Sentenza n. 401/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 18, terzo

comma, del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 109 (Attuazione

delle direttive 89/395/CEE e 89/396/CEE concernenti l'etichettatura,

la presentazione e la pubblicità dei prodotti alimentari) promosso

con ricorso della Regione Toscana notificato il 17 marzo 1992,

depositato in cancelleria il 26 marzo 1992 ed iscritto al n. 31 del

registro ricorsi 1992;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1992 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Udito l'avv. Vito Vacchi per la Regione Toscana e l'avvocato dello

Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Toscana ha sollevato, in via principale, questione

di legittimità costituzionale dell'art. 18, terzo comma, del decreto

legislativo 27 gennaio 1992, n. 109 (Attuazione delle direttive

89/395/CEE e 89/396/CEE concernenti l'etichettatura, la presentazione

e la pubblicità dei prodotti alimentari), per violazione degli artt.

117, 118, 119 e 97 della Costituzione.

L'art. 18 cit., dopo aver fissato al primo e al secondo comma

l'entità delle sanzioni amministrative per le infrazioni alle norme

contenute nello stesso decreto, stabilisce al terzo comma che

"l'importo relativo .. deve essere versato all'ufficio del registro

competente per territorio".

La ricorrente, rilevando che la disposizione è suscettibile di

una duplice interpretazione, ravvisa, in entrambe le ipotesi, una

violazione delle competenze regionali in materia di tutela igienica

degli alimenti e delle bevande.

Ricorda - secondo una prima interpretazione della norma nel senso

che il legislatore abbia attribuito la potestà sanzionatoria allo

Stato - che il decreto legislativo in esame (art. 29, secondo comma)

sostituisce, abrogandolo, il d.P.R. 18 maggio 1983, n. 322, il quale

a sua volta aveva sostituito la norma fondamentale in materia di

etichettatura dei prodotti alimentari, contenuta nell'art. 8 della

legge 30 aprile 1962, n. 283, recante la disciplina sulla tutela

igienico- sanitaria degli alimenti. Essendo tale materia devoluta

alle competenze regionali (artt. 117 e 118 della Costituzione) ed

essendo l'attività sanzionatoria funzionale rispetto alle

attribuzioni costituzionalmente garantite, alle stesse regioni

spetterebbe, ai sensi della legge 24 novembre 1981, n. 689, (artt.

17, terzo comma, e 29, terzo comma) di ricevere il rapporto sulle

infrazioni, di applicare le sanzioni amministrative e di incamerare i

relativi proventi.

L'illegittimità costituzionale della norma impugnata sarebbe

ravvisabile anche per altra ipotesi interpretativa nel senso che,

ferma la competenza regionale ad irrogare le sanzioni amministrative

previste dal decreto legislativo n. 109 del 1992 cit. e a riscuotere

le somme dovute, queste poi debbano essere dalla regione versate

all'ufficio statale (ufficio del registro), indicato nella norma

impugnata. Sarebbe così violato l'art. 119 della Costituzione che

garantisce l'autonomia finanziaria regionale, la quale verrebbe

vanificata per il fatto che somme, spettanti alla regione in

relazione all'esercizio di proprie competenze, siano invece

introitate dallo Stato.

La violazione delle attribuzioni regionali sarebbe confermata

anche dalla omessa previsione, nella norma impugnata o in altra,

circa la destinazione di tali proventi e la eventuale successiva loro

ripartizione fra le regioni (e le province autonome).

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato,

riservandosi di esporre le proprie considerazioni in una successiva

memoria, poi depositata in occasione dell'udienza di discussione.

In essa la difesa del Governo osserva che il decreto legislativo

n. 109 del 1992, nel dare attuazione alle direttive CEE nn. 89/395 e

89/396, ha riordinato con una normativa organica l'intera materia

(già disciplinata dal d.P.R. 18 maggio 1982 n. 322) della

etichettatura, presentazione e pubblicità degli alimenti, abrogando

tutte le precedenti disposizioni diverse o incompatibili con quelle

previste dal decreto stesso (art. 29, secondo comma) e disponendo che

le norme in esso contenute possono essere modificate o integrate, in

attuazione di disposizioni comunitarie nella materia, con decreto del

Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro

dell'industria di concerto con quello della sanità (art. 29, terzo

comma).

Tale nuova disciplina, attuando le direttive comunitarie che

tendono a garantire una migliore informazione dei consumatori, ha

necessariamente inciso sulle competenze regionali dal momento che,

mentre la prima norma sull'etichettatura (art. 8 della legge n. 283

del 1962) era contenuta in una legge che recava la "disciplina

igienica" degli alimenti, con una finalità, dunque, tipicamente

igienico-sanitaria, e per questo le relative funzioni amministrative

dovevano ritenersi di spettanza delle regioni, ora, con lo sviluppo

di una politica comunitaria della legislazione alimentare, si è

inteso separatamente, da un canto, proteggere la salubrità degli

alimenti e, dall'altro, assicurare lealtà e trasparenza nelle

relazioni commerciali.

In questo quadro le norme sull'etichettatura recate dal decreto

legislativo n. 109 cit., nuove e diverse rispetto alle prime,

"costituiscono un corpo organico, con funzione tecnico-commerciale e

non di protezione sanitaria", come è dimostrato dal fatto che le

indicazioni ora richieste (denominazione di vendita del prodotto,

nome del responsabile della commercializzazione, quantità, titolo

alcolometrico, ecc.), al di là di qualche aspetto sanitario

concorrente, sono appunto finalizzate alla tutela del consumatore per

metterlo in condizioni di effettuare scelte economiche consapevoli.

Trattandosi quindi di una disciplina del commercio, non può

essere negata la competenza sanzionatoria dello Stato e

l'attribuzione allo stesso dei proventi delle sanzioni

amministrative. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata dalla Regione Toscana questione di

legittimità costituzionale dell'art. 18, terzo comma, del decreto

legislativo 27 gennaio 1992 n. 109 (Attuazione delle direttive CEE n.

395/89 e n. 396/89, concernenti l'etichettatura, la presentazione e

la pubblicità dei prodotti alimentari), il quale prevede che

l'importo relativo alle sanzioni amministrative - per le infrazioni

alle norme contenute nello stesso decreto e la cui entità è

disciplinata dal primo e secondo comma del medesimo articolo - deve

essere versato all'ufficio del registro competente per territorio.

Ad avviso della ricorrente la norma denunciata violerebbe gli

artt. 117, 118, 119 e 97 della Costituzione ed in particolare gli

artt. 117 e 118, perché, attenendo le sanzioni a materia (tutela

igienico-sanitaria di alimenti e bevande) di competenza regionale,

spetta alle regioni, ai sensi della legge n. 689 del 1981, di

ricevere il rapporto da parte dell'organo o ufficio che ha accertato

l'infrazione, di applicare la sanzione amministrativa e di incamerare

i proventi.

Quanto all'art. 119 Cost. si sostiene che, ove dovesse intendersi

che la norma lasci ferma la competenza sanzionatoria regionale, ma

imponga alle Regioni di versare i proventi ad un ufficio statale

(Ufficio del registro), verrebbero sottratte alla ricorrente somme di

sua spettanza, funzionali all'esercizio di competenze

costituzionalmente garantite, specie perché sarebbe omessa qualsiasi

previsione circa la destinazione di tali proventi e la eventuale

successiva loro ripartizione tra le regioni (e le province autonome).

Nessuno specifico argomento è svolto in riferimento all'art. 97

della Costituzione, pur menzionato nel ricorso.

2. - La questione non è fondata in riferimento a nessuno dei

parametri costituzionali invocati.

In proposito è opportuno premettere che il decreto legislativo in

esame, nell'attuare le direttive comunitarie n. 395 e 396 del 1989 e

riordinando, come si è detto, l'intera materia già disciplinata del

d.P.R. n. 322 del 1982 (che, a sua volta, aveva sostituito la norma

fondamentale in materia di etichettatura dei prodotti alimentari

contenuta nell'art. 8 della legge 30 aprile 1962 n. 283), reca una

disciplina organica in tema di etichettatura, di presentazione e di

pubblicità dei prodotti alimentari e relative modalità, abrogando

espressamente (art. 29) sia il d.P.R. n. 322 del 1982, che tutte le

altre disposizioni in materia incompatibili con quelle previste dalla

nuova normativa di attuazione delle direttive comunitarie.

In proposito è opportuno precisare che in queste ultime la

disciplina relativa all'etichettatura ed alla presentazione e

pubblicità dei prodotti alimentari viene essenzialmente riguardata

con riferimento alla materia del commercio e della connessa

protezione del consumatore, tendendo ad assicurare il massimo della

trasparenza nella vendita dei prodotti.

Che questo sia lo scopo della nuova disciplina riceve conferma

anche dall'enunciazione dell'art. 2 del d.P.R. n. 109 del 1992,

quando prescrive che "L'etichettatura, la presentazione e la

pubblicità dei prodotti alimentari, non devono indurre in errore gli

acquirenti".

Alla luce della nuova normativa appare perciò inconferente il

richiamo fatto dalla ricorrente a quella giurisprudenza della Corte

(sent. n. 1034 del 1988) che, essendosi occupata di normativa

riguardante l'esposizione dei prodotti per il perseguimento di

finalità attinenti all'igiene ed alla sanità, ha affermato la

competenza delle regioni ad indicare gli uffici ai quali deve essere

presentato il rapporto per le infrazioni ad obblighi e divieti

attinenti a materie di competenza regionale. È dunque perché si

trattava di materia dell'igiene e sanità, di competenza regionale,

diversa cioè da quella oggetto del decreto legislativo ora

impugnato, che la Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale

di leggi dello Stato che avevano attribuito a quest'ultimo la

competenza in tema di sanzioni attinenti al mancato rispetto delle

prescrizioni, dettate da varie norme (tra cui l'art. 8 della legge 20

aprile 1962, n. 283) "per garantire la bontà e le qualità

organolettiche dei prodotti alimentari e bevande confezionate, al

fine di prevenire danni per la salute pubblica".

Parimenti inconferente è il richiamo alla sentenza n. 166 del

1989 che ha affermato la competenza delle regioni proprio in tema di

sanzioni per violazione di prescrizioni riguardanti l'etichettatura

di prodotti alimentari, dettate anch'esse per esigenze di tutela

igienico-sanitaria.

La nuova normativa, abrogando tutta la disciplina precedente in

tema di etichettatura, si inserisce invece, come si è già rilevato,

in un contesto del tutto diverso che, anche se di riflesso coinvolge

aspetti attinenti all'igiene ed alla sanità - non più separatamente

considerati in tema di etichettatura -, dà attuazione a direttive

comunitarie riguardanti una materia, come quella del commercio, in

funzione precipua della protezione del consumatore, una materia cioè

di spettanza dello Stato. Legittimamente pertanto la norma impugnata

attribuisce agli uffici statali, implicitamente, la competenza a

ricevere il rapporto per le relative infrazioni ed, esplicitamente,

quella di ricevere il versamento degli importi, per cui viene meno

anche il presupposto su cui si fonda la censura facente riferimento

all'art. 119 della Costituzione.

Per quel che riguarda infine l'art. 97 della Costituzione, il

profilo non può essere preso in esame, non essendo stato svolta,

come si è detto, alcuna argomentazione al riguardo.