Sentenza n. 403/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma

quarto, della legge 1° luglio 1982, n. 426 (Norme sul trattamento

giuridico ed economico del personale dell'Azienda autonoma delle

ferrovie dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 6 dicembre

1989 dal T.A.R. per l'Emilia-Romagna - Sede di Bologna sul ricorso

proposto da Tonelli Carlo ed altri contro Azienda autonoma ferrovie

dello Stato ed altri iscritta al n. 514 del registro ordinanze 1990 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima

serie speciale, dell'anno 1990;

Visto l'atto di costituzione di Tonelli Carlo ed altri nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 ottobre 1991 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Maria Virgilio e Luciano Ventura per Tonelli

Carlo ed altri e l'Avvocato dello Stato Giuseppe Nucaro per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso da numerosi ex dipendenti

delle Ferrovie dello Stato, collocati a riposo nel periodo tra il 1°

luglio 1979 e il 31 dicembre 1980, per ottenere la riliquidazione del

trattamento di quiescenza mediante applicazione del beneficio

economico della valutazione dell'anzianità pregressa previsto

dall'art. 4 della legge 1° luglio 1982, n. 426, il T.A.R.

dell'Emilia-Romagna, con ordinanza del 6 dicembre 1989, pervenuta

alla Corte il 31 luglio 1990, ha sollevato, in riferimento all'art. 3

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale del

quarto comma dell'art. citato, nella parte in cui limita il

riconoscimento del beneficio al personale cessato dal servizio con

decorrenza 1° gennaio 1981, escludendone quello collocato in

quiescenza nel periodo precedente compreso tra il 1° luglio 1979 e il

31 dicembre 1980.

Secondo il giudice remittente il beneficio previsto dalla norma

impugnata esprime la misura definitiva della rideterminazione del

trattamento economico secondo il criterio del cosiddetto "maturato

economico", correlata al mutamento dello status giuridico conseguente

alla sostituzione delle tradizionali carriere con le qualifiche

funzionali e i relativi profili professionali disposta negli anni

1979-1980 per tutto il personale del pubblico impiego statale, e in

particolare per i ferrovieri dalla legge 6 febbraio 1979, n. 42. Il

principio di eguaglianza esige che il beneficio sia riconosciuto a

tutti i dipendenti che si trovavano in servizio al tempo del riordino

delle carriere nel nuovo assetto delle qualifiche funzionali, e

quindi anche a coloro che sono stati collocati in quiescenza nel

periodo 1° luglio 1979-31 dicembre 1980. Viene richiamata in

proposito la sentenza di questa Corte n. 504 del 1988, relativa al

personale della scuola posto in quiescenza nel periodo 1° giugno

1977-1° aprile 1979.

La limitazione del beneficio ai dipendenti cessati dal servizio

dopo il 31 dicembre 1980 contrasterebbe altresì con la ratio

perequatrice risultante dall'art. 160 della legge 11 luglio 1980, n.

312, del nuovo assetto retributivo-funzionale del personale statale.

Nei confronti dei dipendenti delle ferrovie tale perequazione è

stata attuata dalla legge 23 dicembre 1986, n. 942, di guisa che i

ricorrenti ritengono soddisfatta la loro pretesa solo a partire dal

1° gennaio 1986.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituiti i

ricorrenti aderendo alle considerazioni dell'ordinanza di rimessione,

che sono state da essi sviluppate e integrate in un'ampia memoria. In

particolare si precisa che il riferimento dell'ordinanza alla

sentenza n. 504 del 1988 si giustifica sulla base della sentenza di

poco precedente n. 501, in quanto il beneficio economico di cui si

discute avrebbe determinato una rilevante modificazione della

struttura della retribuzione.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata infondata.

Contro le argomentazioni del giudice a quo l'Avvocatura richiama

le considerazioni della Corte dei conti nella decisione, a sezioni

riunite, 22 febbraio 1985, n. 64/c, secondo cui il trattamento di

quiescenza si determina, a norma dell'art. 43 del testo unico sulle

pensioni, in base alla retribuzione percepita al momento della

cessazione del servizio. Non esiste nel vigente ordinamento un

principio che imponga l'estensione automatica a tale trattamento dei

miglioramenti economici conferiti in prosieguo di tempo al personale

in attività di servizio. D'altra parte si fa notare che, secondo la

giurisprudenza consolidata, il precetto costituzionale

dell'eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge non va preso in

senso assoluto ed estensivo, sì da trasformarsi in un principio di

indiscriminato livellamento, ma anzi impone al legislatore di

disporre trattamenti differenziati per situazioni obiettivamente diverse, quali in particolare la situazione dei dipendenti in servizio

e quella dei dipendenti già collocati a riposo.

4. - La questione è stata discussa nell'udienza pubblica dell'8

gennaio 1991.

5. - Con ordinanza del 28 gennaio-5 febbraio 1991 la Corte ha

chiesto alla Presidenza del Consiglio dei ministri informazioni per

conoscere: " a) le ragioni per cui nell'art. 4, quarto comma, della

legge 1° luglio 1982, n. 426, è stato fissato il 1° gennaio 1981

quale data di decorrenza del beneficio economico in questione; b) il

numero dei dipendenti, collocati a riposo nel periodo tra il 1°

luglio 1979 e il 31 dicembre 1980, esclusi dal beneficio e

l'ammontare della spesa pubblica che sarebbe comportata

dall'eventuale estensione di esso in loro favore; c) se e in quale

misura tale estensione inciderebbe sull'ammontare delle pensioni

attualmente percepite dai medesimi in base alla riliquidazione

prevista, con decorrenza 1° gennaio 1986, dalla legge 23 dicembre

1986, n. 942".

La Presidenza del Consiglio, sentite le amministrazioni

competenti, ha fornito i richiesti chiarimenti con lettere in data 5

e 24 giugno 1991.

6. - Nell'imminenza della nuova udienza di discussione la difesa

dei ricorrenti ha depositato "brevi note", con le quali contesta le

risposte fornite dall'Amministrazione, sottolineando in particolare

che la questione è limitata ai ferrovieri che erano stati raggiunti

dagli effetti del riordino delle carriere disposto dalla legge n. 42

del 1979, e per il resto riportandosi alle argomentazioni già svolte

negli atti precedenti. Considerato in diritto

1. - Il T.A.R. dell'Emilia-Romagna ritiene contrastante col

principio di cui all'art. 3 della Costituzione l'art. 4, quarto

comma, della legge 1° luglio 1982, n. 426, portante norme sul

trattamento giuridico ed economico del personale delle Ferrovie dello

Stato, nella parte in cui limita il beneficio della rivalutazione

dell'anzianità pregressa al personale cessato dal servizio con

decorrenza dal 1° gennaio 1981, escludendo quello collocato a riposo

nel periodo precedente compreso tra il 1° luglio 1979 e il 31

dicembre 1980.

Il tertium comparationis da cui viene argomentata la pretesa

violazione del principio di eguaglianza è individuato precipuamente

nella sentenza di questa Corte n. 504 del 1988, che ha dichiarato

l'illegittimità costituzionale dell'art. 8 del d.-l. 28 maggio 1981,

n. 255, come modificato dalla legge 24 luglio 1981, n. 391, nella

parte in cui non prevedeva l'estensione ai dipendenti della scuola

collocati in quiescenza nel periodo tra il 1° giugno 1977 e il 31

marzo 1979, dei benefici concessi ai dipendenti cessati dal servizio

dopo quest'ultima data, sebbene anche i primi fossero stati

"raggiunti dagli effetti del riordino delle carriere nel nuovo

assetto delle qualifiche funzionali, il cui dies a quo (ai fini

giuridici) era appunto il 1° giugno 1977 (art. 46 della legge n. 312

del 1980)".

Per il personale delle Ferrovie dello Stato (esclusi i dirigenti)

il passaggio dall'ordinamento gerarchico delle carriere al sistema

delle qualifiche (o categorie) funzionali e dei relativi profili

professionali è stato attuato dalla legge 6 febbraio 1979, n. 42,

con decorrenza dal 1° ottobre 1978 agli effetti economici (art. 15),

mentre agli effetti giuridici la data di decorrenza è stata fissata

al 1° luglio 1977 dall'art. 160, ultimo comma, della legge n. 312 del

1980. L'inquadramento nelle nuove categorie è avvenuto in base al

c.d. maturato economico (cioè in base alla retribuzione di fatto

percepita alla data del 1° ottobre 1978, indipendentemente

dall'anzianità maturata nelle precedenti qualifiche), corretto da un

riconoscimento dell'anzianità generica in ragione di lire 800 annue

per ogni mese di servizio prestato (anzianità convenzionale).

Successivamente ai ferrovieri cessati dal servizio dopo il 1° luglio

1979 fu concesso dalla legge 22 dicembre 1980, n. 885 (art. 2) un

incremento annuo di pensione in proporzione dalla maggiorazione degli

stipendi prevista dall'art. 1, terzo comma. Finalmente l'art. 4

della legge n. 426 del 1982, oggetto del presente incidente di

costituzionalità, dispose un aumento della valutazione

dell'anzianità pregressa elevandola a una somma variabile tra lire

4.905 e 5.255 annue per ogni mese di servizio prestato e fissandone

la decorrenza, anche agli effetti del trattamento di quiescenza, alla

data del 1° gennaio 1981.

Secondo il giudice remittente la limitazione del beneficio ai

ferrovieri collocati a riposo dopo questa data, restandone esclusi

coloro che, come i ricorrenti, sono cessati dal servizio nel periodo

1° luglio 1979-31 dicembre 1980, viola il principio di eguaglianza

per la medesima ragione per cui la sentenza n. 504 del 1980 ha

dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'analoga limitazione

prevista per il personale della scuola dall'art. 8 del d.-l. n. 255

del 1981. Anche i ricorrenti sono stati raggiunti dagli effetti del

riordino delle carriere nel nuovo assetto delle categorie funzionali,

e quindi anche ad essi deve comunicarsi il beneficio concesso dalla

disposizione impugnata.

2. - La questione non è fondata.

Per dare consistenza al tertium comparationis addotto dal giudice

a quo non basta osservare che i ferrovieri pensionati, ai quali è

stato esteso il beneficio in questione, hanno prestato un servizio

originariamente valutato in misura identica a quella applicata a

coloro cui il beneficio è stato negato, né basta richiamare la ratio perequatrice emergente - con esplicito riferimento anche ai

ferrovieri - dall'art. 160 della legge n. 312 del 1980, dovendo

questa norma essere coordinata col criterio di gradualità enunciato

nell'art. 152. Occorre piuttosto dimostrare che, come l'art. 3 del

d.P.R. 2 giugno 1981 n. 271 per il personale della scuola, cui si

riferisce l'art. 8 del d.-l. n. 255 del 1981, così l'art. 4 della

legge n. 426 del 1982 per i ferrovieri ha introdotto una radicale

innovazione nella struttura della retribuzione.

Questa è, infatti, la tesi della difesa dei ricorrenti, che ha

integrato il termine di confronto assunto dal giudice remittente

collegandolo con la sentenza n. 501 depositata contestualmente alla

sentenza n. 504. Ma con essa non si accorda l'altra tesi, che

circoscrive la portata della sollevata questione di legittimità

costituzionale ai ferrovieri collocati in quiescenza nel periodo 1°

luglio 1979-31 dicembre 1980, cioè a quelli considerati nell'art. 2

della legge n. 885 del 1980, escludendo i ferrovieri cessati dal

servizio nel periodo 1° luglio 1977-30 giugno 1979: pure questi

ultimi sono stati raggiunti, ai fini del trattamento di quiescenza,

dagli effetti dell'inquadramento nelle nuove categorie funzionali,

che per essi è stato effettuato in base al maturato economico alla

data della cessazione del servizio (art. 160 della legge n. 312 del

1980).

Tale incongruenza è indice dell'inidoneità della sentenza n. 504

a fungere da referente ai fini dello scrutinio di costituzionalità

della norma denunciata alla stregua dell'art. 3 Cost. Il d.P.R. n.

271 del 1981 ha modificato il sistema di inquadramento del personale

della scuola, sostituendo all'inquadramento mediante il maturato

economico, corretto dal riconoscimento di un'anzianità convenzionale

(forfetizzata in una certa somma annuale aggiuntiva della

retribuzione), l'inquadramento sulla base dell'anzianità effettiva,

con ripristino delle differenziazioni dei tre ruoli tradizionali. Una

volta ammessa la retroattività del nuovo trattamento normativo, essa

non poteva fermarsi alla data del 1° gennaio 1979, prescelta

dall'art. 8 del d.-l. n. 255, modificato dalla legge di conversione

n. 391, ma doveva risalire al 1° giugno 1977, data di decorrenza

degli effetti giuridici dell'inquadramento nelle nuove qualifiche

funzionali.

L'art. 4 della legge n. 426 del 1982, invece, non ha mutato per i

ferrovieri l'originario sistema di inquadramento adottato dall'art.

15 della legge n. 42 del 1979, ma ha introdotto un nuovo, più

elevato parametro convenzionale per la determinazione dell'"elemento

distinto" della retribuzione correlato all'anzianità e avente

funzione correttiva dell'appiattimento delle posizioni dei dipendenti

anziani prodotto dal sistema del maturato economico. Non si è

trattato di una innovazione nella struttura della retribuzione, ma di

una, sia pure consistente, rivalutazione di un elemento retributivo

già previsto dalla legge del 1979.

La differenza è tale da escludere che il criterio di giudizio

sulla conformità della legge impugnata all'art. 3 Cost. possa

desumersi dalla sentenza n. 504 del 1988, e rimanda invece alla

sentenza n. 618 del 1987. La diversa valutazione dell'anzianità

nell'ambito della stessa categoria di lavoratori, collegata al

discrimine temporale fissato dalla norma impugnata non contrasta col

principio di eguaglianza già per la ragione che lo stesso fluire del

tempo può costituire di per sé un elemento diversificatore, e più

specificamente perché giustificata dal criterio di gradualità

stabilito dall'art. 152 della legge n. 312 del 1980 per l'attuazione

della direttiva di un maggiore riconoscimento dell'anzianità

pregressa.

3. - Non vale obiettare che il beneficio economico previsto dalla

norma impugnata non è stato concesso al solo personale in servizio,

a titolo di aumento della retribuzione, ma è stato esteso ai

ferrovieri già collocati in quiescenza, limitandolo però a quelli

cessati dal servizio dopo il 31 dicembre 1980, con una

discriminazione temporale arbitraria analoga a quella censurata dalla

più volte citata sentenza n. 504 del 1988.

Anche sotto questo profilo i due provvedimenti messi a confronto

si differenziano nettamente. La legge n. 391 del 1981, modificando il

testo originario dell'art. 8 del d.-l. n. 255 del 1981, aveva esteso

i benefici previsti dall'art. 3 del d.P.R. n. 271 del 1981 al

personale della scuola collocato a riposo dopo il 31 marzo 1979,

conferendo così a questa norma, in favore dei dipendenti cessati dal

servizio nel periodo 1° aprile 1979-31 gennaio 1981, una più ampia

efficacia retroattiva rispetto alla data di decorrenza degli effetti

dell'inquadramento nei nuovi livelli retributivi, fissata dal citato

art. 3 al 1° febbraio 1981. Al contrario, l'applicazione del

beneficio di cui all'art. 4 della legge n. 426 del 1982 "anche al

personale in attività di servizio al 31 dicembre 1980 e cessato dal

servizio con decorrenza dal 1° gennaio 1981" (o da una data

successiva anteriore all'entrata in vigore della legge), prevista dal

quarto comma con norma a rigore superflua, è una conseguenza della

retrodatazione del beneficio al 1° gennaio 1981 disposta nel primo

comma, la quale si giustifica a sua volta sul riflesso che la legge

formalizza una revisione del trattamento economico concordata con le

associazioni sindacali per il periodo 1° gennaio 1981-31 dicembre

1983 nel quadro della ricordata direttiva di gradualità.

Ben s'intende che i dipendenti ancora in servizio alla data di

decorrenza del nuovo trattamento economico (e tali non erano i

ricorrenti) avevano diritto alla riliquidazione della pensione sulla

base di esso, se collocati in quiescenza prima dell'entrata in vigore

della legge che lo prevedeva.