Sentenza n. 396/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

17 luglio 1890, n. 6972 ("Norme sulle istituzioni pubbliche di

assistenza e beneficenza"), promosso con ordinanza emessa il 28

giugno 1985 dalla Corte d'Appello di Bologna nel procedimento civile

vertente tra l'Opera Pia Ospizio S. Anna e il comune di Bologna ed

altra, iscritta al n. 765 del registro ordinanze 1985 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9/prima serie speciale

dell'anno 1986.

Visti gli atti di costituzione dell'Opera Pia Ospizio S. Anna, del

comune di Bologna e della Regione Emilia Romagna nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1988 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Uditi l'avv. Edda Menzani per l'Opera Pia Ospizio S. Anna e

l'Avvocato dello Stato Paolo D'Amico per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - L'Opera Pia Ospizio S. Anna, richiesta dalla regione

Emilia-Romagna di cancellarsi dal registro di cui all'articolo 33

cod. civ. nel presupposto della sua appartenenza alla sfera degli

enti pubblici previsti dall'art. 1 legge 17 luglio 1890, n. 6972,

(appartenenza che ne avrebbe comportato, ai sensi dell'art. 25 d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616, la soppressione), adiva il Tribunale di

Bologna per ottenere l'accertamento, in contradditorio con il comune

e la regione, della propria natura di ente privato.

In seguito all'impugnazione della sentenza di primo grado che

respingeva la domanda attrice, la Corte d'Appello di Bologna,

decidendo in via non definitiva sulla giurisdizione, osservava, nel

merito, che la generalizzata pubblicizzazione degli istituti di

assistenza e beneficienza, operata dalla legge 17 giugno 1890, n.

6972, non poteva essere posta in dubbio, e, con separata ordinanza,

impugnava dinanzi a questa Corte l'art. 1 della predetta legge,

ritenendolo in contrasto con l'art. 38 u.c., della Costituzione.

Sostiene il giudice a quo che la disposizione denunciata,

riconducendo nella sfera di competenza pubblica tutta l'assistenza

esercitata dagli enti riconosciuti, ha istituito nel settore un vero

e proprio "monopolio pubblico", così comprimendo, in misura

consistente, il principio che sancisce e tutela la libertà

dell'assistenza privata. Inoltre, ogni indagine volta ad accertare le

modalità di nascita e di vita dell'Opera pia appellante, nonché gli

scopi, anche di natura etica e religiosa, da essa perseguiti,

risulterebbe inutile, dal momento che la sua qualificazione pubblica

discenderebbe in modo pacifico ed evidente dalla impugnata norma

della legge Crispi, mentre, la paventata soppressione, conseguenza

del previsto trasferimento delle funzioni e dei beni delle IPAB

infraregionali ai comuni, non potrebbe più realizzarsi in seguito

alla intervenuta declaratoria di incostituzionalità dell'art. 25 del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

2. - Nel giudizio così promosso si è costituito il comune di

Bologna chiedendo che la questione venisse dichiarata inammissibile

per insufficiente motivazione sulla rilevanza. L'omissione -

nell'ordinanza di rinvio - di ogni riferimento alla concreta

fattispecie non consentirebbe, infatti, l'individuazione delle

ragioni e dei termini per i quali la norma impugnata dovrebbe trovare

applicazione nel giudizio a quo.

La questione, poi, sarebbe comunque irrilevante dal momento che la

legge Crispi, anche se contrastante con l'invocato parametro

costituzionale, resterebbe, ciò nondimeno, applicabile alle

istituzioni sorte anteriormente all'entrata in vigore della

Costituzione, che le trovò, secondo l'opinione di un'autorevole

dottrina "viventi e operanti come enti pubblici". Al riguardo ritiene

il comune che, non avendo l'opera pia impugnato una serie di atti

amministrativi, ed in particolare il R.D. 9 settembre 1909, che (in

applicazione dell'art. 1 della legge del 1890 e dei relativi

regolamenti amministrativo e contabile del 1891) ne approvava il

nuovo Statuto, la sua natura pubblica costituirebbe, ormai, uno

status consolidato ed intangibile sul quale nessun effetto potrebbe

spiegare un'eventuale dichiarazione di incostituzionalità della

norma censurata.

Nel merito, la parte osserva che la questione, già sollevata

contestualmente e subordinatamente all'altra concernente il

trasferimento delle IPAB ai comuni (art. 25 d.P.R. n. 616 del 1977),

sarebbe stata ritenuta irrilevante da questa Corte (sent. n. 173 del

1981 e ord. n. 34 del 1982) nell'implicito presupposto che, se la

situazione creata dalla legge Crispi non riesce ad evolvere verso

processi di svuotamento e soppressione di tutte le IPAB, ciò

significa che gli elementi privatistici in esse presenti sono

garantiti e, quindi, anche il principio di cui all'art. 38 Cost. non

risulta violato.

D'altro canto, considerando le ipotesi sottratte alla disciplina

della legge, e cioè le eccezioni di cui all'art. 2, nonché le

attività assistenziali svolte in forma individuale o con strutture

facenti capo ad enti di fatto, appare inesatto affermare che la

stessa abbia instaurato un "monopolio pubblico" dell'assistenza e

beneficienza. La tesi, comunque, non risulterebbe sufficientemente

suffragata dal dato del tutto estrinseco e formale della

qualificazione pubblica degli enti; ed infatti, tutte le scelte

concernenti la forma dell'istituzione, le specifiche finalità, la

configurazione degli organi amministrativi e i criteri per la

designazione dei rispettivi componenti, restano riservate

all'autonomia privata, che si prolunga così anche al di là del

momento genetico riflettendosi sulla vita dell'ente.

3. - La regione Emilia-Romagna, costituendosi, ha invece eccepito

l'irrilevanza della questione, non essendo contestata nel giudizio a

quo la possibilità, per l'opera pia, di trasformarsi in ente

privato, quanto piuttosto il raggiungimento di tale trasformazione in

modo indiretto, e cioè attraverso una sentenza che ne accerti ab

origine la natura privata, quando invece sia lo statuto che il suo

modo di operare ne dimostrebbero incostestabilmente la qualità di

ipab.

Nel merito, la regione ha poi chiesto che la questione venisse

dichiarata infondata in quanto la disposizione denunciata

consentendo, secondo l'interpretazione datane dalla Cassazione e

dalla giurisprudenza di merito, lo svolgimento di attività

assistenziali anche da parte di persone giuridiche private, non

imporrebbe affatto un "monopolio pubblico" nella materia.

4. - È intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato, eccependo

l'inammissibilità della questione per omessa motivazione sulla

rilevanza. Se il giudice a quo, infatti, prima di sollevare

l'incidente di costituzionalità, avesse indagato sulle modalità di

nascita e di vita dell'opera pia, avrebbe potuto acquisire elementi

tali da far ritenere confermata o esclusa la pubblicità dell'ente

anche a prescindere dal disposto della norma impugnata.

L'interveniente ha poi osservato che al tempo dei lavori

dell'Assemblea Costituente, la pubblicità degli enti morali

svolgenti attività di assistenza e beneficenza - tranne quelli

elencati all'art. 2 della legge Crispi - era un dato di fatto ben

conosciuto, e quindi non ignorato al momento in cui fu dettato l'art.

38. Pertanto, non essendoci elementi, in tal senso, contrari, si deve

ritenere che la volontà dei costituenti non era quella di

sconvolgere la materia in esame, riprivatizzando le istituzioni che

la legge del 1890 aveva pubblicizzato, ma piuttosto di lasciare alla

legge ordinaria il compito di disciplinare quella libertà garantita

dall'art. 38 e per la quale, diversamente da quanto prevede il

precedente art. 33 in materia di istruzione, non risulta affatto

contemplata la possibilità di istituire enti privati.

Ad avviso dell'Avvocatura, infine, l'impossibilità di svolgere

attività assistenziale nella forma organizzata della persona

giuridica privata non violerebbe il principio della libertà di

assistenza, trattandosi di una scelta discrezionalmente operata dal

legislatore e giustificata dalla particolare delicatezza e importanza

dell'attività svolta. Così come, allo stesso modo, il divieto posto

alle persone fisiche e giuridiche (ad eccezione delle sole società

per azioni) di esercitare le assicurazioni (art. 1883 cod. civ.),

costituendo un limite intrinseco alla particolare natura della

attività, non viola la libertà di iniziativa economica.

5. - Con memoria depositata nei termini l'Opera Pia Ospizio di S.

Anna, precedentemente costituitasi, ha svolto le proprie deduzioni

osservando anzitutto che la legge Crispi si preoccupò di rendere

pubblico il fine assistenziale, trascurando però di verificare la

natura giuridica degli enti da costituire in I.P.A.B., per i quali,

l'assenza dell'obbligatorietà di conseguire il fine istituzionale,

della costituzione per specifica iniziativa statale, nonché del

godimento di una certa sfera di potestà pubbliche, dimostrerebbe la

"forzatura" operata dalla legge del 1890 che derivò la pubblicità

degli enti dalla mera pubblicizzazione dei loro fini.

Ha poi rilevato che soltanto l'eventuale caducazione della norma

impugnata consentirebbe al giudice a quo un'indagine istruttoria sul

carattere pubblico o privato dell'istuzione, il cui assoggettamento

alla legge Crispi ed il relativo riconoscimento, di natura meramente

dichiarativa, non ne avrebbero nella sostanza modificato la

personalità di diritto privato.

Confutando la tesi dell'Avvocatura Generale, secondo cui

l'attività assistenziale svolta dai privati incontrerebbe un limite

nell'impossibilità di utilizzare a tal fine lo strumento della

persona giuridica, la parte osserva che una tale interpretazione

dell'art. 38 Cost., oltre che contrastare con i principi di cui agli

artt. 3 e 18 dello stesso testo, sarebbe stata già respinta da

questa Corte con sentenza n. 139 del 1972. D'altro canto, sostenere

l'incostituzionalità della legge Crispi limitatamente agli enti

sorti dopo l'entrata in vigore della Costituzione significherebbe

riconoscere alla qualificazione autoritativa del soggetto una natura

- di rapporto definito - che invece non ha. Trattandosi infatti di

uno status personale, e quindi di una situazione ancora in atto da

cui derivano diritti imprescrittibili, nessuna acquiescenza può

essere riferita all'ente, in relazione alla sua natura pubblica o

privata. Considerato in diritto

1. - È sottoposta all'esame della Corte la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 17 luglio 1890 n.

6972 (c.d. legge Crispi) perché esso, riconducendo nell'ambito degli

enti pubblici tutte le istituzioni di assistenza e beneficenza

(IPAB), sarebbe in contrasto con l'art. 38, ultimo comma, Cost. che

tutela la libertà dell'assistenza privata.

Ad avviso del giudice a quo, non può revocarsi in dubbio che,

come riconosciuto dalla dottrina e dalla giurisprudenza unamini, la

norma denunciata abbia prodotto una generalizzata pubblicizzazione

delle Istituzioni predette, ciò discendendo dalla inequivoca

intestazione della legge, dalla struttura e dalla disciplina ad esse

imposta, dalla esplicita qualificazione loro attribuita.

Il monopolio pubblico dell'assistenza esercitata dagli enti

riconosciuti, così determinato, comprimerebbe perciò in modo

consistente la libertà dei privati di contribuire all'assistenza

predetta, in contrasto con l'opposto principio sancito dal precetto

costituzionale invocato.

2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità

dedotta dall'Avvocatura generale dello Stato per pretesa mancanza di

motivazione sulla rilevanza. Risulta invece che la questione è stata

sollevata dall'ordinanza di rimessione, nel corso di un giudizio

promosso da un'Istituzione di assistenza e beneficenza che aveva

chiesto che venisse accertata la sua natura di ente privato. Detta

Istituzione, il cui Statuto era stato approvato nel 1909, ai sensi

della legge Crispi, si era iscritta successivamente, nel 1962, al

registro delle persone giuridiche private previsto dall'art. 33 c.c..

Avendole, però, la Regione Emilia-Romagna richiesto la cancellazione

da detto registro, nell'assunto del suo carattere di ente pubblico,

l'Istituzione predetta aveva convenuto in giudizio il comune e la

regione per far accertare la propria natura privata. Il Tribunale

aveva respinto la domanda affermando il carattere pubblico dell'ente.

In sede di appello, il giudice di secondo grado disattendeva, con

sentenza parziale, una eccezione di difetto di giurisdizione,

confermando in tale occasione la natura pubblica dell'Istituzione, in

quanto riconosciuta ai sensi della legge Crispi, ma, proprio partendo

da questa premessa, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1 della legge stessa, sostenendo la

rilevanza della questione, nell'assunto che dalla eventuale

dichiarazione di illegittimità costituzionale di detta norma,

avrebbe potuto trovare ingresso la domanda dell'ente di far accertare

la propria natura privata.

Risulta così assolto l'obbligo di motivazione sulla rilevanza.

3. - Deve essere parimenti disattesa l'altra eccezione di

inammissibilità per irrilevanza, sollevata dalla Regione

Emilia-Romagna, dal comune di Bologna e dall'interveniente Presidenza

del Consiglio dei Ministri, con prospettazioni formalmente diverse ma

sostanzialmente analoghe, nell'assunto che l'invocato parametro

costituzionale non sarebbe applicabile alle istituzioni sorte

anteriormente all'entrata in vigore della Costituzione, che le aveva

trovate in vita come enti pubblici ed in particolare, relativamente

al caso di specie, che, non avendo l'ente impugnato all'epoca il

decreto del 1909, il quale ne aveva approvato lo Statuto ai sensi

della legge del 1890, la sua natura pubblica non potrebbe più essere

messa in discussione.

In proposito va osservato che questo profilo rappresenta proprio

l'oggetto principale del presente giudizio di legittimità

costituzionale, avendo il giudice a quo investito questa Corte

appunto del problema volto a stabilire se la legge del 1890 n. 6872,

che qualificava come pubblici tutti gli enti aventi finalità di

assistenza e beneficenza, per il solo fatto di ottenere il

riconoscimento della personalità giuridica, sia divenuta

incompatibile con l'art. 38, ultimo comma, Cost., che sancisce il

principio della libertà dell'assistenza privata. Va perciò rilevato

che se, come è stato anche prospettato da alcune delle parti

costituite, e come sarà ancora ricordato in prosieguo, si starebbe

ora determinando un orientamento nel senso che enti aventi dette

finalità, possano, dopo l'avvento della Costituzione, essere

riconosciuti come persone giuridiche private, ciò non elide la

rilevanza della questione di legittimità dell'art. 1 della legge del

1890. Difatti, vigendo questa legge, la qualificazione pubblica di

tali enti costituiva una conseguenza necessitata dal riconoscimento

della personalità giuridica, anche se essi presentassero, per il

resto, tutti i requisiti che avrebbero loro consentito di essere

riconosciute come persone giuridiche private, se non fosse stata

vigente la norma impugnata.

Né può essere condiviso l'assunto secondo cui, trattandosi di

una istituzione riconosciuta in precedenza, diverrebbe irrilevante la

richiesta dichiarazione di illegittimità della norma censurata, per

non essere stato impugnato, all'epoca, il decreto di riconoscimento

come persona giuridica pubblica. L'assunto si risolve in una evidente

petizione di principio, ove si consideri che, all'epoca in cui l'ente

aveva ottenuto il riconoscimento come pubblico, il relativo decreto

era legittimo perché conforme alla legge allora vigente proprio per

effetto della eventuale dichiarazione di illegittimità

costituzionale di questa, venendo meno il denunciato monopolio

pubblico di questo tipo di enti, diverrebbe possibile - come appunto

si auspica nella ordinanza di rimessione - accertare, nelle opportune

sedi giudiziarie o amministrative, il possesso di requisiti tali che

consentano loro di continuare a sussistere come persone giuridiche di

diritto privato.

Ciò comunque non senza considerare, quanto al caso di specie, che

proprio il decreto reale del 1909, che (analogamente a tutti i simili

decreti di riconoscimento) aveva approvato il nuovo Statuto

dell'ente, non contiene una espressa attribuzione della personalità

giuridica di diritto pubblico, derivando tale qualificazione come

effetto naturale del riconoscimento, e cioè come diretta conseguenza

della legge del 1890 n. 6972. Per queste ragioni la caducazione

dell'art. 1 della legge stessa, da cui direttamente discende la

qualificazione pubblica dell'ente, necessitata in base a detta legge

per il solo fatto che esso ha finalità di assistenza e beneficenza,

farebbe automaticamente riemergere la possibilità di escludere il

permanere di tale effetto, ove dovesse essere riconosciuto, nelle

competenti sedi, che sussistano i requisiti per una qualificazione

privatistica dell'ente.

D'altronde, spetta soltanto al giudice a quo stabilire la portata

dei suoi poteri a seguito della dichiarazione di illegittimità

costituzionale di una norma che, altrimenti, esso avrebbe dovuto

applicare. Ebbene nell'ordinanza di rimessione, come si è già avuto

modo di rilevare, si è affermato che, ove la norma denunciata

dovesse essere dichiarata illegittima, ciò consentirebbe di

esaminare la domanda giudiziale volta a far accertare la natura

privata dell'ente che ha promosso il giudizio. Questa sola

circostanza è sufficiente a far disattendere la dedotta eccezione di

inammissibilità, perché è preclusa a questa Corte la possibilità

di contraddire il giudizio sulla rilevanza formulato dal giudice a

quo, ove esso risulti, come nella specie, plausibile.

4. - Nel merito la questione è fondata.

Sembra opportuno premettere che la Corte è stata già investita

dalla medesima questione nel giudizio definito con la sentenza n. 173

del 1981, nella quale il suo esame era però rimasto, per espressa

affermazione in questo senso, assorbito dalla dichiarazione di

illegittimità costituzionale dell'art. 25, comma quinto, del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616.

Tuttavia, già in tale occasione la Corte aveva avuto modo di

rilevare che la legge del 1890, n. 6972, avendo disciplinato una

serie di istituzioni aventi uno "spessore storico" del tutto

peculiare, era ispirata a due principi fondamentali, quali il

rispetto della volontà dei fondatori e i controlli giustificati dal

fine pubblico dell'attività svolta in situazione di autonomia.

Questa posizione ambivalente di dette istituzioni è stata ancora

più di recente messa in evidenza nella sentenza n. 195 del 1987, in

cui si è rilevato come il loro regime giuridico sia caratterizzato

dall'intrecciarsi di una disciplina pubblicistica in funzione di

controllo, con una notevole permanenza di elementi privatistici, il

che conferisce ad esse una impronta assai peculiare rispetto agli

altri enti pubblici.

In presenza di tali peculiarità devesi convenire con quella

dottrina che parla di una assoluta tipicità di questi particolari

enti pubblici, in cui convivono forti poteri di vigilanza e tutela

pubblica con un ruolo ineliminabile e spesso decisivo della volontà

dei privati, siano essi i fondatori, gli amministratori o la base

associativa. Esse quindi sono istituzioni pubbliche che, non solo in

riferimento alla situazione precedente alla legge del 1890, ma anche

per le successive iniziative assistenziali, sono per lo più il

prodotto del riconoscimento di iniziative private, sia inter vivos

che mortis causa.

La scelta operata dalla legge Crispi, come è stato ben messo in

evidenza dalla dottrina, non fu una vera e propria pubblicizzazione

del settore della beneficenza e poi (per effetto del d.P.R. n. 2841

del 1923) della assistenza, ma la creazione progressiva di strumenti

statali di "beneficenza legale" e la predisposizione di forme di

controllo e di disciplina uniforme, nella beneficenza di origine

privata.

Così ancora la dottrina, commentando il sistema della legge del

1890 nell'immediatezza della sua emanazione, aveva posto in evidenza

come l'assunzione, da parte di dette istituzioni, della personalità

giuridica, che non poteva non essere pubblica, era finalizzata allo

scopo "di mettere il Governo in grado di assicurare che la

personalità giuridica della nuova istituzione... non solo è

realmente di beneficenza... ma che inoltre contribuisce alla

soddisfazione di un interesse pubblico armonizzante con l'indirizzo

generale della beneficenza".

Il rafforzamento dell'obbligo di riconoscimento come persona

giuridica pubblica di ogni istituzione di origine privata,

finalizzata alla beneficenza, anche se strutturata in forma minima,

era garantita dall'art. 103 della legge in parola, che sanciva la

nullità delle disposizioni o convenzioni dirette a sottrarre alla

tutela o alla vigilanza delle pubbliche autorità le istituzioni di

beneficenza, nonché successivamente dall'art. 26 del d.P.R. del 1923

n. 2841, che attribuiva al prefetto il potere di promuovere di

ufficio la fondazione di nuove istituzioni. Disposizione quest'ultima

che è stata esattamente indicata come ulteriore strumento volto a

trasferire all'area degli enti pubblici tutte le strutture di

beneficenza e di assistenza che potessero sfuggire alla

pubblicizzazione.

Da ciò l'esclusione dalla possibilità che, nell'area

dell'assistenza e beneficenza, esistano fondazioni ed associazioni

dotate di personalità giuridica privata.

5. - Gli aspetti testé evidenziati e l'esame delle modalità di

applicazione della legge Crispi nella sua evoluzione portano a

concludere che nel tempo sono finite per essere ad essa assoggettate

non solo enti che, in quanto erogatori di servizi pubblici, avrebbero

potuto, aspirare a pieno titolo alla qualificazione di enti pubblici,

anche se non fosse stato sancito il monopolio ora messo in

discussione ma pure "organizzazioni espressive dell'autonomia dei

privati che hanno conservato caratteri propri dell'organizzazione

civile anche dopo la loro formale pubblicizzazione".

Una prima rottura del sistema monolitico così descritto è

derivata dalla legge del 1968 n. 195 che, in una prospettiva di

progressivo avvicinamento (conclusosi nel 1978 con la legge di

riforma sanitaria n. 833) al sistema di sicurezza sociale, ha

sottratto alla disciplina della legge del 1890 le istituzioni sorte,

soprattutto ad iniziativa di privati, per l'assistenza ospedaliera.

Le istituzioni preesistenti sono state perciò assorbite negli

enti ospedalieri, determinandosi così varii effetti e cioè, da un

canto, quello della impossibilità per le istituzioni aventi

finalità ospedaliere di essere riconosciute come I.P.A.B. (se nuove)

o di continuare a sopravvivere (se già esistenti) nel sistema della

legge Crispi del 1890, dall'altro la possibilità per il futuro di

istituire enti ospedalieri con personalità giuridica privata,

perché questo settore dell'assistenza ospedaliera non era ormai più

compreso, da quel momento, nel sistema delle I.P.A.B.

Invece, ancorché l'art. 38, u.c., Cost., tuteli ormai la libertà

dell'assistenza privata, è rimasta immutata fino ad oggi la

situazione delle istituzioni che, sorte per iniziativa privata,

svolgono altre svariate forme di beneficenza e di assistenza, diverse

da quella ospedaliera.

Mentre per le istituzioni a carattere interregionale, il loro

assetto è stato definito con la disciplina dettata dagli articoli

113 e seg. del d.P.R. n. 616 del 1977, quelle a carattere regionale e

infraregionale sono tuttora assoggettate al regime della legge del

1890, anche se, nonostante la loro formale pubblicizzazione,

necessitata dalla previsione generalizzante dell'art. 1 di detta

legge, esse abbiano requisiti tali da poter continuare ad esistere

come persone giuridiche private. E ciò perché, da un lato, i fini

di esse non sono per loro natura esclusivi delle strutture pubbliche,

e dall'altro perché lo Stato e gli altri enti pubblici, ove

ritengano di dover realizzare certi fini di assistenza e beneficenza,

ben potrebbero ormai farlo attraverso proprie strutture, come è già

in larga parte avvenuto.

Sono, quindi, venuti ormai meno i presupposti che avevano

presieduto, all'epoca della legge Crispi, al generalizzato regime di

pubblicizzazione, oggi non più aderente alla mutata situazione dei

tempi ed alla evoluzione degli apparati pubblici, per l'avvenuta

assunzione diretta da parte di questi di certe categorie di

interessi, la cui realizzazione era invece assicurata, nel sistema

della legge del 1890, quasi esclusivamente dalla iniziativa dei

privati, che veniva poi assoggettata al controllo pubblico per

costituire un sistema di "beneficenza legale", che altrimenti sarebbe

mancata del tutto.

Una volta mutata tale situazione, non possono ormai non essere

assecondate le aspirazioni di quelle figure soggettive sorte

nell'ambito dell'autonomia privata, di vedersi riconosciuta

l'originaria natura.

Questa esigenza è imposta dal principio pluralistico che ispira

nel suo complesso la Costituzione repubblicana e che, nel campo della

assistenza, è garantito, quanto alle iniziative private, dall'ultimo

comma dell'art. 38, rispetto al quale è divenuto ormai incompatibile

il monopolio pubblico delle istituzioni relative.

6. - Le considerazioni che precedono denotano, perciò, il

contrasto con la norma costituzionale citata, dell'art. 1 della legge

del 1890, che invece continua ad esigere, - pur essendo superata la

situazione sociale e l'assetto delle strutture dello Stato che

avevano ispirato la legge stessa - un sistema di pubblicizzazione

generalizzato, esteso a tutte le iniziative originate dall'autonomia

privata.

Queste perciò ben potrebbero essere restituite all'ambito privato

ove fosse constatata la presenza di requisiti propri di una persona

giuridica privata.

7. - Per quel che riguarda gli enti di nuova istituzione, non può

non prendersi atto di quanto già riferito in precedenza, e che è

stato posto in luce sia in dottrina che negli scritti difensivi,

circa il già avvenuto superamento del regime di obbligatoria

pubblicizzazione proprio della legge Crispi.

Questo superamento manifestatosi più di recente sia in sede

amministrativa, sia in sede di controllo, sia in sede

giurisdizionale, afferma il principio che enti di nuova istituzione,

aventi finalità di assistenza e di beneficenza, possano essere

riconosciuti come persone giuridiche private: un principio che è la

diretta conseguenza del precetto costituzionale dell'art. 38, u.c.,

Cost., il quale, affermando la libertà dell'assistenza privata e

conformando l'intero sistema costituzionale dell'assistenza ai

principi pluralistici, sancisce il diritto dei privati di istituire

liberamente enti di assistenza e, conseguenzialmente, quello di

vedersi riconosciuta, per tali enti, una qualificazione giuridica

conforme alla propria effettiva natura.

Per effetto della Costituzione, si è perciò già realizzata

un'inversione di tendenza, nel senso del superamento del principio di

pubblicizzazione generalizzata per realizzare quel sistema di

"pluralismo delle istituzioni in relazione alla possibilità di

pluralismo nelle istituzioni", auspicato dalla già richiamata

sentenza n. 173 del 1981, che le interpretazioni e le prassi

applicative prima ricordate, hanno puntualmente colto.

Ciò basta per esimere questa Corte dal dover dichiarare

l'illegittimità costituzionale della norma impugnata con riferimento

alle nuove istituzioni di assistenza, relativamente alle quali, in

base all'indicata inversione di tendenza, è già possibile il loro

riconoscimento come enti privati.

Per le istituzioni preesistenti, invece, la cui pubblicizzazione

non sia aderente alle caratteristiche dell'ente, la loro

riprivatizzazione, garantita dall'art. 38, u.c., Cost. è possibile

solo a seguito della dichiarazione di illegittimità della norma

denunciata, che afferma l'opposto principio.

8. - La Corte non può comunque non sottolineare come, nonostante

il lungo tempo trascorso, sia rimasto irrealizzato l'auspicio che,

nella già richiamata sentenza n. 173 del 1981, era stato formulato,

sia pure in forma indiretta, circa l'esigenza di un intervento

legislativo di carattere generale che prendesse atto del superamento

del regime della legge n. 6972 del 1890. Di un intervento cioè che

avrebbe dovuto riconsiderare i principi fondamentali che avevano

ispirato, all'epoca, il regime di pubblicizzazione generalizzato nel

campo della assistenza e riflettere sulla pluralità di forme e di

modi in cui l'attività assistenziale viene prestata, differenze

queste che non erano state prese in considerazione dalla legge Crispi

che aveva perseguito l'opposto disegno.

Essendo mancato fino ad oggi un intervento organico, non può

ulteriormente rimanere disattesa l'esigenza di adeguamento del

sistema al principio costituzionale di libertà dell'assistenza

privata. Né potrebbe costituire remora alla realizzazione di tale

esigenza la considerazione della mancanza di una espressa disciplina

alternativa che, per effetto della dichiarazione di illegittimità

costituzionale, possa consentire in concreto il rientro delle

istituzioni preesistenti, che ne presentino i requisiti, nella

categoria dei soggetti privati, cui per loro natura sarebbero fin

dalle origini dovute appartenere, ove non fosse diversamente stato

imposto dalla pubblicizzazione generalizzatrice della legge del 1890.

Al riguardo sembra sufficiente considerare che, anche in mancanza

di una apposita normativa che disciplini le ipotesi ed i procedimenti

per l'accertamento della natura privata delle I.P.A.B., la

possibilità di realizzare in concreto le finalità auspicate

dell'ordinanza di rimessione sarebbero offerte, non solo perseguendo

la via dell'accertamento giudiziale, come nel caso oggetto del

giudizio a quo, ma anche la via della trasformazione in via

amministrativa, sulla base dell'esercizio dei poteri di cui sono

titolari sia l'amministrazione statale che quella regionale in tema

di riconoscimento, trasformazione ed estinzione delle persone

giuridiche private.

Al riguardo potrebbe costituire utile punto di riferimento, in

quanto esprime principi generali insiti nell'ordinamento, l'art. 17

del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 (recante norme di attuazione dello

Statuto speciale per la Sardegna) il quale indica una serie di

caratteristiche e di presupposti come idonei a consentire la

trasformazione in persone giuridiche private, di enti già in

precedenza appartenenti alla categoria della IPAB, sottraendoli così

alla soppressione prevista per le istituzioni aventi natura di enti

pubblici veri e propri.

Altro esempio normativo da assumere in proposito come punto di

riferimento, in quanto anche esso espressione di principi generali,

può essere considerato l'art. 30 della legge regionale siciliana n.

22 del 1986 il quale prevede che "le istituzioni in atto qualificate

quali IPAB per atto positivo di riconoscimento o per possesso di

Stato, che, avuto riguardo alle disposizioni della legge fondamentale

sulle opere pie 17 luglio 1890, n. 6972 e successive modifiche, agli

atti di fondazione ed agli statuti delle istituzioni medesime,

nonché ai criteri selettivi da determinare con le procedure di cui

al successivo comma, per prevalenza di elementi essenziali sono

classificabili quali enti privati, sono incluse dal Presidente della

Regione, su proposta dell'Assessore regionale per gli enti locali, in

apposito elenco ai fini del riconoscimento ai sensi dell'art. 12 del

Codice civile".

Gli esempi normativi richiamati, a parte le indicazioni

procedimentali, che potrebbero valere solo per le Regioni cui esse si

riferiscono, costituiscono per il resto un significativo superamento

della legge n. 6872 del 1890, con l'indicazione di principi e criteri

che, ove dovesse ancora mancare una apposita normativa che disciplini

compiutamente la materia dell'assistenza, in conformità ai principi

costituzionali, possono essere considerati utili punti di

riferimento, per far conseguire nelle competenti sedi giudiziarie o

amministrative, la qualificazione privatistica a quelle IPAB che

dovessero mostrarsi interessate a tale diverso riconoscimento, fino

ad oggi impedito dalla vigenza della norma di cui viene dichiarata

l'illegittimità costituzionale.