Sentenza n. 40/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, lettera

a), e 11, primo comma, del d.P.R. 31 luglio 1980, n. 618 (Assistenza

sanitaria ai cittadini italiani all'estero (art. 37, primo comma,

lettere a) e b) della legge n. 833 del 1978)), promosso con ordinanza

emessa il 7 marzo 1988 dal Pretore di Parma nel procedimento civile

vertente tra la S.p.a. INCISA e l'INPS, iscritta al n. 231 del

registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 23, prima serie speciale, dell'anno 1988;

Visti gli atti di costituzione della S.p.a. INCISA e

dell'I.N.P.S., nonché l'atto di intervento del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 1989 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Uditi l'avv. Mattia Persiani per la S.p.a. INCISA e l'Avvocato

dello Stato Luigi Siconolfi per il Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso dalla S.p.a. INCISA nei

confronti dell'I.N.P.S. per sentire dichiarare non dovuta la

contribuzione per l'assistenza sanitaria relativamente ai dipendenti

italiani impiegati all'estero, con conseguente condanna dell'ente

convenuto alla restituzione delle somme indebitamente versate a

questo titolo, il Pretore di Parma, con ordinanza del 7 marzo 1988,

ha sollevato, in riferimento agli artt. 76, 35 e 38, secondo comma,

della Costituzione, "questione di legittimità costituzionale del

combinato disposto degli artt. 2, lettera A), e 11, primo comma, del

d.P.R. 31 luglio 1980 n. 618, nella parte in cui è prevista

l'esclusione dell'assistenza sanitaria a carico dello Stato e del

relativo obbligo contributivo nei confronti dei soggetti che svolgono

attività lavorativa all'estero qualora godano di prestazioni fornite

dal datore di lavoro".

Il giudice a quo, dopo avere interpretato le due norme censurate

nel senso che l'esclusione dei lavoratori in questione dall'ambito

dei beneficiari del Servizio sanitario nazionale "determina anche

l'esclusione dall'obbligo contributivo", ritiene che tale disciplina

violi l'art. 76 della Costituzione, in quanto esorbitante dai limiti

della delega legislativa contenuta negli artt. 37, primo comma,

lettera a), e 63, quarto comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833.

Il primo prevede che non debba essere assicurata l'assistenza del

Servizio sanitario nazionale ai lavoratori italiani all'estero solo

nel caso che essi godano di equivalenti prestazioni assistenziali

garantite da leggi locali, mentre il secondo (modificato dall'art. 15

del decreto-legge n. 285 del 1980, convertito in legge n. 441 del

1980) prevede l'obbligo contributivo, disciplinato successivamente

dall'art. 11, primo comma, del decreto delegato n. 618 del 1980.

L'eccesso di delega sarebbe confermato dal decreto-legge 31 luglio

1987, n. 317, convertito in legge 3 ottobre 1987, n. 398: l'art. 4,

secondo comma, lettera b), che prevede la possibilità di riduzione

del contributo per l'assistenza sanitaria nei confronti dei datori di

lavoro che apprestano idonei presidi sanitari a favore dei dipendenti

o assicurano comunque a proprie spese l'assistenza sanitaria nel

Paese estero, muove chiaramente dalla premessa che, secondo il

diritto precedente, la contribuzione fosse dovuta "in misura

ordinaria" e pertanto fosse illegittima l'esclusione dei lavoratori

in questione dalle prestazioni del Servizio sanitario nazionale, e

correlativamente dall'obbligo di contribuzione, disposta dal decreto

del 1980.

Tale disposizione sarebbe inoltre contraria agli artt. 35 e 38,

secondo comma, della Costituzione, in quanto limitativa della tutela

del lavoro italiano all'estero, la cui portata è stata precisata

dalle sentenze nn. 199 e 369 del 1985 di questa Corte.

2. - Si è costituita in giudizio la società INCISA chiedendo che

la questione sia dichiarata infondata.

La ricorrente condivide, ritenendola "corretta e legittima",

l'interpretazione delle norme denunciate accolta dal giudice

remittente, ma ne contesta la valutazione di illegittimità

costituzionale per eccesso di delega. La regola dell'art. 76 della

Costituzione lascia al legislatore delegato uno spazio di

discrezionalità entro il quale gli compete anche il potere di

integrare quanto formalmente ed espressamente previsto dalla norma

delegante introducendo una fattispecie da essa non prevista, ma che

contribuisce ad assicurarne la finalità. E non sembra dubbio, nella

specie, che il caso di adeguate prestazioni di assistenza sanitaria

fornite dal datore di lavoro debba, in via di coerente esplicazione

della ratio della norma delegante, essere equiparato al caso previsto

di adeguata assistenza garantita da leggi locali, tanto più quando

si consideri che l'esistenza di leggi straniere costituisce per

l'ordinamento italiano un mero fatto. Ove il legislatore delegato non

avesse provveduto a tale equiparazione, si sarebbe fatto luogo a una

ingiustificata disparità di trattamento di situazioni analoghe.

Quanto alla pretesa violazione degli artt. 35 e 38 della

Costituzione, il ricorrente osserva che le norme denunciate non già

limitano la tutela del lavoro italiano all'estero, bensì la

rafforzano favorendo l'iniziativa delle imprese per l'allestimento di

adeguati presidi sanitari nei luoghi di lavoro situati, come nel caso

della soc. INCISA, in zone desertiche o comunque lontane da centri

abitati, dove l'intervento di strutture pubbliche, straniere o

nazionali, non è nemmeno pensabile.

3. - Si è costituito in giudizio anche l'INPS chiedendo che la

normativa denunciata sia dichiarata costituzionalmente illegittima

per le ragioni indicate nell'ordinanza di rimessione.

Dalle deduzioni dell'ente si arguisce però che tale domanda ha

carattere subordinato, atteso che in linea principale esse contestano

l'interpretazione seguita dal giudice a quo. Secondo l'INPS il d.P.R.

n. 618 del 1980 si limiterebbe a disciplinare le cure mediche

all'estero, senza interferire sul diritto-dovere di assicurazione

sociale delle malattie: le "prestazioni all'estero" sono previste in

aggiunta e non in sostituzione di quelle in Italia, delle quali

continuano a fruire i familiari del lavoratore rimasti in patria, e

lo stesso lavoratore durante i periodi di rientro in patria.

4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata in parte inammissibile e in parte infondata.

Per quanto attiene al punto se i contributi siano dovuti, che è

l'oggetto del giudizio a quo, l'Avvocatura sostiene, contrariamente

all'opinione del giudice remittente, che l'obbligo di contribuzione

al finanziamento del Servizio sanitario nazionale è principio

generale del sistema, applicabile senza eccezioni, pur in misura e

con modalità diverse, a tutti i cittadini quale che sia la sede, in

Italia o all'estero, della loro prestazione di lavoro e

indipendentemente dalla loro posizione di beneficiari delle relative

prestazioni sanitarie. Perciò, sotto questo aspetto la questione di

costituzionalità, sollevata dal Pretore di Parma, è infondata.

Sotto l'altro aspetto, concernente la sospetta incostituzionalità

delle norme denunciate per violazione degli artt. 35 e 38 della

Costituzione, in quanto escludono l'assistenza sanitaria erogata

dallo Stato per i lavoratori di cui è causa, la questione, a

giudizio dell'Avvocatura, è irrilevante ai fini della definizione

della causa principale e pertanto inammissibile in questa sede. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Parma sospetta di illegittimità

costituzionale, per eccesso di delega, il combinato disposto degli

artt. 2, lettera A), e 11, primo comma, del d.P.R. n. 618 del 1980,

nella parte in cui esclude l'assistenza sanitaria a carico dello

Stato nei confronti dei cittadini italiani che svolgano attività

lavorativa all'estero, qualora godano di prestazioni fornite dal

datore di lavoro, che non siano di livello palesemente inferiore a

quello delle prestazioni erogate dal Servizio sanitario nazionale.

Posto che oggetto del giudizio a quo è la pretesa di un datore di

lavoro di essere rimborsato dall'INPS delle somme a suo avviso

indebitamente versate a titolo di contribuzione al Servizio sanitario

nazionale relativamente ai propri dipendenti occupati all'estero, il

giudice remittente ha sollevato la questione di costituzionalità

dopo avere interpretato le norme citate nel senso che l'esclusione

dell'assistenza a carico dello Stato comporta correlativamente il

venir meno anche dell'obbligazione contributiva a carico dei soggetti

esclusi dal novero dei beneficiari del servizio sanitario nazionale,

e per essi a carico del datore di lavoro. Conseguentemente tra i

"soggetti di cui all'art. 2, lettera A", tenuti al versamento dei

contributi, cui si riferisce l'art. 11, primo comma, del d.P.R. n.

618 del 1980, non sarebbero compresi i lavoratori occupati all'estero

nei due casi in cui, secondo la norma richiamata, lo Stato è

esonerato dall'erogazione dell'assistenza sanitaria.

Questa interpretazione è evidentemente considerata dal Pretore

condizione di rilevanza della questione di costituzionalità, mentre

è vero l'inverso. La questione se la disposizione del decreto

delegato applicabile per la definizione del giudizio a quo sia

viziata da eccesso di delega sorge indipendentemente

dall'acclaramento del suo significato normativo sul punto

dell'obbligo di contribuzione al Servizio sanitario nazionale, e

quindi riveste carattere preliminare rispetto a tale problema di

interpretazione, il quale potrà sorgere soltanto se la disposizione,

là dove esonera lo Stato dal prestare l'assistenza sanitaria ai

lavoratori di cui è causa, fosse riconosciuta non illegittima in

riferimento all'art. 76 della Costituzione e agli altri parametri

indicati nell'ordinanza di rimessione.

Nel caso contrario dovrà essere respinta la contestazione

dell'obbligo di contribuzione da parte dell'impresa ricorrente, e il

problema interpretativo si sposterà sulle conseguenze della

dichiarazione di incostituzionalità in ordine all'eventuale

responsabilità dello Stato per il mancato adempimento dell'obbligo

di assicurare l'assistenza sanitaria ai dipendenti dell'impresa

occupati all'estero, prescritto dall'art. 37, primo comma, lettera

a), della legge n. 833 del 1978.

Pertanto la questione formulata dal giudice remittente è

ammissibile limitatamente alla previsione esplicita dell'art. 2,

primo comma, lettera A), del d.P.R. n. 618 del 1980, mentre per il

resto essa riguarda un problema di interpretazione che non incide sul

giudizio di costituzionalità.

2. - Così precisata, la questione è fondata.

Certamente al legislatore delegato deve essere riconosciuto un

margine di discrezionalità, nei sensi e nei limiti più volte

indicati da questa Corte (sentenze nn. 178 del 1984, 48 del 1986, 156

del 1987), ma la disposizione denunciata ha oltrepassato questi

limiti. Aggiungendo al caso eccettuato dalla norma delegante

(adeguata assistenza sanitaria garantita da leggi locali) un altro

caso non previsto (adeguate prestazioni sanitarie fornite dal datore

di lavoro), la norma delegata non ha "semplicemente esplicitato ciò

che era già implicito nella legge di delegazione" (cfr. sent. n. 48

del 1986), ma ha travalicato l'oggetto "definito" della delega, entro

il quale deve contenersi la discrezionalità di concreta attuazione

spettante al potere delegato. Il caso aggiunto è un oggetto diverso

rispondente a una ratio diversa.

La ratio sottesa all'unico caso eccettuato dalla norma delegante

è il principio dell'assistenza sanitaria come funzione pubblica.

Perciò lo Stato italiano viene esonerato da tale funzione nei

confronti dei cittadini che lavorano all'estero soltanto se

un'assistenza quantitativamente e qualitativamente analoga sia loro

garantita dai servizi sanitari dello Stato ospitante. Il secondo

caso, inserito dalla norma delegata, risponde a tutt'altra ratio, che

il legislatore delegante non ha considerato: cioè l'esigenza di

favorire l'iniziativa dello stesso datore di lavoro per

l'allestimento di presidi sanitari nei luoghi di lavoro situati in

territori dove, o per la deficiente organizzazione dello Stato

ospitante o per la lontananza dai centri abitati, non sono

disponibili adeguate strutture di assistenza pubblica.

Sotto questo aspetto la norma delegante era indubbiamente

lacunosa, ma si tratta di una lacuna che pone un problema di politica

legislativa la cui soluzione non spettava al potere delegato. Tanto

più che la funzione incentivante dell'equiparazione del caso di

prestazioni sanitarie fornite dallo stesso imprenditore al caso

previsto dalla norma delegante avrebbe dovuto coerentemente

comportare una integrazione ulteriore della disciplina nel senso di

esonerare almeno parzialmente l'imprenditore dall'obbligo di

contribuzione al servizio sanitario nazionale per i dipendenti

occupati all'estero.

Solo un nuovo intervento del legislatore avrebbe potuto rimediare

alla lacuna, il che è poi avvenuto col decreto legge 31 luglio 1987,

n. 317, convertito in legge 3 ottobre 1987, n. 398, il quale - come

spiega la relazione al disegno di legge di conversione (n. 1311) - si

propone "l'obiettivo di incentivare le imprese, anche ai fini

occupazionali".

3. - L'accoglimento del primo motivo di incostituzionalità

assorbe gli altri motivi dedotti dal giudice remittente in relazione

agli artt. 35 e 38 della Costituzione.