere le censure

secondo le quali, con l'unificazione delle conferenze, i

rappresentanti delle autonomie locali verrebbero a partecipare a

procedimenti di raccordo fra lo Stato e le Regioni, o addirittura a

poter vincolare la volontà della Regione in ordine ai rapporti con i

rispettivi enti locali; né vi potrebbe essere luogo a valutare

l'equilibrio numerico fra le diverse rappresentanze nell'ambito della

conferenza unificata. Infatti, come si è detto, non si ha affatto

una commistione delle rappresentanze, ma solo una unificazione

funzionale, nell'ambito di un sistema in cui i Presidenti delle

Regioni conservano la loro esclusiva rappresentanza delle istanze

regionali ed esprimono distintamente la volontà delle Regioni

medesime, mentre è solo la rappresentanza governativa ad essere

propriamente unificata.

20. - Entrambe le ricorrenti contestano poi, in particolare, la

disposizione dell'art. 9, comma 1, lett. a della legge, ripresa e

confermata dall'art. 2, comma 1, del decreto legislativo, secondo cui

la conferenza Stato-Regioni partecipa a tutti i processi decisionali,

oltre che di interesse regionale, anche "di interesse interregionale

e infraregionale": con ciò si inciderebbe sull'autonomia

amministrativa e organizzativa delle Regioni nei loro rapporti con

gli enti locali o in quelli, da esse autonomamente determinati, con

altre Regioni.

21. - La questione è infondata nei termini di seguito precisati.

Le disposizioni in esame non possono intendersi nel senso che il

Governo o i membri della conferenza possano provocare la

deliberazione della medesima su qualsiasi argomento, anche

d'interesse esclusivo di una o più Regioni o di parte di esse,

trasformando così la conferenza in uno strumento - contrario alla

Costituzione - di ingerenza in processi decisionali facenti capo

all'esclusiva competenza e responsabilità delle Regioni o di alcune

di esse. La conferenza Stato-Regioni è prevista dalla legge "con

compiti di informazione, consultazione e raccordo, in relazione agli

indirizzi di politica generale suscettibili di incidere nelle materie

di competenza regionale, esclusi gli indirizzi generali relativi alla

politica estera, alla difesa e alla sicurezza nazionale, alla

giustizia" (art. 12, comma 1, legge n. 400 del 1988). Dunque la

premessa per l'intervento della conferenza è sempre la presenza di

una qualche implicazione degli "indirizzi di politica generale" di

pertinenza degli organi statali, e la conferenza è sede di raccordo

per consentire alle Regioni di partecipare a processi decisionali che

resterebbero altrimenti nella esclusiva disponibilità dello Stato:

ciò anche quando l'implicazione di politica generale riguardi

oggetti che, per la loro localizzazione, concernano una o più

Regioni o anche solo una parte del loro territorio. In tale preciso

significato va intesa l'espressione "processi decisionali di

interesse regionale, interregionale ed infraregionale". Così

intese, le disposizioni impugnate non prestano il fianco alle censure

mosse dalle ricorrenti.

22. - Sotto un diverso profilo, la Regione Puglia censura la

disposizione dell'art. 3 del decreto legislativo, ove, disciplinando

i procedimenti di intesa con la conferenza Stato-Regioni, si

stabilisce che, in caso di urgenza, discrezionalmente valutata dal

Governo, quest'ultimo può provvedere anche senza preventiva intesa,

sottoponendo l'atto alla conferenza in via successiva. In tal modo si

consentirebbe al Governo di aggirare l'obbligo dell'intesa, in

contrasto con la previsione di un potenziamento delle funzioni della

conferenza, di cui all'art. 9, comma 1, lett. a), della legge n. 59.

Sarebbe altresì male attuata la delega di cui all'art. 9, comma 1,

lett. c) della stessa legge n. 59, secondo cui il Governo avrebbe

dovuto specificare le materie per le quali l'intesa è obbligatoria e

disciplinare i casi di dissenso, perché il decreto, prevedendo la

possibilità generica di omettere l'intesa in caso di urgenza,

contemporaneamente affermerebbe e smentirebbe il principio della

obbligatorietà dell'intesa medesima. Ad analoghe censure si

presterebbe inoltre, secondo la ricorrente, l'art. 2, comma 5, del

decreto legislativo impugnato, che consente al Governo, il quale

invochi ragioni di urgenza, discrezionalmente valutate, di omettere

la consultazione preventiva della conferenza, sottoponendo l'atto ad

essa in via successiva.

23. - Le questioni non sono fondate nei termini di seguito

precisati. L'art. 9, comma 1, della legge n. 59, nel fissare oggetto

e criteri della delega al Governo per una disciplina volta a

"definire ed ampliare le attribuzioni" della conferenza

Stato-Regioni, stabilisce fra i principi direttivi quello del

"potenziamento dei poteri e delle funzioni della conferenza

prevedendo la partecipazione della medesima a tutti i processi

decisionali di interesse regionale, interregionale ed infraregionale"

(da intendersi nel senso appena precisato) almeno a livello di

attività consultiva obbligatoria" (lett. a). Il decreto

legislativo, in particolare agli artt. 2 e 5, specifica le categorie

di oggetti su cui la conferenza deve essere sentita, in parte

innovando in senso estensivo previsioni delle leggi previgenti, e

ferme restando le altre disposizioni legislative, non innovate, che

pure prevedono il parere della conferenza medesima (cfr. art. 1,

comma 1, dello stesso d.lgs. n. 281 del 1997). Così, mentre l'art.

12, comma 5, lett. a) della legge n. 400 del 1988 prevedeva la

consultazione della conferenza "sulle linee generali dell'attività

normativa che interessa direttamente le Regioni", l'art. 2, comma 3,

del d.lgs. n. 281 stabilisce che essa è obbligatoriamente sentita

"in ordine agli schemi di disegni di legge e di decreto legislativo o

di regolamento del Governo nelle materie di competenza delle

Regioni", generalizzando la partecipazione consultiva obbligatoria

sull'attività e sull'iniziativa normativa del Governo nelle materie

regionali. Mentre l'art. 12, comma 5, lett. b) della legge n. 400

del 1988 prevedeva la consultazione della conferenza "sugli indirizzi

generali relativi alla elaborazione ed attuazione degli atti

comunitari che riguardano le competenze regionali", l'art. 5 del

d.lgs. n. 281 prevede il parere della conferenza sullo schema

dell'annuale disegno di legge "comunitaria", nonché sugli schemi di

atti amministrativi dello Stato che, nelle materie di competenza

delle Regioni, danno attuazione alle direttive comunitarie ed alle

sentenze della Corte di giustizia delle comunità europee. Nel

quadro di questa estensione della competenza consultiva della

conferenza ad intere categorie di atti statali, non è lesiva

dell'autonomia regionale, né dei criteri della delega, la

statuizione dell'art. 2 del decreto, secondo cui in caso di urgenza

la consultazione preventiva - prevista dalle norme dello stesso

decreto legislativo o da leggi preesistenti - può essere omessa,

realizzandosi invece una consultazione successiva (pur sempre

inquadrabile nell'attività consultiva obbligatoria ai sensi

dell'art. 9, comma 1, lett. a) della legge n. 59), vuoi nell'ambito

di successive fasi di procedimenti non ancora conclusi (art. 2, comma

5, lett. a) e b) del d.lgs. n. 281), vuoi dopo l'adozione definitiva

dei provvedimenti, con obbligo del Governo di valutare

(espressamente) il parere ai fini dell'eventuale revoca o riforma dei

provvedimenti stessi (art. 2, comma 6). Considerazioni analoghe

valgono per quanto riguarda l'art. 3 del decreto legislativo, in tema

di intese. Il decreto legislativo non contiene una normativa

esaustiva sulla conferenza, sicché la disciplina in esso contenuta

si integra con quella derivante dalla legislazione preesistente, e

non innovata, e con quella derivante da altre disposizioni della

stessa legge n. 59 del 1997 (come l'art. 8, comma 1, ove si dispone,

come si è visto, che, salvo il caso dell'urgenza, gli atti di

indirizzo sono adottati previa intesa con la conferenza o con la

singola Regione interessata, mentre l'art. 12, comma 5, lett. b)

della legge n. 400 del 1988 prevedeva solo la consultazione della

conferenza "sui criteri generali relativi all'esercizio delle

funzioni statali di indirizzo e di coordinamento"). In particolare,

l'art. 9, comma 1, della legge n. 59 stabilisce fra i criteri della

delega quello della "specificazione delle materie per le quali è

obbligatoria l'intesa e della disciplina per i casi di dissenso"

(lett. c). In questo quadro, non è illegittimo il disposto

dell'art. 3, comma 1, del decreto legislativo, che, invece di

individuare autonomamente le "materie per le quali è obbligatoria

l'intesa", stabilisce che le norme in esso contenute si applicano "a

tutti i procedimenti in cui la legislazione vigente prevede un'intesa

nella conferenza Stato-Regioni": così definendo per relationem, ma

non perciò in contrasto con la delega, i casi in cui è obbligatoria

l'intesa. Anche a questo proposito, non è di per sé censurabile la

previsione - destinata a valere nei casi di intesa previsti dalla

legislazione vigente - secondo cui, in caso di motivata urgenza, il

Governo può provvedere senza la previa intesa con la conferenza,

sottoponendo in questo caso l'atto alla conferenza medesima in via

successiva, con l'obbligo per il Governo di esaminarne le

osservazioni ai fini di deliberazioni successive (art. 3, comma 4,

del decreto legislativo n. 281). Si tratta infatti di una deroga ad

un obbligo - quello della preventiva intesa - che discende per lo

più da legge ordinaria: come il legislatore delegato aveva il

potere di definire i casi in cui è obbligatoria la previa intesa - e

lo ha fatto rinviando in toto alla legislazione previgente - così

esso poteva legittimamente delimitare tale obbligo, escludendolo nei

casi di urgenza, anche nelle ipotesi di intesa previste da leggi

ordinarie preesistenti. Né si può dire che ciò contrasti con il

criterio del "potenziamento dei poteri e delle funzioni" della

conferenza, di cui all'art. 9, comma 1, lett. a) della legge n. 59,

poiché il ruolo e il rilievo complessivi della conferenza discendono

dall'insieme delle disposizioni che la riguardano; e nel complesso la

disciplina recata dal decreto legislativo n. 281 comporta senz'altro

un ampliamento delle sue funzioni.

24. - Ciò che si è osservato vale, peraltro, nei casi nei quali

la previsione del parere o dell'intesa, pur giustificata dagli

interessi costituzionali in gioco, discende da una scelta del

legislatore statale non direttamente imposta da norme costituzionali

o comunque sovraordinate. In queste ipotesi, come si è detto, le

norme generali degli artt. 2, commi 5 e 6, e 3, comma 4, del decreto

legislativo n. 281 derogano legittimamente, in parte qua, alle altre

norme, preesistenti o poste dallo stesso decreto legislativo, che

prevedono pareri obbligatori della conferenza o intese con la

medesima. Nei casi, invece, in cui il parere della conferenza o

l'intesa con la medesima si configuri, in concreto, come espressione

di un vincolo costituzionale discendente dalla particolarità

dell'oggetto (cfr., ad esempio, nel contesto dei rapporti fra Stato e

singole Regioni, le sentenze n. 747 del 1988, n. 337 del 1989, nn. 21

e 482 del 1991, n. 242 del 1997), o di obblighi comunque non

derogabili dal legislatore ordinario, non potrebbe lasciarsi alla

determinazione del Governo, nemmeno in nome di ragioni di urgenza, la

scelta fra sottoposizione dell'atto alla conferenza in via

preventiva, ai fini del parere o dell'intesa, e sottoposizione ad

essa, in via successiva, dell'atto adottato senza previo parere o

previa intesa. Le disposizioni in esame vanno interpretate nel senso

che esse si riferiscano solo alle ipotesi (costituenti peraltro l'id

quod plerumque accidit), di parere o intesa richiesti dalla legge

ordinaria e non costituzionalmente vincolati, e non trovino

applicazione, invece, nei particolari casi in cui il parere o

l'intesa siano costituzionalmente dovuti. In questi casi, dunque, non

è applicabile la clausola di esenzione, per ragioni di urgenza,

dalla necessità del parere preventivo o dell'intesa. Interpretate

in questo senso, le disposizioni in esame non meritano le censure ad

esse mosse dalle ricorrenti.

25. - La Regione Puglia denuncia altresì la violazione dell'art.

76 della Costituzione, che deriverebbe dall'avere gli artt. 8 e 9 del

decreto disciplinato la composizione, il funzionamento e le

attribuzioni della conferenza Stato-città, senza che la legge

contemplasse in alcun modo questi come oggetti della delega.

26. - La questione è inammissibile. Il parametro costituito dalla

norma costituzionale sulla delega legislativa, e dalle norme

interposte contenute nella legge di delega, può infatti essere

invocato dalle Regioni a fondamento di questioni di legittimità

costituzionale sollevate in via principale solo in quanto la

violazione denunciata ridondi in lesione dell'autonomia regionale.

Ora, posto che la disciplina della unificazione delle due conferenze,

e quella conseguente relativa al funzionamento della conferenza

unificata, rientra certamente nell'oggetto della delega, le Regioni

non hanno un interesse costituzionalmente tutelato a impugnare norme,

come quelle qui considerate, che riguardano esclusivamente la

composizione e le modalità di funzionamento della conferenza

Stato-città ed autonomie locali, strumento di raccordo che riguarda

di per sé esclusivamente i rapporti fra lo Stato e gli enti locali

subregionali.

27. - Un'ultima censura è mossa dalla Regione Puglia alle

disposizioni dei commi da 1 a 7 dell'art. 20 della legge n. 59 del

1997. I commi 1 e 2 prevedono che ogni anno il Governo presenti un

disegno di legge per la delegificazione di norme concernenti

procedimenti amministrativi, anche coinvolgenti amministrazioni

centrali, locali o autonome, in cui si individuino altresì i

procedimenti relativi a funzioni attribuite alla potestà normativa

delle Regioni e degli enti locali, indicando i principi che restano

regolati da legge della Repubblica. I commi 3 e 4 disciplinano

l'emanazione, l'entrata in vigore e gli effetti dei regolamenti di

delegificazione. Il comma 5 detta i criteri e principi cui devono

conformarsi tali regolamenti (semplificazione, riduzione dei termini

e del numero di procedimenti, accelerazione delle procedure

contabili, ecc.). Il comma 6 prevede un'attività di verifica sugli

effetti dei regolamenti. Il comma 7 stabilisce che "le Regioni a

statuto ordinario regolano le materie disciplinate nei commi da 1 a 6

nel rispetto dei principi desumibili dalle disposizioni in essi

contenute, che costituiscono principi generali dell'ordinamento

giuridico"; e aggiunge che "tali disposizioni operano direttamente

nei riguardi delle Regioni fino a quando esse non avranno legiferato

in materia". La Regione Puglia, rilevata l'oscurità delle

disposizioni indicate, afferma che, se da esse si deducesse che i

regolamenti statali di delegificazione possano intervenire anche in

materie di competenza regionale, sia pure solo fino a quando

sopravvenga la disciplina dettata dalla Regione, risulterebbe violato

il principio, affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, secondo

cui i regolamenti governativi non sono legittimati a disciplinare

materie di competenza regionale, e lo strumento della delegificazione

non può operare per fonti tra le quali vi è un rapporto di

competenza e non di gerarchia.

28. - La questione è infondata. Fermo il valore di principio,

legittimamente vincolante per i legislatori regionali, dei criteri

indicati nell'art. 20, comma 4, quale che sia il senso attribuibile

all'affermazione - invero non perspicua - per cui "tali disposizioni"

(quelle contenute nei commi da 1 a 6 del medesimo art. 20) "operano

direttamente nei riguardi delle Regioni fino a quando esse non

avranno legiferato in materia", non è possibile attribuire ad essa

un significato che riguardi o comprenda l'attitudine di future norme

regolamentari statali a disciplinare materie di competenza regionale.