Sentenza n. 408/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Campania, riapprovata dal Consiglio regionale il 12 ottobre 1994,

avente per oggetto: "Programmi integrati di riqualificazione

urbanistica, edilizia e ambientale in attuazione della legge 17

febbraio 1992 n. 179", promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei ministri, notificato il 29 ottobre 1994, depositato in

cancelleria l'8 novembre 1994 ed iscritto al n. 81 del registro

ricorsi 1994;

Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 luglio 1995 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara per il ricorrente e

l'avv. Sergio Ferrari per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha promosso, in via

principale, la questione di legittimità costituzionale degli

articoli 2, comma 6, 7, comma 5, 9, 10 e 13 della legge della Regione

Campania, riapprovata dal Consiglio regionale il 12 ottobre 1994 a

seguito del rinvio governativo, concernente "Programmi integrati di

riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale in attuazione

della legge 17 febbraio 1992, n. 179", assumendo la violazione degli

artt. 5, 117 e 128 della Costituzione.

La difesa dello Stato ricorda che l'art. 16 della legge n. 179 del

1992 cit. ha introdotto la nuova figura del programma integrato di

interventi senza peraltro precisarne (come osservato nella sentenza

n. 393 del 1992 di questa Corte, che ha dichiarato l'illegittimità

costituzionale dei commi da 3 a 7 del ricordato art. 16) le modalità

di collegamento con gli altri strumenti tipici di disciplina di

settore, soprattutto i piani di coordinamento ed i piani paesistici,

oltreché i piani regolatori generali. A questo proposito si osserva

che la legge regionale in esame all'art. 7, comma 5, prevede appunto

che il programma integrato possa risultare non conforme al piano

regolatore o al regolamento edilizio; in tal caso esso è trasmesso

alla regione, la quale, secondo l'art. 9, può o approvare il

programma adottato, o richiedere al comune di apportarvi modifiche

(con conseguente approvazione, se il comune vi consenta), o rinviarlo

per integrazioni o rielaborazione, o approvarlo con modifiche

d'ufficio o non approvarlo. Il successivo art. 10 dispone circa

"l'entrata in vigore" del programma integrato, sottoposto alla

regione appunto perché non conforme agli strumenti urbanistici

generali (commi 2, 3 e 4), gli effetti che il programma integrato

produce sui diritti di proprietà immobiliare ovverosia i vincoli

anche di carattere espropriativo (commi 5 e 6), la durata decennale

di tali effetti (comma 7), che può essere anche ulteriormente

procrastinata (commi 8, 9 e 10) perché addirittura è previsto che i

comuni, dotati di programma integrato non attuato o attuato solo

parzialmente, debbano rinnovarlo alla scadenza del decennio di

efficacia, e ciò anche mediante intervento sostitutivo della regione

(commi 9 e 10). Inoltre, l'art. 10, al comma 12, consente, in sede

di realizzazione degli interventi, di disporre "variazioni o

modifiche" alle concessioni edilizie, così mutandone la natura

giuridica, perché esse, da atti di controllo della compatibilità

del progetto con gli strumenti urbanistici generali, diverrebbero

provvedimenti di mere varianti particolari agli strumenti medesimi,

sia pure "previa deliberazione del consiglio comunale". L'art. 2,

comma 6, poi, consente interventi nelle zone omogenee A (centri

storici), con aumenti volumetrici del 5 per cento per imprecisati

"nuovi servizi e attrezzature pubblici", e l'art. 13 esclude dal

calcolo della volumetria complessiva preesistente "i volumi edificati

abusivamente", ma senza prescriverne la demolizione. Le norme

anzidette vengono tutte denunciate in quanto in contrasto con

"l'ordine delle competenze tra regione e comune delineato dalla

legislazione statale" e "con gli insegnamenti contenuti nella

sentenza n. 393 del 1992" di questa Corte che "ha censurato - sebbene

anche con riguardo ad altro parametro costituzionale - disposizioni

statali, talune delle quali identiche a quelle ora prodotte dalla

regione". Nel ricorso si ricorda che le "funzioni della regione e

dei comuni sono determinate da leggi generali della Repubblica" ai

sensi degli artt. 128 e 5 della Costituzione e che in materia

urbanistica, di competenza regionale ai sensi dell'art. 117 della

Costituzione, tali leggi attribuiscono alla regione la funzione di

approvare gli strumenti urbanistici di coordinamento e quelli

urbanistici generali, diversi cioè da quelli attuativi. Tale

attribuzione regionale sarebbe stata poi confermata dall'art. 25

della legge 28 febbraio 1985, n. 47, che prevede procedure

semplificate per l'approvazione di varianti agli strumenti

urbanistici generali, ma solo se finalizzate all'adeguamento degli

standards.

Viceversa, nel caso del programma integrato disciplinato dalla

legge della Regione Campania - che non è qualificabile come mero

strumento attuativo, essendo, per l'art. 2, comma 1, di detta legge,

"strumento al tempo stesso programmatico e attuativo" - la previsione

(art. 2, commi 3 e 4) di una procedura semplificata con compressione

dei tempi necessari per l'esame e l'approvazione del nuovo strumento,

anche mediante l'istituto del silenzio-approvazione, non sarebbe

coerente né con i parametri invocati né con "l'interesse anche

nazionale" al buon governo del territorio. Ciò non senza considerare

che il silenzio-approvazione, da un canto, può essere previsto solo

nei casi consentiti dalla legge statale, quando si tratti

dell'approvazione di strumenti urbanistici generali e di altre

deliberazioni da sottoporsi al controllo preventivo di legittimità

di cui all'art. 125, primo comma, della Costituzione, perché

altrimenti detto controllo "diverrebbe eludibile"; e, dall'altro, che

esso da semplice rimedio per le disfunzioni non può in ogni caso

assurgere a modalità normale di amministrazione, come ad esempio nel

rilascio di concessioni edilizie. Ma soprattutto nel ricorso si

sostiene che nessuna norma statale di principio attribuisce al

programma integrato, "solo abbozzato" dal citato art. 16 della legge

n. 179 del 1992, la potenzialità di variare gli strumenti

urbanistici generali o di derogare ai regolamenti edilizi; da cui il

contrasto delle norme regionali impugnate con l'art. 117 della

Costituzione. La violazione del medesimo parametro costituzionale

sarebbe poi ravvisabile per il fatto che le norme regionali,

raffigurando un programma integrato non conforme agli strumenti

urbanistici generali ed attribuendo ad esso valenze sulle proprietà

fondiarie non consentite dalla legge statale - là dove gli artt. 869

e 871 del codice civile, per la disciplina dei rapporti tra la

proprietà fondiaria e la pianificazione urbanistica e le norme di

edilizia, prevedono soltanto i piani regolatori e i regolamenti di

edilizia e non invece programmi integrati contrastanti con tali

strumenti - invaderebbero il campo del diritto privato precluso alla

competenza della regione.

Infine alcune previsioni legislative regionali, che impongono ai

comuni modifiche di ufficio ad opera della regione (art. 9, comma 4)

ovvero tempi molto ristretti per gli adempimenti (art. 9, comma 5) o

ancora di adottare un nuovo programma integrato per la parte

inattuata del precedente (art. 10, commi 9 e 10), sembrano collidere

con gli artt. 5 e 128 della Costituzione, traducendosi in

inammissibili compressioni dell'autonomia comunale, che potrebbero

divenire ancor più vistose "qualora la regione si rendesse non solo

promotrice ma anche protagonista (tramite modifiche d'ufficio) di

un'urbanistica gestita attraverso una molteplicità di programmi

integrati in deroga agli strumenti urbanistici generali". D'altra

parte, si osserva ancora nel ricorso, "parimenti potrebbe divenire

non infrequente la compressione dell'esercizio concreto della

funzione regionale di approvazione degli strumenti urbanistici

generali, qualora più comuni - magari simultaneamente -

sottoponessero alla regione voluminosi programmi integrati non

esaminabili nel ristretto tempo previsto dall'art. 9, comma 1, della

delibera legislativa" (120 giorni). Nel ricorso le censure vengono

poi ulteriormente precisate con riferimento alle singole norme; così

l'art. 9, sembrando consentire senza alcun limite modifiche di

ufficio ad opera della regione (comma 4), e imponendo al Comune, in

caso di restituzione del programma, di provvedere entro 120 giorni,

pena la decadenza dell'atto (comma 5) ovvero di adottare un nuovo

programma integrato relativo alla parte inattuata, in tal modo

deresponsabilizzando gli eventuali promotori privati interessati e

protraendo indefinitivamente i vincoli ivi previsti, violerebbe gli

artt. 128 e 117 della Costituzione. Ancora, l'art. 10 conterrebbe

disposizioni affette di riflesso da illegittimità costituzionale

(commi 2, 3 e 4) e consentirebbe che il programma integrato diventi,

se mal gestito, un mezzo nelle mani di "interessi forti" contro le

proprietà minori (commi 5 e 6), prevedendo che il nuovo strumento

possa essere non conforme agli atti di programmazione urbanistica

generale e ai regolamenti edilizi. Inoltre lo stesso art. 10,

disattendendo gli insegnamenti desumibili dalla sentenza n. 393 del

1992 di questa Corte, provocherebbe un'inammissibile lacerazione tra

programmazione territoriale e legittimazione all'esecuzione

dell'opera e, prevedendo tolleranze quantitative nell'edificabilità,

discriminerebbe coloro cui siano rilasciate semplici concessioni

edilizie rispetto ai soggetti operanti nell'ambito di un programma

integrato che sarebbero favoriti senza alcuna giustificazione.

Parimenti l'art. 2, comma 6, che legittima interventi nei centri

storici con aumenti della volumetria complessiva dell'ambito urbano

coinvolto, esulerebbe dalla sfera di competenza regionale, non

sussistendo nessuna norma statale che consenta di adottare tali

disposizioni.

Infine, l'art. 13, traducendosi in un premio all'abusivismo, così

come il comma 5 dell'art. 16 della legge n. 179 del 1992 (già

dichiarato incostituzionale), dovrebbe subire la stessa sorte.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Campania, la quale in

via preliminare ha ricordato che i commi 1 e 2 dell'art. 16 della

legge n. 179 del 1992, rimasti indenni dalla pronuncia della Corte

(sent. n. 393 del 1992 cit.), assegnano ai programmi integrati di

intervento finalità molteplici di riqualificazione del territorio,

attribuendo loro le caratteristiche sia dei piani di recupero, sia

dei piani particolareggiati, sia di quelli di lottizzazione, in una

visione di sintesi di più strumenti urbanistici che trova sempre il

suo presupposto nel piano regolatore generale comunale, pur se è

consentito di apportarvi modifiche e varianti. Per la sua natura di

strumento urbanistico, di valenza programmatica e attuativa ad un

tempo, il programma integrato di interventi, da una parte, può

prevedere l'insieme delle misure per il riassetto urbanistico,

edilizio e ambientale e, dall'altra, necessita per la sua attuazione

solo di concessioni o autorizzazioni edilizie (cioè di atti di

controllo svincolati da valutazione discrezionale); ad esso sono

quindi applicabili sia la norma di principio di cui all'art. 25 della

legge n. 47 del 1985, che prevede procedure semplificate per

l'approvazione di strumenti attuativi in variante degli strumenti

urbanistici generali, sia le disposizioni concernenti i piani

particolareggiati di cui all'art. 17 della legge n. 1150 del 1942,

ivi compreso il potere sostitutivo regionale in caso di inerzia del

comune.

Con riguardo alle singole censure, se ne contesta la fondatezza ed

in particolare:

a) per quelle relative all'art. 7, comma 5, vale la richiamata

norma di principio dell'art. 25 della legge n. 47 del 1985 che impone

alle regioni di introdurre procedure semplificate nonché la norma

dell'art. 17 della legge urbanistica relativa ai piani

particolareggiati (potere sostitutivo in caso di inerzia del comune);

b) per quella relativa ai vari commi dell'art. 10,

l'infondatezza discende come diretta conseguenza dagli stessi motivi

di cui sopra;

c) quanto al comma 6 dell'art. 2, circa la tolleranza del 5 per

cento di un'ulteriore volumetria nei centri storici, la norma è

funzionale alla sola realizzazione di nuovi servizi e attrezzature

pubbliche e si giustifica con il ruolo attribuito alla regione per lo

sviluppo del territorio;

d) quanto all'art. 13, la norma si limita ad escludere

dall'ampliamento i volumi abusivi, richiamando per il resto la legge

n. 47 del 1985;

e) l'art. 10, comma 12, infine prevede che il titolo

abilitativo sia rilasciato formalmente dal Sindaco, ma previa

delibera del consiglio comunale in caso di variante o modifica dello

stesso; il che consente di superare la censura.

In conclusione nessuna compressione delle competenze comunali

deriverebbe dalle norme impugnate che appaiono, al contrario,

rispettose e coerenti con gli insegnamenti della sentenza n. 393 del

1992. Considerato in diritto

1. - È impugnata in via principale dal Presidente del Consiglio

dei Ministri la legge della Regione Campania, che - in attuazione

dell'art. 16 della legge n. 179 del 1992 (norma dichiarata

incostituzionale, in molti dei suoi commi, con la sentenza n. 393 del

1992 di questa Corte) - disciplina il programma integrato di

riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale, strumento

urbanistico polifunzionale di carattere, a un tempo, programmatico ed

attuativo. Si sostiene in generale nel ricorso che la legge regionale

contrasterebbe con "l'ordine delle competenze tra regione e comune

delineato dalla legislazione statale" e con "gli insegnamenti

contenuti nella sentenza n. 393 del 1992" di questa Corte.

In particolare le censure che, pur prospettate in modo

disarticolato, possono enuclearsi dal tenore dell'atto di

impugnazione sono le seguenti e per i profili di seguito indicati:

a) l'art. 7, comma 5, prevedendo che il programma integrato

possa essere non conforme agli strumenti urbanistici generali, in

quanto variante al piano regolatore o deroga al regolamento edilizio,

esulerebbe dall'ambito delle competenze regionali, perché nessuna

"legge generale della Repubblica" né alcun "principio" della

legislazione dello Stato attribuisce al programma integrato la

potenzialità di variare gli strumenti urbanistici generali;

b) lo stesso art. 7, comma 5, attribuendo al programma

integrato "non conforme" la possibilità di incidere sulle proprietà

fondiarie, con i vincoli di un piano regolatore o con le

espropriazioni, invaderebbe il "campo del diritto privato", precluso

alla disciplina regionale (art. 117 della Costituzione), dal momento

che gli artt. 869 e 871 del codice civile, che regolano i rapporti

tra proprietà fondiarie, da un canto, e strumenti di pianificazione

urbanistica ed edilizia, dall'altro, prevedono soltanto i piani

regolatori ed i regolamenti edilizi e non anche altri strumenti non

conformi ad essi;

c) l'art. 9, comma 1, prevedendo il silenzio-approvazione della

regione nel procedimento di esame e di definizione del programma

integrato "non conforme", violerebbe gli artt. 5, 117 e 128 della

Costituzione in mancanza di un principio del genere nelle leggi dello

Stato e non potendo detto istituto "assurgere, da semplice rimedio

contro disfuzioni, a modalità normale di amministrazione, specie per

le funzioni di maggior rilievo politico-amministrativo";

d) l'art. 9, comma 4, comportando, per la genericità della sua

formulazione, la possibilità per la regione sia di farsi promotrice

del programma, sia - quando le sia inviato, per l'approvazione, il

programma "non conforme" - di introdurvi modifiche d'ufficio, e

l'art. 9, comma 5, imponendo al comune, nel caso di restituzione, da

parte della regione, del programma "per integrazione o per

rielaborazione", di provvedervi entro 120 giorni dalla restituzione

degli atti, pena la "decadenza" del programma integrato medesimo,

comprimerebbero le competenze comunali in violazione dell'art. 128

della Costituzione e dei "principi" di cui all'art. 117 della

Costituzione;

e) l'art. 10, commi 2, 3 e 4, sarebbe "di riflesso affetto da

illegittimità costituzionale", in quanto disciplinerebbe l'efficacia

del programma integrato, con compressione delle competenze comunali e

la violazione dell'art. 117 della Costituzione;

f) l'art. 10, commi 5 e 6, per la parte in cui si riferisce al

programma integrato "non conforme", sarebbe parimenti

incostituzionale per i riflessi sulla "salvaguardia" delle proprietà

fondiarie, potendo il programma, se mal gestito, divenire "un mezzo

nelle mani di interessi forti contro le proprietà minori";

g) l'art. 10, commi 9 e 10, obbligando il comune ad adottare un

nuovo programma integrato per la "parte inattuata" del precedente,

violerebbe l'art. 128 della Costituzione ed i "principi" di cui

all'art. 117 della Costituzione, perché comprimerebbe l'autonomia

comunale ed inoltre avrebbe l'effetto sia di "deresponsabilizzare gli

eventuali promotori (del programma)", sia di protrarre

indefinitamente i vincoli sulle proprietà individuali, anche di

carattere espropriativo;

h) l'art. 10, comma 12, consentendo un "mutamento della natura

della concessione edilizia, da atto del Sindaco di controllo sulla

coerenza dei progetti agli strumenti urbanistici" ad atto che dispone

varianti particolari a detti strumenti, comporterebbe la "lacerazione

del principio di distinzione tra programmazione territoriale .. e

legittimazione all'esecuzione dell'opera", secondo gli insegnamenti

contenuti nella sentenza n. 393 del 1992 di questa Corte;

i) l'art. 2, comma 6, violerebbe l'art. 117 della Costituzione,

perché nessuna legge o principio statale consente al programma

integrato di legittimare interventi nei centri urbani ed aumenti

della volumetria complessiva dell'ambito urbano coinvolto, per di

più senza una precisa definizione della nozione di "nuovi servizi ed

attrezzature pubblici", cui sarebbero destinati i volumi aggiuntivi;

l) l'art. 13 introdurrebbe un ulteriore elemento di

irragionevolezza e si tradurrebbe in un premio all'abusivismo,

perché, prevedendo che i volumi abusivi "non sono computabili" nella

nuova volumetria consentita, senza però disporne la previa

demolizione, consentirebbe che la parte abusiva si aggiunga a quanto

edificato legittimamente e sia perciò commerciabile con maggior

profitto.

2.1. - Precede in ordine logico il motivo con il quale si censura,

in riferimento agli articoli 5, 117 e 128 della Costituzione, l'art.

7, comma 5, della legge della Regione Campania, il quale prevede che

il programma integrato possa risultare non "conforme con il piano

regolatore generale vigente o con il regolamento edilizio" e che, in

tal caso, esso venga trasmesso alla regione per l'approvazione.

L'eventualità che il nuovo programma non sia conforme agli strumenti

urbanistici generali tradizionali è ritenuta dal ricorrente in

contrasto con i principi generali contenuti nelle leggi dello Stato

che regolano la materia e che impedirebbero al programma integrato di

assumere la potenzialità di variare quegli strumenti ovvero di

derogare ai regolamenti edilizi.

La censura non è fondata.

Al riguardo va ricordato che questa Corte, con la sentenza n. 393

del 1992 - che, su ricorso di alcune regioni, ha esaminato la

questione di costituzionalità dell'art. 16 della legge 17 febbraio

1992, n. 179, il quale aggiunge alla tipologia degli strumenti

urbanistici vigenti quello nuovo dei programmi integrati - non ha

ritenuto illegittima la previsione di questo nuovo strumento con

riferimento alle specifiche finalità che esso deve prefiggersi,

secondo le esplicite previsioni contenute nei commi 1 e 2 della norma

statale menzionata. Detta sentenza ha difatti limitato la

dichiarazione di illegittimità costituzionale soltanto ad alcuni

commi (dal terzo al settimo) dell'art. 16 della legge predetta in

relazione alle censure proposte dalle regioni, che avevano investito

tali disposizioni in quanto non rispettose delle competenze regionali

in materia urbanistica. Ed è in questa logica che vanno lette le

affermazioni della sentenza stessa, per cui non può essere condiviso

il rilievo, contenuto nel ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri nei confronti della legge della Regione Campania, con il

quale sembra sostenersi che, a seguito della dichiarazione di

incostituzionalità di alcune parti della legge dello Stato, queste

ultime non potrebbero più riprodursi neppure in una legge regionale.

La regione, invece, proprio come naturale svolgimento di quella

sentenza, è in grado di emanare norme, nell'esercizio delle

attribuzioni che le spettano, per disciplinare quegli ambiti esclusi

da detta sentenza dalla competenza dello Stato. Una volta, perciò,

che il programma integrato è contemplato dalla legge dello Stato

nella tipologia della pianificazione urbanistica (dato che la

dichiarazione di illegittimità costituzionale non concerne i commi 1

e 2 dell'art. 16 della legge dello Stato n. 179 del 1992 che

espressamente lo prevedono) ben può la regione completarne la

disciplina osservando (art. 117, primo comma, della Costituzione) i

principi fondamentali delle leggi dello Stato, tra i quali non si

rinviene, come sembra sostenere il ricorrente, quello che impedisce a

strumenti urbanistici, diversi da quelli disciplinati dalla legge n.

1150 del 1942, di innovare a questi ultimi. Ciò specie quando

avvenga in vista delle specifiche finalità: "riqualificazione

urbanistica, edilizia ed ambientale", cui il nuovo strumento è

preordinato. Anzi dal complesso della legislazione statale vigente si

desume proprio l'esistenza del principio opposto, perché varie leggi

dello Stato prevedono appunto la possibilità che strumenti

urbanistici di settore, funzionalmente finalizzati, si discostino

dalle previsioni dei piani e programmi generali precedenti in vista

delle specifiche finalità che i primi devono perseguire. In

proposito vanno ricordate le ipotesi considerate nell' art. 3, quarto

comma, della legge 18 aprile 1962, n. 167, relativamente ai piani per

l'edilizia economica e popolare, nell'art. 51, sesto comma, del

d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, recante il testo unico delle leggi per

gli interventi nel Mezzogiorno, per i piani delle aree e dei nuclei

di sviluppo industriale, nell'art. 25, primo comma, lettera a), della

legge 28 febbraio 1985, n. 47, che prevede procedure semplificate per

l'approvazione di strumenti attuativi in variante agli strumenti

urbanistici generali, nell'art. 2, comma 3, del decreto-legge 1

aprile 1989, n. 121, convertito, con modificazioni, nella legge 29

maggio 1989, n. 205, relativamente ai progetti esecutivi connessi

allo svolgimento dei campionati mondiali di calcio del 1990. La

legge regionale impugnata deve dunque, sotto questo profilo,

ritenersi rispettosa dei principi fondamentali posti dallo Stato,

perché l'art. 2, comma 1 - in armonia con il comma 1, tuttora

vigente, dell'art. 16 cit. della legge n. 179 del 1992, il quale

assegna al programma integrato una pluralità di funzioni -

attribuisce a detto strumento valenza programmatica ed attuativa ad

un tempo, "anche in variante al piano regolatore generale, ai piani

attuativi ed ai regolamenti edilizi vigenti, ai soli fini della

riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale del tessuto

urbano compreso nel suo perimetro" (art. 2, comma 8).

2.2. - La possibilità di una non conformità del programma

integrato e di varianti da esso apportate agli strumenti urbanistici

preesistenti in vista delle specifiche finalità perseguite dal nuovo

strumento non viola, quindi, sotto i profili fino ad ora considerati,

i limiti della competenza regionale quali delineati negli artt. 5,

117 e 128 della Costituzione, assunti a parametri di riferimento

della questione. Per quel che concerne specificamente il riferimento

agli artt. 5 e 128 della Costituzione, non si ravvisa nella legge

regionale in esame il contrasto con le competenze statali in tema di

attribuzioni degli enti infraregionali, perché, una volta

riconosciuto alle regioni il ruolo di centralità che esse vengono ad

assumere nel sistema delle autonomie locali (sent. n. 343 del 1991),

in particolare mediante la pianificazione e la programmazione

territoriale, ed una volta che il nuovo strumento è previsto da una

legge dello Stato come un tipo uniforme di intervento nel territorio

(sent. n. 393 del 1992 cit., par. 3), lo stabilire in concreto i

procedimenti per la sua formazione - in relazione alle finalità che

quei programmi devono attuare e fatti salvi i principi fondamentali,

ai sensi del primo comma dell'art. 117 della Costituzione - spetta

alla legge regionale, che risulterebbe, altrimenti, svuotata di ogni

significato. D'altronde va considerato che nella legge regionale

impugnata è previsto (artt. 7, commi 1 e 2, 8, 9 e 10, comma 11) che

il programma integrato, che comporti varianti o che sia comunque non

conforme agli strumenti urbanistici preesistenti, debba essere

sottoposto alla approvazione della regione e che nel procedimento

relativo confluiscano tutti gli interessi che a suo tempo sono stati

presi in considerazione ai fini della adozione degli strumenti

urbanistici dai quali il programma si discosti, essendo stabilito

l'intervento degli organi che partecipano al procedimento per

l'approvazione dei piani territoriali tradizionali.

3. - Neppure può essere condivisa la tesi di un'asserita

violazione dell'art. 117 della Costituzione ad opera dell'art. 7,

comma 5, cit., per lesione, da parte della regione, del rispetto "del

campo del diritto privato", perché gli artt. 869 e 871 del codice

civile consentirebbero l'imposizione sulle proprietà fondiarie dei

soli vincoli posti dai piani regolatori generali e dai regolamenti

edilizi. È di tutta evidenza che il riferimento codicistico a tali

strumenti è meramente indicativo e non ancorato ad una precisa

tipologia, come testimonia la legislazione vigente che ha introdotto

una serie ulteriore di strumenti, ai quali, come ora ai programmi

integrati, è data la possibilità di modificare i piani e programmi

urbanistici preesistenti con la stessa potenzialità di questi. Una

volta, perciò, che la legge dello Stato ha aggiunto alla tipologia

preesistente i programmi integrati di riqualificazione ed una volta

che la regione, osservati i principi fondamentali delle leggi dello

Stato, li abbia disciplinati nell'ambito delle proprie competenze,

risulta rispettato dalla legge regionale l'ambito del diritto privato

riservato alla competenza statale.

4. - Quanto all'ulteriore profilo, evidenziato nel ricorso, di

"compressione" delle autonomie comunali ad opera della legge

regionale (art. 9, commi 4 e 5, e, "di riflesso", art. 10, commi 2, 3

e 4), "qualora la regione si rendesse non solo promotrice ma anche

protagonista (tramite modifiche d'ufficio) di una urbanistica gestita

attraverso una molteplicità di programmi integrati in deroga agli

strumenti urbanistici generali", va osservato che, a parte la

genericità del rilievo, esso muove da un presupposto inesistente,

perché la legge regionale impugnata non prevede una possibile

sovrapposizione della regione al comune né quanto al momento

dell'iniziativa, né in sede di approvazione mediante l'introduzione

di modifiche di ufficio. Difatti sia che l'iniziativa dei programmi

integrati promani direttamente dal comune, sia che essa venga

proposta da "soggetti pubblici e privati, singoli o riuniti in

consorzio o associati tra loro" (art. 2, comma 3), spetta pur sempre

solo al comune l'avvio del procedimento di formazione del programma

nonché l'adozione delle determinazioni definitive, potendo la

regione in sede di approvazione soltanto esprimere "eventuali

osservazioni formulate ai sensi dell'art. 24, secondo comma, della

legge 28 febbraio 1985, n. 47" quando il programma integrato sia

conforme alle previsioni urbanistiche generali preesistenti (art. 8),

ovvero approvare quello non conforme (art. 9), ma sempre previo il

coinvolgimento degli organi comunali. Parimenti la legge regionale

impugnata non prevede, come invece asserisce il ricorrente, che in

sede di approvazione del programma da parte della regione,

quest'ultima possa introdurre modifiche di ufficio. Una siffatta

potestà non può desumersi, in particolare, dall'art. 9, comma 4,

cui sembra riferirsi il ricorrente, perché questa disposizione non

contiene neppure implicitamente la previsione asserita. Il sistema è

tale da consentire alla regione solo di negare l'approvazione ove il

comune non aderisca alle modifiche proposte. Un potere, questo, che

è connaturato alle funzioni proprie di un soggetto pubblico cui sia

demandato di approvare atti di competenza di un altro, salva la

possibilità per il soggetto controllato di esperire il sindacato

giurisdizionale di legittimità ove ritenga illegittimo il diniego di

approvazione.

5. - Non è neppure fondato il profilo, riferito all'art. 10,

commi 5 e 6, secondo cui il programma integrato non conforme agli

strumenti urbanistici preesistenti sarebbe incostituzionale per i

riflessi sulla "salvaguardia" della proprietà fondiaria, potendo

esso, se mal gestito, divenire "un mezzo nelle mani di interessi

forti contro le proprietà minori". Al riguardo si deve osservare che

se con la censura si intende paventare il rischio che, in sede di

formazione del programma, possa pervenirsi a favoritismi rispetto ad

alcuni proprietari da esso interessati a danno di altri, tale rischio

è implicito in ogni tipo di pianificazione territoriale. Ma a ciò

pone rimedio l'ordinamento sia vincolando all'osservanza di determinate regole di procedimento, all'uopo dovendosi fare sempre

riferimento ai principi generali in tema di procedimento

amministrativo, sia con la possibilità di assoggettamento delle

determinazioni definitive al sindacato giurisdizionale. Una sede,

questa, ove è possibile verificare se siano state osservate le

regole del procedimento nonché, sotto il profilo dell'eccesso di

potere, se le scelte del programma, che comportino sacrifici per

alcuni e vantaggi per altri, risultino ragionevolmente bilanciate e

sostanzialmente rispettose del principio di imparzialità, nonché

rispondenti a criteri di logicità in ragione del pubblico interesse

da perseguire.

6. - Infondata, perché muove da un presupposto interpretativo

errato, è anche la censura riferita all'art. 10, comma 12, della

legge regionale. Questa disposizione prevede non già, come si

asserisce, la possibilità di rilascio della concessione edilizia o

di modifiche a preesistenti concessioni in difformità dagli

strumenti urbanistici, in modo tale da potersi configurare come

varianti di questi, bensì detta le condizioni, in presenza delle

quali, concessioni già rilasciate possano essere variate durante la

vigenza del programma integrato. Più specificamente la disposizione

in esame, lungi dal configurare, come sostiene il ricorrente, un

"mutamento della natura della concessione edilizia, da atto del

Sindaco .. di controllo sulla coerenza dei progetti agli strumenti

urbanistici ad atto disponente, previa deliberazione del consiglio

comunale, varianti particolari (agli strumenti urbanistici)" e lungi

dal comportare una "lacerazione del principio di distinzione tra

programmazione territoriale .. e legittimazione all'esecuzione

dell'opera", subordina le modifiche alle concessioni già rilasciate

nelle aree considerate dal programma integrato, oltre che ad una

procedura rinforzata rappresentata dalla "previa deliberazione del

consiglio comunale" (art. 10, comma 12), anche al verificarsi di

specifiche condizioni, che solo per arbitraria illazione del

ricorrente si ritiene non debbano sussistere "congiuntamente", là

dove il contesto e la formulazione della disposizione denunciata non

possono che condurre alla conclusione opposta. In definitiva, si

ripete, la norma denunciata non attribuisce al comune la possibilità

di rilasciare o modificare concessioni edilizie in difformità dagli

strumenti urbanistici, ivi compreso il programma integrato. Essa

difatti - pur essendo, in base alle norme statali vigenti, già

prevista la possibilità di variazioni successive a concessioni già

rilasciate seguendo la stessa procedura occorsa per il rilascio - ha

voluto soltanto, nel caso di concessioni già rilasciate, siano esse

anteriori o successive all'approvazione del programma integrato,

ancorare la potestà comunale di modifica alla sussistenza di

condizioni e ad un procedimento arricchito dalla delibera del

consiglio comunale, il che toglie ogni significato alla censura.

7. - Prive di fondamento sono anche le censure rivolte all'art. 2,

comma 6, della legge regionale, nell'assunto che esso "consente

interventi nelle zone omogenee A (ossia sui centri storici) .. in

misura non superiore al 5 per cento .. senza una precisa

delimitazione della nozione .. di 'nuovi servizi ed attrezzature

pubblici' e con ormai anacronistica restrizione della salvaguardia ai

singoli edifici". Mentre, data la sua formulazione, non è possibile

comprendere appieno il significato di quest'ultimo rilievo, va

osservato - anche in relazione all'ulteriore profilo secondo cui

"nessuna legge generale o principio consente di affidare al programma

integrato la idoneità a legittimare interventi sui centri storici e

aumenti della volumetrie complessiva dell'ambito urbano coinvolto" -

che è proprio il riferimento ai servizi e alle attrezzature

pubbliche ad escludere la violazione dei principi che regolano la

materia. Infatti, potendosi provvedere, con il programma integrato,

anche al recupero dei centri storici, non è irragionevole che la

legge regionale consenta tale limitata eccedenza rispetto alla

volumetria complessiva preesistente, come si è visto, con

destinazione vincolata ad usi pubblici, in connessione con le

finalità del nuovo strumento urbanistico.

8. - È poi sempre in relazione a questa possibile eccedenza che

va letto l'art. 13, oggetto di ulteriore censura, il quale prevede

che nel calcolo della volumetria complessiva preesistente nell'intero

ambito del programma non siano computabili i volumi "abusivi".

Quest'ultima disposizione non costituisce di certo, come invece

arbitrariamente si asserisce nel ricorso, un premio all'abusivismo,

ma vuole limitare il calcolo dell'eccedenza a ciò che è stato

costruito legittimamente, mostrando così un chiaro disfavore per

quanto abusivamente edificato. Né, ai fini per cui la norma è stata

concepita, sarebbe occorso, come si sostiene, prevedere espressamente

la previa demolizione di quei volumi, perché questa previsione

riguarda l'ambito di una diversa disciplina autonomamente operante e

di cui ovviamente la legge regionale sul programma integrato non deve

occuparsi.

Nemmeno il problema delle volumetrie preesistenti potrebbe

assumere qualche rilevanza se considerato in relazione al comma 7

dell'art. 2, perché tale norma prevede soltanto un rapporto costante

tra edifici da riservare a residenza abitativa o ad altro, ovverosia

alle varie destinazioni ivi considerate.

È evidente che, se in virtù delle norme statali vigenti, aventi

carattere generale ed applicazione uniforme, dovesse avvenire la

"sanatoria" di edifici abusivi, la indicata proporzione non potrebbe

non tener conto delle volumetrie sanate, senza che ciò possa

configurare un vizio di legittimità costituzionale della previsione

legislativa regionale attuativa di quella statale. A tale fine è

significativa la previsione dell'art. 2, comma 5, secondo periodo,

della legge regionale, secondo cui "il programma integrato .. si

applica in presenza di insediamenti abusivi, recuperabili ai sensi

dell'art. 29 della legge 28 febbraio 1985 n. 47, limitatamente alla

realizzazione delle opere primarie e secondarie e delle strutture di

servizio necessarie per il recupero urbanistico ambientale degli

insediamenti stessi".

9.1. - Fondata è invece, per violazione dell'art. 117 della

Costituzione, la censura concernente l'art. 9, comma 1, della legge

regionale impugnata, nella parte in cui prevede che, nel caso

dell'inutile decorso del termine di centoventi giorni concesso alla

regione per l'approvazione del programma integrato non conforme,

questo si considera approvato.

Il problema della possibilità del silenzio-assenso in sede di

approvazione di questo strumento urbanistico è stato già

negativamente risolto dalla menzionata sentenza n. 393 del 1992 di

questa Corte che ha dichiarato incostituzionale, anche in riferimento

agli artt. 3 e 97 della Costituzione, la previsione di esso contenuta

nel comma 4 dell'art. 16 della legge n. 179 del 1992, più volte

richiamato.

La decisione della Corte ha rimarcato " l'irrazionalità e il

contrasto della normativa .. con il principio di buon andamento della

pubblica amministrazione, considerata anche la .. mancanza del

diversificato contributo degli organi ed uffici competenti in base

alle norme generali".

È implicito nella decisione della Corte che il silenzio-assenso e

comunque i tempi tecnici assegnati alla regione impediscono un esame

puntuale e dettagliato del programma, che, tra l'altro, è sottoposto

alla sua approvazione proprio e soltanto se in variante agli

strumenti urbanistici. In base al sistema - è questo il significato

sotteso alla richiamata sentenza n. 393 del 1992 - la previsione del

silenzio-assenso può ritenersi ammissibile in riferimento ad

attività amministrative nelle quali sia pressoché assente il tasso

di discrezionalità, mentre la trasposizione di tale modello nei

procedimenti ad elevata discrezionalità, primi tra tutti quelli

della pianificazione e programmazione territoriale, finisce per

incidere sull'essenza stessa della competenza regionale. Il venir

meno nella normativa statale della previsione del silenzio-assenso

per effetto di detta sentenza e le implicazioni che possono desumersi

da essa denotano attualmente l'esistenza nella legge statale,

specifica per la materia, di un principio fondamentale opposto, che

ritiene indispensabile una valutazione esplicita da parte degli

organi regionali nei procedimenti che necessitano del "diversificato

contributo degli organi e uffici competenti" (sent. n. 393 del 1992)

coinvolti nella procedura. Né può giustificare la norma regionale

impugnata la previsione di carattere generale, contenuta nell'art.

25, comma 2, della legge n. 47 del 1985, che consente forme di

silenzio-assenso nell'approvazione, con procedure semplificate, di

varianti agli strumenti urbanistici generali. Difatti -

indipendentemente dalla considerazione che la previsione legislativa

di cui sopra è riferita agli "strumenti attuativi in variante agli

strumenti urbanistici generali" ovvero a "varianti .. finalizzate

all'adeguamento degli standard urbanistici" e quindi ad un ambito ben

individuato di provvedimenti di carattere attuativo di previsioni

urbanistiche generali preesistenti e non invece a provvedimenti

programmatori con elevato tasso di discrezionalità - ciò che rileva

ai fini della soluzione della questione proposta, è che questa

Corte, con la citata sentenza n. 393 del 1992, ha già ritenuto detto

istituto inapplicabile ai programmi integrati. Relativamente a questi

ultimi, pertanto, in sede di legislazione regionale non possono che

valere i principi fondamentali riguardanti specificamente quello

strumento, come desumibili dalla sentenza di questa Corte.

9.2. - La legge regionale impugnata, nella parte in cui prevede la

forma del silenzio-assenso ai fini dell'approvazione regionale dei

programmi integrati difformi dagli strumenti urbanistici generali,

viola pertanto, come denunziato dal ricorrente, l'art. 117 della

Costituzione, per inosservanza del principio fondamentale ricavabile

dalla legislazione dello Stato dopo l'intervento della Corte. La

previsione censurata neppure potrebbe ritenersi giustificata

dall'esigenza di superare l'inerzia della regione che dovesse

protrarsi oltre ragionevoli tempi tecnici: in questo caso rimarrebbe

pur sempre al comune di adire la sede giurisdizionale competente per

rimuovere l'inerzia ingiustificata e di sollecitare i poteri

sostitutivi del giudice qualora essa persista pur dopo il giudicato

che ne dichiari l'illegittimità.

10. - Fondata è, altresì, la censura rivolta all'art. 10, commi

9 e 10, della legge regionale, nella parte in cui - obbligando i

comuni ad adottare, alla scadenza del decennio di efficacia del

programma integrato, un nuovo programma relativo alla parte inattuata

del precedente ed all'uopo introducendo il potere sostitutivo della

regione in caso di inerzia del comune - consente in via di principio,

come rilevato nel ricorso, di protrarre indefinitamente i vincoli

derivanti dall'originario programma. Questa previsione dettata a regime viola appunto il principio, più volte affermato da questa

Corte, secondo cui i vincoli urbanistici debbono avere una durata

certa (sentt. nn. 6 del 1966, 55 del 1968, 82 e 92 del 1982, 575 del

1989).