Sentenza n. 393/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, secondo

comma e 16, della legge 17 febbraio 1992, n. 179 (Norme per

l'edilizia residenziale pubblica), promossi con ricorsi delle Regioni

Toscana, Umbria, Emilia-Romagna e Veneto, notificati rispettivamente

il 27 ed il 30 marzo 1992, depositati in cancelleria il 1° e l'8

aprile successivo ed iscritti ai nn. 33, 34, 39 e 40 del registro

ricorsi 1992;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1992 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi gli avvocati Alberto Predieri per la Regione Toscana,

Alberto Predieri e Maurizio Pedetta per la Regione Umbria,

Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna, Mario Bertolissi e

Luigi Manzi per la Regione Veneto e l'Avvocato dello Stato Franco

Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con due ricorsi d'identico contenuto, notificati il 27 marzo

1992, la Regione Umbria e la Regione Toscana hanno proposto, in via

principale, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 16

della legge 17 febbraio 1992, n. 179, in riferimento agli artt. 3,

115, 117, 118 e 128 Cost.

Nei ricorsi si premette che la legge n. 179 del 1992 (intitolata

"Norme per l'edilizia residenziale pubblica"), ha configurato

nell'art. 16 un nuovo strumento di governo territoriale, denominato

"programma integrato d'intervento", la cui formazione è promossa dai

comuni al fine di "riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed

ambientale". Tale figura o schema di intervento è approvato dal

Consiglio comunale ed è caratterizzato da una pluralità di

funzioni, dalla integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi

comprese le opere di urbanizzazione, in una dimensione tale da

incidere sulla riorganizzazione urbana, e dal possibile concorso di

più operatori e risorse finanziarie, pubblici e privati (comma

primo). Proposte di programmi di interventi integrati possono essere

presentate da soggetti pubblici e privati, relativamente "a zone in

tutto o in parte edificate o da destinare anche a nuova edificazione

al fine della loro riqualificazione urbana e ambientale" (comma

secondo). Ove il programma sia in contrasto con gli strumenti

urbanistici previgenti, è prevista la presentazione di osservazioni

da parte di associazioni, di cittadini o di enti, da inviare al

comune entro quindici giorni dall'esposizione nell'albo e dalla

pubblicazione sul giornale locale. Programma e osservazioni sono

trasmessi alla regione entro dieci giorni e nei centocinquanta giorni

successivi la regione provvede ad approvare il programma o a

richiedere modifiche: in mancanza di qualsiasi provvedimento

regionale nel detto termine il programma si intende approvato (comma

quarto).

Le regioni ricorrenti osservano che la legge prevede, nei primi

due commi dell'art. 16, un nuovo tipo di intervento territoriale,

già in sé lesivo dell'autonomia normativa regionale; inoltre la

legge stessa disciplina assai minuziosamente l'anzidetta nuova

figura, determinandone non solo l'oggetto e la finalità, i soggetti

promotori e l'efficacia, ma definendo, altresì, in tutti i

particolari, il procedimento di formazione, nel quale è indicata la

posizione reciproca del comune e della regione, stabilendo i termini

e le modalità di formazione e approvazione, fino alla previsione del

silenzio-assenso in caso d'inerzia regionale.

Alle regioni è demandato - insieme con l'approvazione dei piani o

la richiesta di modifiche - unicamente di concedere i finanziamenti

inerenti al settore dell'edilizia residenziale ad esse attribuiti,

con priorità a quei comuni che provvedono alla formazione dei

suddetti programmi, nonché di destinare parte delle somme derivanti

dagli stanziamenti della legge alla formazione dei programmi

integrati.

Così disponendo, secondo le regioni ricorrenti, l'art. 16 non

concreta una disciplina inerente all'edilizia residenziale pubblica,

ma attiene alla materia urbanistica, riservata alla competenza

legislativa regionale, ai sensi del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

Rientra infatti nella potestà legislativa regionale la

determinazione delle procedure e della programmazione urbanistica,

con riferimento all'intero territorio (e non solo agli aggregati

urbani) ed alla localizzazione degl'insediamenti di ogni genere con

le relative infrastrutture.

Allo Stato resta la competenza ad emanare soltanto norme di

principio; cosicché l'art. 16, contenendo una normativa di

dettaglio, lederebbe le competenze regionali in materia urbanistica.

Secondo le regioni ricorrenti, lesione all'autonomia ed alla

potestà legislativa regionale è determinata inoltre dall'art. 16

anche in riferimento alle competenze regionali in materia di edilizia

residenziale pubblica, nella quale lo Stato può emanare soltanto

normativa di principio e non può quindi introdurre, come ha fatto

con l'art. 16 della legge n. 179 del 1992, "programmi integrati

d'intervento", disciplinandone dettagliatamente gli effetti e la

procedura, con un ulteriore elemento d'irrazionalità, derivante

dalla rottura dell'attribuzione integrale della materia alla regione.

Si rileva, poi, che la previsione e la disciplina posta dall'art.

16 della legge n. 179 del 1992 dei programmi integrati di intervento

formulati e gestiti dai comuni, viene ad incidere anche sull'ordine

delle funzioni e delle competenze degli enti locali quale è definito

dalla legge 8 giugno 1990, n. 142 sul nuovo ordinamento delle

autonomie locali.

In particolare, la possibilità che la nuova figura di programmi

integrati determini varianti di qualsiasi previsione urbanistica, sia

comunale, che provinciale o regionale, scardinerebbe il sistema di

relazioni posto dalla legge n. 142 del 1990, violando le competenze

regionali e comunali.

2. - Dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.

Nell'atto di costituzione si sostiene che i "programmi integrati

d'intervento" sono piani di zona aventi valore di concessione

edilizia per le costruzioni ad essi inerenti, di portata innovativa

ridotta, in quanto risultati analoghi potevano già essere raggiunti

con strumenti urbanistici previgenti (si citano al riguardo i piani

previsti dall'art. 27 e segg. della legge 5 agosto 1978, n. 457;

quelli di cui all'art. 4 del d.-l. 23 gennaio 1982, n. 9, conv. nella

legge 25 marzo 1982, n. 94 e all'art. 35 della legge 22 ottobre 1971,

n. 865).

Passando all'esame delle singole censure contenute nei ricorsi,

l'Avvocatura dello Stato osserva nell'atto di costituzione che il

silenzio-assenso è un istituto di carattere generale, legittimamente

utilizzato nel caso di specie dal legislatore statale a tutela

dell'autonomia comunale. Quanto alla derogabilità da parte dei

programmi in questione dei previgenti strumenti urbanistici, si

tratta di una caratteristica tipica dei piani di zona.

Per quel che riguarda poi, l'emanazione di una normativa di

dettaglio, l'Avvocatura osserva che il carattere di dettaglio o di

principio di norme statali "rileva unicamente al fine di valutare la

possibilità del legislatore regionale di sovrapporre proprie norme a

quelle statali e non al fine della invalidazione di queste ultime".

Né, d'altro canto, la legge 8 giugno 1990, n. 142 avrebbe escluso

che nelle materie di competenza regionale la legge statale possa

attribuire direttamente ai comuni determinate funzioni ai sensi

dell'art. 118, primo comma, Cost.

3. - Analogo ricorso ha proposto la Regione Veneto, con atto

notificato il 30 marzo 1992, con il quale si deduce del pari

l'illegittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 117 e 128

Cost., dell'art. 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179.

Nel ricorso si rileva e si contesta, l'illegittimità di detto

articolo che, prevedendo e disciplinando dettagliatamente i

"programmi integrati d'intervento", stabilendone le finalità, il

contenuto, gli effetti e la procedura, viola le competenze legislative in materia di edilizia residenziale pubblica e di urbanistica,

attribuite alle regioni dall'art. 117 Cost. e dal d.P.R. n. 616 del

1977, con riferimento, al riguardo, anche alla legge n. 142 del

1990.

Si insiste, altresì, sull'assenza di esigenze di salvaguardia

degl'interessi nazionali o d'interessi unitari e indivisibili, che

possano giustificare la disciplina dettata dall'art. 16 pur attenendo

la norma a materie di competenza regionale.

Anche nel giudizio così promosso, dinanzi a questa Corte è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, col patrocinio

dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia

dichiarato non fondato, con osservazioni e rilievi in gran parte

conformi a quelli esposti in relazione ai ricorsi già indicati.

4. - Con ricorso 30 marzo 1992 la Regione Emilia Romagna ha

impugnato, a sua volta, l'art. 1, comma secondo, e l'art. 16 della

legge n. 179 del 1992, in riferimento agli artt. 3, 9, 97 e 117 Cost.

Nel ricorso si lamenta che con detto art. 16 il legislatore ha

alterato radicalmente il quadro dei principi fondamentali in materia

di pianificazione urbanistica.

Secondo la regione, tale normativa contrasterebbe innanzitutto con

l'art. 3 Cost., avendo irrazionalmente sovvertito tutti i princi'pi

della materia; sarebbe parimenti violato l'art. 97 Cost., in quanto

la disciplina ha eliminato ogni verifica tecnica sui programmi in

questione, demandandone la formulazione e l'approvazione ad organi

politici, "palesemente inidonei a compiere quelle imparziali

verifiche tecnico-amministrative di cui la fase attuativa della

pianificazione abbisogna".

Il suddetto art. 16, inoltre, secondo la regione, avrebbe violato

anche l'art. 117 Cost., attenendo a materia demandata alla competenza

legislativa regionale, nella quale lo Stato può emanare soltanto

norme di principio.

Un particolare profilo d'illegittimità, poi, viene dedotto

riguardo all'equiparazione tra approvazione del programma e

concessione edilizia, non essendo fatta salva la "necessità degli

speciali nulla osta e autorizzazioni che la legislazione vigente, a

tutela di valori costituzionali, prevede come necessari, affidandoli

ad autorità dotate di particolare competenza tecnica, quali quelle

preposte alla tutela dei valori architettonici, artistici, storici e

paesistici". La suddetta equiparazione lederebbe l'art. 9, comma

secondo, Cost.

Illegittime sarebbero, infine, anche le disposizioni finanziarie

dettate nei commi 7 e 9 dell'art. 16, nonché nel comma secondo

dell'art. 1 della legge n. 179 del 1992, essendo esse viziate da

incongruità e incoerenza, in quanto i "programmi integrati

d'intervento" sarebbero sostanzialmente estranei alla materia

dell'edilizia residenziale pubblica, cosicché non si

giustificherebbe l'imposizione alle regioni di destinare ai programmi

integrati parte dei finanziamenti assegnati a tale edilizia (art. 1,

comma secondo), né la priorità nell'assegnazione dei fondi ai

comuni (art. 16, comma settimo), né l'intervento contributivo dello

Stato (art. 16, comma nono).

Anche in tale giudizio, dinanzi a questa Corte è intervento il

Presidente del Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura

generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato non

fondato e respinto, con argomentazioni in gran parte analoghe a

quelle già esposte. In particolare rileva la inidoneità dei piani

integrati d'intervento di disattendere piani paesistici o piani

territoriali (con o senza valenza paesistica), o piani settoriali,

ovvero di escludere la necessità dei procedimenti previsti da altre

leggi a tutela dei beni culturali e ambientali.

Osserva, infine, che la doglianza relativa all'art. 1, comma

secondo, deve essere frutto di un errore, avendo l'articolo un solo

comma. Essa va riferita, infatti, all'art. 2, comma secondo: su di

essa e su quelle relative ai commi 7 e 9 dell'art. 16, l'Avvocatura

si è riservata di argomentare in una successiva memoria.

5. - Successivamente le regioni ricorrenti hanno depositato

memorie, insistendo nelle rispettive conclusioni e contestando le

argomentazioni dell'Avvocatura generale dello Stato.

In particolare le Regioni Umbria e Toscana sottolineano la lesione

della riserva di legge regionale stabilita dall'art. 3 della legge n.

142 del 1990 ed evidenziano che la stessa Avvocatura dello Stato dà

atto che l'art. 16 della legge n. 179 del 1992 riguarda materia di

competenza regionale e contiene norme di dettaglio.

Ferma restando ogni riserva sulla loro legittimità, dette regioni

non si oppongono all'interpretazione dei commi terzo e quarto

dell'art. 16 nel senso che le norme ivi contenute abbiano un valore

meramente suppletivo e siano destinate, perciò, ad operare solo fin

quando le regioni non abbiano emanato proprie norme in argomento.

La Regione Emilia-Romagna, a sua volta insiste sul carattere

innovativo della normativa impugnata, che - fra l'altro - elimina la

differenziazione tra il momento della pianificazione urbanistica e il

momento della sua attuazione. Deduce che "i programmi integrati

configurano macroscopiche convenzioni di lottizzazione, liberate a

monte dal freno della pianificazione generale, a valle del controllo

sulla concreta edificazione costituito dalla concessione edilizia",

nonché dalla valutazione degli organi tecnici operanti in materia.

Quanto alla possibilità d'interpretare l'art. 16 nel senso che i

programmi integrati d'intervento debbano rispettare i preesistenti

strumenti urbanistici ed essere accompagnati dalle normali

autorizzazioni attinenti alla tutela dei beni culturali e ambientali,

nonché alla sicurezza e alla sanità, la regione la contesta, tenuto

conto dell'espressa statuizione (art. 16, comma quarto) di

derogabilità delle previsioni urbanistiche e la mancanza, nella

procedura, di ogni accenno alle suddette autorizzazioni.

La Regione Veneto, infine, insiste sull'invasione della sfera

riservata alla competenza regionale, in carenza di interessi unitari

che la possano giustificare. Considerato in diritto

1. - I ricorsi proposti investono questioni analoghe o connesse;

essi vanno riuniti e decisi con un'unica sentenza.

2. - Le questioni di costituzionalità sollevate consistono nello

stabilire se l'art. 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179 - prevedendo e disciplinando un nuovo strumento urbanistico, denominato

"programma integrato d'intervento" (avente la finalità di

riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale), in se

stesso considerato e nella relativa disciplina operativa, con la

previsione della procedura di promozione, approvazione ed efficacia -

contrasti:

a) con gli artt. 115, 117 e 118 Cost., in quanto rientrano

nella competenza legislativa regionale tanto la determinazione delle

procedure e della programmazione urbanistica, con riferimento

all'intero territorio regionale, alla localizzazione

degl'insediamenti e alle relative infrastrutture, quanto la materia

dell'edilizia residenziale pubblica, potendo lo Stato emanare al

riguardo solo norme di principio (questione proposta dalle Regioni

Umbria, Toscana, Veneto ed Emilia-Romagna);

b) con gli artt. 3, 115, 117, 118 e 128 Cost., poiché la

disciplina da parte dell'art. 16 della legge n. 179 del 1992 dei

programmi integrati di intervento, formulati e gestiti dai comuni,

viene ad incidere sull'ordine delle funzioni e delle competenze degli

enti locali, quale è definito dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, che

è legge di principio e non può essere derogata "se non mediante

espressa modificazione delle sue disposizioni", mentre l'art. 16 l'ha

derogata implicitamente, prevedendo la possibilità che detti

programmi costituiscano variante di qualsiasi previsione di

strumentazione urbanistica, sia comunale, che provinciale o

regionale, violando le competenze regionali e comunali e disponendo

irragionevolmente che la regione possa richiedere modificazioni al

programma sottopostole, senza che sia contestualmente previsto come

debba essere risolto il conflitto col proponente in caso di mancato

accoglimento della richiesta (ricorsi delle Regioni Umbria, Toscana e

Veneto);

c) con l'art. 3 Cost., avendo derogato ai principi fondamentali

in materia di programmazione urbanistica, consentendo una procedura

semplificata e meno garantista proprio in relazione ad interventi

che, per la loro complessità, richiedevano maggiori garanzie, a

fronte degl'interessi economici coinvolti (ricorso della Regione

Emilia-Romagna);

d) con l'art. 97 Cost., in quanto la disciplina da esso dettata

ha eliminato ogni verifica tecnica sui programmi in questione,

demandandone la formulazione e l'approvazione ad organi politici,

inidonei a compiere quelle imparziali verifiche tecnico-amministrative necessarie nella fase attuativa della pianificazione

(ricorso della Regione Emilia- Romagna);

e) con l'art. 9, secondo comma, Cost., in quanto deroga alle

norme che impongono speciali nulla osta ed autorizzazioni a tutela

dei valori architettonici, artistici e paesistici coinvolti dal piano

(ricorso della Regione Emilia-Romagna).

La Regione Emilia-Romagna ha proposto anche questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1, secondo comma, della legge

17 febbraio 1992, n. 179 e, specificamente, dei commi sette e nove

dell'art. 16, in riferimento all'art. 3 Cost., deducendo che essi

contengono disposizioni finanziarie viziate da irrazionalità, in

quanto i "programmi integrati d'intervento" sarebbero sostanzialmente

estranei alla materia dell'edilizia residenziale pubblica, cosicché

non si giustifica l'imposizione, ivi prevista, alle regioni di

destinare parte dei finanziamenti assegnati all'edilizia residenziale

pubblica ai programmi integrati, né la priorità nell'assegnazione

dei fondi ai comuni, né l'intervento contributivo dello Stato.

L'impugnativa dell'art. 1, secondo comma, della legge 17 febbraio

1992, n. 179 - come si evince dal contesto del ricorso - in effetti

va riferita all'art. 2, comma secondo, della legge in esame.

3. - Va premesso che la legge 17 febbraio 1992, n. 179, nell'art.

16 configura un nuovo strumento di programmazione territoriale,

denominato programma integrato di intervento. La normativa che lo

concerne ha carattere provvisorio (art. 1 della legge) fino

all'entrata in vigore della nuova disciplina dell'intervento pubblico

nell'edilizia residenziale.

Il primo comma dell'anzidetto art. 16 stabilisce che, "al fine di

riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale, i

comuni promuovono la formazione di programmi integrati. Il programma

integrato è caratterizzato dalla presenza di pluralità di funzioni,

dalla integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi comprese

le opere di urbanizzazione, da una dimensione tale da incidere sulla

riorganizzazione urbana e dal possibile concorso di più operatori e

risorse finanziarie pubblici e privati". Il secondo comma dispone che

"soggetti pubblici e privati, singolarmente o riuniti in consorzio o

associati fra di loro, possono presentare al comune programmi

integrati relativi a zone in tutto o in parte edificate o da

destinare anche a nuova edificazione al fine della loro

riqualificazione urbana ed ambientale".

Del nuovo strumento non sono determinati gli obiettivi specifici,

che ne consentano la collocazione qualificata nel sistema degli

interventi sul territorio e ciò anche in conseguenza

dell'unificazione in un unico disegno di legge governativo,

concernente i programmi integrati, di diverse proposte parlamentari

di legge, non ispirate ad un concetto unitario e ad una valutazione

omogenea della funzione del nuovo strumento nel quadro della

disciplina "urbanistica, edilizia ed ambientale".

Si coglie, invero nell'anzidetto schema programmatico l'obbiettivo

plurifunzionale, riconducibile alle ora enunciate categorie

(urbanistica, edilizia e ambientale), anche se non appaiono del tutto

precisi i limiti di operatività e di coordinamento con gli strumenti

tipici di disciplina di settore, soprattutto in relazione ai piani di

coordinamento e a quelli paesistici, nonché ai piani regolatori

generali.

Siffatta incertezza non sembra peraltro riflettersi in modo tale

sulle competenze regionali, da dar fondamento alle questioni di

legittimità costituzionale dei primi due commi dell'art. 16 della

legge n. 179 del 1992, sollevate in riferimento agli artt. 115, 117 e

118 Cost.

È da rilevare subito che le ora dette censure si riferiscono allo

schema di programma integrato come tipo in sé, prescindendo cioè

dagli effetti concreti che esso è destinato ad esplicare e che

formano oggetto di apposite impugnative. Tale ambito è chiaramente

delimitato nei ricorsi dal riferimento al primo e secondo comma della

legge n. 179, il cui contenuto si è già indicato. Detti commi,

concernendo gli scopi, le caratteristiche ed i soggetti legittimati

alla formazione dei nuovi programmi di intervento, non invadono

settori di competenza regionale, dato che regolano materie che

appartengono alla competenza dello Stato.

Spetta, invero, a quest'ultimo la determinazione del tipo di

intervento programmatico destinato ad operare su tutto il suo

territorio e diretto a fissare le linee essenziali e gli elementi

caratteristici di una nuova figura. Si tratta di normativa di

principio, che non può trovare ostacolo nella potestà di

programmazione territoriale attribuita alle Regioni, in quanto fissa

schemi e modelli, che consentono a detta potestà di esplicarsi in

modo unitario ed omogeneo.

L'art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977 è chiaro in tal senso, quando

nella lett. a) attribuisce allo Stato, nell'esercizio della funzione

di indirizzo e di coordinamento, l'identificazione delle linee

fondamentali dell'assetto del territorio nazionale, con particolare

riferimento all'articolazione territoriale degli interventi di

interesse statale, alla tutela ambientale ed ecologica del territorio

ed alla difesa del suolo.

Per queste ragioni si supera anche il profilo della censura, che

ravvisa la violazione delle competenze regionali, collegandola al

combinato disposto degli artt. 3 e 15 della legge n. 142 del 1990,

che attribuisce alla regione, con il concorso degli enti locali dalla

legge stessa indicati (provincia e comune), la determinazione degli

obiettivi generali della programmazione economico-sociale e

territoriale, nonché la disciplina dell'approvazione e del concorso

dei comuni alla formazione dei programmi pluriennali e dei piani

territoriali di coordinamento.

Questa Corte (sent. 15 luglio 1991, n. 343) ha chiarito l'ambito

della competenza regionale nel quadro della programmazione

territoriale, come regolata dalla legge n. 142 del 1990 e i limiti di

incidenza su essa delle competenze dei diversi soggetti pubblici

territoriali stabilite dalla legge stessa.

Pare qui opportuno rilevare che la Corte ha affermato

l'appartenenza alle regioni del potere di individuare, nelle materie

ad esse attribuite, il carattere unitario nei rispettivi territori

delle relative funzioni e l'ambito di incidenza del piano

territoriale di coordinamento provinciale condizionato da tale

preventiva individuazione, ma non ha toccato il tema della competenza

statale nella determinazione di schemi o tipi uniformi di intervento

sul territorio, rispetto ai quali valgono le considerazioni già

svolte; da esse discende il riconoscimento allo Stato dei relativi

poteri normativi.

4. - Quanto alle altre censure di legittimità proposte sempre nei

confronti del primo e secondo comma dell'art. 16 della legge n. 179,

in riferimento agli artt. 3, 9, 97 e 128 Cost., si rileva

innanzitutto che, nei giudizi d'impugnazione di leggi statali in via

principale, le regioni, pur potendo dedurre unicamente la lesione

delle proprie competenze legislative stabilite dalla Costituzione,

sono legittimate ad invocare, a tal fine, anche precetti diversi da

quelli contenuti nel titolo quinto della Costituzione purché ne

colleghino la violazione - come avviene nel caso di specie -

all'incidenza sull'autonomia regionale (cfr. sentenze n. 343 del

1991; n. 407 del 1989; n. 961 del 1988).

Le censure non sono, peraltro, fondate.

L'impugnativa, anche in questa parte, ha sempre ad oggetto la

norma che prevede il nuovo tipo di intervento territoriale,

denominato "programma integrato", prescindendo dalla valutazione

della sua azione e dei suoi effetti. Non è dato riscontrare, nella

detta configurazione dello schema dell'intervento, irrazionalità

censurabili in base all'art. 3 Cost. o elementi in contrasto con il

principio del buon andamento della p.a. ovvero con la disciplina dei

rapporti tra regioni ed enti locali minori, né infine con le

esigenze della tutela del paesaggio.

La normativa censurata ha invero, carattere ricognitivo-descrittivo dello strumento, per quanto riguarda il suo oggetto, e fa

riferimento astratto ai soggetti pubblici e privati che vi possono

partecipare, senza delineare alcuna azione concreta ad essi

riferibile, con mancanza di interferenza sull'ambito regionale. È

da segnalare inoltre la funzione di coordinamento, che è nota

qualificante della nuova figura programmatica, funzione che, in sé

considerata, non è, per se stessa, lesiva.

Anche in riferimento ai parametri ora indicati sono quindi non

fondate le questioni di legittimità costituzionali del primo e

secondo comma dell'art. 16.

5. - Fondate sono, invece, le censure che hanno ad oggetto i commi

terzo, quarto, quinto, sesto dell'art. 16 con riguardo agli artt.

115, 117, 118, 3 e 97 della Costituzione.

Si tratta di normativa delle operazioni concrete o di carattere

finanziario che, dopo la configurazione-descrizione del tipo di

strumento, compiuta nei primi tre commi dello stesso art. 16, regola

il programma integrato nell'azione e negli effetti.

Si dispone che tale programma è approvato dal consiglio comunale

e l'approvazione ha "gli effetti dell'art. 4 della legge 28 gennaio

1977, n. 10".

Qualora il programma sia in contrasto con le previsioni degli

strumenti urbanistici, la delibera di approvazione è soggetta alle

osservazioni da parte di associazioni, di cittadini e di enti, da

inviare al comune entro quindici giorni dalla data della sua

esposizione all'albo pretorio. Il programma, con le relative

osservazioni, è trasmesso alla regione entro dieci giorni e

quest'ultima deve provvedere alla approvazione o alla richiesta di

modifiche entro i successivi centocinquanta giorni, "trascorsi i

quali si intende approvato" (comma quarto). Il programma può

derogare alle disposizioni planovolumetriche previgenti in relazione

ai singoli edifici, purché non sia superata la densità complessiva

preesistente dell'intero ambito territoriale (comma quinto) e può

essere realizzato anche al di fuori della programmazione urbanistica

pluriennale prevista dall'art. 13 della legge n. 10 del 1977 (comma

sesto).

La disciplina ora esposta determina gli effetti sostanziali, oltre

che il meccanismo di formazione del programma integrato, con

particolare riferimento al potere di deroga alla legislazione

urbanistica vigente. Sotto questo aspetto è evidente l'incidenza di

essa sulla potestà legislativa (art. 117, primo comma, Cost.) e

sulle attribuzioni amministrative (art. 118, primo comma, Cost.)

delle Regioni, con violazione dell'autonomia garantita dall'art. 115

Cost.

In base al terzo e quarto comma dell'art. 16 della legge n. 179,

il programma integrato opera come strumento di governo delle materie,

alle quali si riferisce, a regime normativo privilegiato e con potere

di deroga agli strumenti urbanistici in vigore, in base alla sola

approvazione del consiglio comunale, resa particolarmente incisiva

dall'operatività della regola del silenzio-assenso da parte della

regione (quarto comma).

Detti programmi sono dotati, poi, di particolare energia per

quanto attiene alla fase procedimentale del rilascio delle

concessioni edilizie, per effetto della soppressione della verifica

della conformità del progetto concreto alle previsioni del piano.

Esemplare al riguardo è il terzo comma dell'art. 16 che attribuisce

ai programmi integrati "gli effetti di cui all'art. 4 della legge 28

gennaio 1977, n. 10".

Si determina così una grave deroga al principio di distinzione

tra programmazione territoriale, come diretta a regolare la

destinazione e l'uso del territorio, e legittimazione all'esecuzione

dell'opera, conferita al soggetto interessato con il rilascio

dell'atto amministrativo senza il controllo di coerenza

dell'intervento specifico con gli indirizzi programmatici, controllo

particolarmente necessario, per l'osservanza, che esso consente, del

precetto dell'art. 4, comma primo, della stessa legge n. 10 del 1977,

secondo il quale la concessione è data in conformità alle

previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi.

L'unificazione di momenti diversificati sulla base di una lunga

tradizione della legislazione urbanistica, realizzata nel programma

integrato si riflette sulla determinazione e sul funzionamento della

licenza edilizia, che viene a configurarsi come elemento automatico

della previsione programmatica; si priva, così, l'atto concessivo

della necessaria autonomia, che è la base necessaria per la

ponderazione degli interessi coinvolti e per l'adeguamento della

concessione alle esigenze del programma stesso.

Quanto all'interpretazione differenziata data al comma terzo

dell'art. 16 dalla Regione Emilia-Romagna, secondo la quale la regola

del silenzio-assenso farebbe riferimento non già al rilascio della

licenza edilizia, ma alla procedura di approvazione dei programmi

integrati, resa particolarmente incisiva per il funzionamento della

regola stessa, è da rilevare che, pur essendo configurabili nei

confronti della regione comportamenti che rendono operante tale

principio (e il quarto comma dell'art. 16 ne rende significativo

esempio), nella fattispecie prevista dal terzo comma dell'articolo

cit., il riferimento all'art. 4 legge n. 10 del 1977 sembra contenere

il richiamo alla concessione edilizia.

Il giudizio di legittimità della norma impugnata deve, quindi,

limitarsi a questo angolo visuale, alla stregua delle considerazioni

svolte.

6. - I risultati operativi del nuovo strumento territoriale

appaiono in contrasto con le esigenze di un razionale uso del

territorio, con possibilità di interventi indiscriminati, non

confortati dall'assistenza di meccanismi diversificati e di organi

tecnici, con conseguenti limitazioni della stessa potestà di

annullamento dell'atto concessivo, non accompagnato nella formazione

e nell'azione di adeguate misure di riscontro.

È da rilevare, inoltre, che i commi quinto e sesto dell'art. 16

della legge n. 179 del 1992 consentono una deroga molto ampia ai

preesistenti limiti planovolumetrici; contravvenendosi così ancora

al principio, posto dall'art. 4, primo comma, della legge n. 10 del

1977, espressione di lunga prassi normativa, della conformità della

concessione agli strumenti urbanistici.

La possibilità che il programma integrato determini le

modificazioni di precedenti previsioni urbanistiche, con l'impiego di

procedimento eventuale ed elastico di garanzia (quarto comma

dell'art. 16), si pone come ulteriore causa di alterazione del quadro

dei rapporti tra competenze attribuite alle regioni ed agli enti

locali nel vigente sistema di programmazione urbanistica, nelle sue

articolazioni territoriali e di settore. Risulta chiara

l'irrazionalità ed il contrasto della normativa che la produce col

principio di buon andamento della pubblica amministrazione,

considerata anche la già detta mancanza del diversificato contributo

degli organi e uffici competenti in base alle norme generali.

Va dichiarata, pertanto, l'illegittimità del terzo, quarto,

quinto e sesto comma dell'art. 16 della legge 17 febbraio 1992, n.

179.

7. - I ricorsi proposti dalle Regioni Umbria, Toscana e Veneto

investono l'intero art. 16 della legge n. 179 del 1992, in

riferimento agli art. 115, 117, 118, 3 e 128 Cost., ma non contengono

alcuna specifica motivazione dell'impugnativa con riguardo ai suoi

ultimi tre commi, i quali contengono disposizioni di carattere

finanziario. Viceversa, la Regione Emilia-Romagna ha impugnato

espressamente i commi settimo e nono dell'art. 16, nonché l'art. 2,

comma secondo, della legge n. 179 del 1992, deducendo che le relative

disposizioni finanziarie sono viziate da irrazionalità, prevedendo

che lo Stato e le regioni utilizzino parte dei fondi destinati

all'edilizia residenziale pubblica per il finanziamento dei programmi

integrati d'intervento, i quali sarebbero estranei a tale materia.

In mancanza della necessaria, adeguata proposizione di motivi, va

dichiarata l'inammissibilità dei ricorsi delle Regioni Umbria,

Toscana e Veneto, in riferimento all'enunciata censura dei commi

ottavo e nono della legge n. 179 del 1992 (cfr. le sentenze n. 49 del

1991 e n. 1111 del 1988).

Quanto, invece, all'impugnativa che si riferisce agli artt. 16,

comma nono, e 2, comma secondo, della legge n. 179, proposta dalla

Regione Emilia-Romagna, va osservato che tali norme sono da

interpretare nel contesto generale nel quale esse si collocano. In

tale quadro ragioni sostanziali, oltre che di riferimento al sistema,

comportano che i finanziamenti in questione dovranno o potranno

essere destinati dalle regioni o dallo Stato, ai programmi integrati

ai sensi, rispettivamente, del secondo comma dell'art. 2, del settimo

e nono comma dell'art. 16, soltanto se detti programmi siano

riferibili all'edilizia residenziale pubblica.

In base alla valutazione interpretativa ora esposta, la questione

non appare fondata, tenuto anche conto che i vincoli di destinazione

previsti dall'art. 2, comma secondo e 16 - ad eccezione, come si

dirà, del comma settimo - non sono incompatibili con il rispetto

dell'autonomia regionale, consentendosi alle regioni nell'ambito di

una priorità stabilita, in relazione ad interessi valutati dal

legislatore nazionale di particolare rilevanza ed intensità margini

di discrezionalità nella distribuzione e nella gestione degli

interventi, secondo scelte ad esse riservate (cfr. al riguardo le

sentenze n. 279 del 1991 e n. 505 del 1989).

È da accogliere, invece, la censura con riferimento al comma

settimo, che fa obbligo alle regioni di concedere i finanziamenti

inerenti al settore dell'edilizia residenziale con priorità a quei

comuni che provvedono alla formazione dei programmi integrati.

Com'è noto, la materia dell'edilizia residenziale pubblica è

devoluta alla competenza legislativa regionale, ai sensi dell'art.

117, primo comma, Cost.; in tale materia confluiscono attribuzioni

inerenti all'urbanistica ed ai lavori pubblici d'interesse regionale

(sentenza n. 16 del 1992). La normativa interposta del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, sul presupposto della competenza regionale,

riserva allo Stato la sola determinazione dei criteri di assegnazione

degli alloggi (art. 88, n. 13), conferendo alle regioni ampi poteri

di programmazione e di gestione degli interventi pubblici (art. 93,

primo comma), nonché l'organizzazione del servizio, da esercitare in

conformità dei principi stabiliti dalla legge di riforma delle

autonomie locali (sentenze n. 594 del 1990; nn. 1115 e 727 del 1988).

Una volta devoluti alle regioni i poteri di gestire i fondi in

materia di edilizia residenziale, spetta all'autonomia di esse

destinarli, nel loro oggetto e modalità, senza vincoli imposti dallo

Stato. La destinazione preferenziale, operata dalla legge n. 179

(comma settimo dell'art. 16), di detti fondi ai programmi integrati

costituisce una deviazione dal criterio base, alterando

irrazionalmente il principio della competenza decisoria regionale,

che ben potrebbe esplicarsi con la destinazione dei fondi stessi

all'edilizia residenziale comunale, prescindendo dal criterio di

priorità determinato dalla adozione dei programmi integrati.

Va pertanto dichiarata l'illegittimità del comma settimo

dell'art. 16 della legge impugnata, che vi'ola l'art. 3 della

Costituzione.