Sentenza n. 390/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 3 della

legge della Regione Toscana 96/1988 riapprovata il 14 febbraio 1989

dal Consiglio regionale, avente per oggetto: "Norme per

l'assegnazione del personale, dei mezzi finanziari per oneri

aggiuntivi e dei beni agli Enti locali per l'esercizio delle funzioni

delegate", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri, notificato il 2 marzo 1989, depositato in cancelleria l'11

successivo ed iscritto al n. 16 del registro ricorsi 1989;

Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;

Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 1989 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Stefano Onufrio, per il ricorrente, e

l'avv. Calogero Narese per la regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il

Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di

legittimità costituzionale della legge della Regione Toscana (Norme

per l'assegnazione del personale, dei mezzi finanziari per oneri

aggiuntivi e dei beni agli Enti locali per l'esercizio delle funzioni

delegate), riapprovata dal Consiglio regionale il 14 febbraio 1989,

in quanto ritiene che gli artt. 2 e 3 di tale legge violino gli artt.

3, 97, primo comma, e 117 della Costituzione.

Secondo il ricorrente, nel determinare il contingente numerico del

personale da comandare presso gli enti locali per l'esercizio delle

funzioni delegate, l'art. 2 della legge impugnata ne prevede uno

particolarmente numeroso senza una preventiva verifica delle esigenze

operative di ciascun ente delegatario delle attività regionali. Con

ciò risulterebbero violati il principio di ragionevolezza e quello

del buon andamento della pubblica amministrazione regionale che la

Costituzione garantisce agli artt. 3 e 97, primo comma, e 117.

Sempre ad avviso del ricorrente, gli stessi articoli della

Costituzione sarebbero violati dall'art. 3 della legge impugnata, il

quale, nel disciplinare le procedure per il trasferimento del

personale regionale agli enti delegati, consente modalità di

inquadramento derogatorie della disciplina contrattuale, violando

così il principio di parità di trattamento rispetto al personale

del ruolo regionale, nonché il principio del buon andamento della

pubblica amministrazione.

2. - Si è regolarmente costituita la Regione Toscana per chiedere

il rigetto del ricorso.

Dopo aver ricordato che la legge impugnata completa il riassetto

delle deleghe e ne costituisce condizione necessaria per il loro

pieno svolgimento in attuazione dell'art. 118 della Costituzione (per

il quale le funzioni amministrative regionali vengono normalmente

esercitate mediante delega alle province, ai comuni e agli enti

locali) e dell'art. 64 del proprio Statuto (che demanda alla legge

regionale il compito di stabilire le norme generali sulle predette

deleghe), la Regione Toscana rileva che, per valutare correttamente

la legge impugnata, occorrerebbe tener presente che tale regione è

quella che più di ogni altra ha provveduto a delegare le proprie

funzioni agli enti locali. Sulla base di questa premessa, ad avviso

della resistente non dovrebbe apparire irragionevole la

determinazione del contingente di personale operata dall'art. 2, che

corrisponde a quello attualmente adibito allo svolgimento delle

funzioni delegate maggiorato del 10% onde permettere una migliore

organizzazione delle predette funzioni. Allo stesso modo, non

dovrebbe apparire irragionevole, sempre secondo la regione, quanto

disposto dall'art. 3, secondo comma, sul riequilibrio qualitativo e

quantitativo del contingente, trattandosi di una previsione legata a

verifiche successive delle esigenze concrete degli enti delegatari.

In relazione alle restanti disposizioni dell'art. 3, censurate

perché, nel prevedere modalità di inquadramento in deroga alla

disciplina dell'accordo nazionale recepito con legge regionale n. 62

del 1987, violerebbero i principi di parità di trattamento e del

buon andamento dell'amministrazione regionale, la resistente afferma

che tali deroghe, in quanto rispondenti alle peculiarità della

Regione Toscana, sarebbero pienamente giustificate alla luce della

sentenza n. 219 del 1984 di codesta Corte e dell'art. 2 della legge

n. 426 del 1985.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Toscana ha depositato

una memoria, con la quale, oltre ad addurre più dettagliati

argomenti a sostegno delle proprie tesi, sottolinea, in relazione

alle censure sull'art. 2, che, a norma del successivo art. 3, il pur

modesto incremento del contingente del 10% è destinato ad essere

riassorbito una volta effettuata l'operazione di riequilibrio e, in

relazione alle censure sull'art. 3, che la stessa legislazione

statale prevede numerose ipotesi di benefici stabiliti per

incentivare la mobilità del personale. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal

Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti della legge della

Regione Toscana (Norme per l'assegnazione del personale, dei mezzi

finanziari per oneri aggiuntivi e dei beni agli enti locali per

l'esercizio delle funzioni delegate), riapprovata senza modifiche dal

Consiglio regionale il 14 febbraio 1989, concernono in particolare

gli artt. 2 e 3 della predetta legge.

L'art. 2 è sospettato d'incostituzionalità per violazione del

principio di ragionevolezza e di quello del buon andamento della

amministrazione pubblica regionale (artt. 3, 97, primo comma, e 117

della Costituzione), in quanto, nel determinare l'ammontare di

personale da comandare presso gli enti locali per l'esercizio delle

funzioni delegate, stabilirebbe un contingente troppo elevato e non

giustificato da una preventiva verifica delle effettive necessità

funzionali derivanti dall'attribuzione delle deleghe stesse.

L'art. 3, invece, nel regolare le procedure per il trasferimento

del personale regionale agli enti delegati consentendo modalità di

inquadramento derogatorie rispetto alla disciplina contrattuale,

violerebbe tanto il principio del buon andamento dell'amministrazione

pubblica regionale (artt. 97, primo comma, e 117 della Costituzione),

quanto il principio della parità di trattamento tra il personale

suddetto e quello del ruolo regionale (art. 3 della Costituzione).

2. - Vanno innanzitutto respinte le censure sollevate nei

confronti degli artt. 2 e 3 della legge impugnata sotto il profilo

della violazione del principio della ragionevolezza e di quello del

buon andamento dell'amministrazione pubblica regionale (artt. 3, 97,

primo comma, e 117 della Costituzione).

È un punto fermo della giurisprudenza di questa Corte che il

giudizio di legittimità costituzionale di una legge che si presume

contrastante con i parametri ora indicati non può comportare un

esame sul merito o sull'opportunità delle norme impugnate, né

tantomeno può implicare una revisione o una riformulazione della

ponderazione degli interessi che il legislatore ha compiuto

nell'esercizio della sua insindacabile discrezionalità. In tali casi

il giudizio di legittimità costituzionale non può consistere che in

una valutazione meramente esterna delle scelte legislative, che

riguardi la palese arbitrarietà o la manifesta irragionevolezza

della disciplina denunciata (v., ad esempio, sentt. nn. 123 del 1968,

10 e 16 del 1980, 185 del 1982, 277 del 1983, 1032 e 1130 del 1988 ).

Del resto, non va neppure dimenticato che la legge regionale, al

pari di ogni altro atto avente valore di legge, non esige una

motivazione, né richiede come elemento di validità che le esigenze

che intende soddisfare con le proprie disposizioni debbano essere

documentate sia sotto il profilo quantitativo sia sotto quello

qualitativo.

Posto in questi ristretti limiti, il giudizio sui dubbi di

costituzionalità sollevati, sotto i profili indicati, in relazione

agli artt. 2 e 3 della legge impugnata non può essere che negativo.

2.1. - In attuazione di quanto disposto dall'art. 6 del d.P.R. 13

maggio 1987, n. 268 (Norme risultanti dalla disciplina prevista

dall'accordo sindacale per il triennio 1985-87, relativo al comparto

del personale degli enti locali), che ha demandato alle leggi

regionali la disciplina del trasferimento del personale necessario

all'esercizio delle funzioni delegate agli enti locali, nonché di

quanto disposto dall'art. 6 della legge regionale 29 dicembre 1987,

n. 62, che ha recepito l'accordo sindacale prima ricordato, l'art. 2

della legge impugnata, nel dettare norme vo'lte ad assicurare agli

enti locali risorse umane adeguate all'espletamento delle funzioni

delegate, ha definito, in sede di prima applicazione, in 2498 posti

il contingente numerico complessivo del personale da comandare o

trasferito agli enti locali per lo svolgimento delle predette

funzioni.

Considerato che attualmente in posizione di comando vi sono 2078

dipendenti del ruolo unico regionale, la relativa maggiorazione non

può dirsi frutto di una decisione legislativa arbitraria o

palesemente irragionevole, ove si tengano presenti tre elementi di

particolare rilievo. Innanzitutto, a seguito dell'entrata in vigore

di numerose leggi regionali che hanno delegato a vari enti locali

l'esercizio di funzioni amministrative di spettanza regionale, è

sostanzialmente mutata la distribuzione del personale fra gli enti

delegatari, pur restando fermo il numero complessivo di 2078 unità

di personale del ruolo unico regionale in posizione di comando presso

gli enti locali. Inoltre, si deve tener presente che la stessa legge

impugnata, all'art. 3, secondo comma, prevede che, entro centottanta

giorni dall'entrata in vigore della medesima legge, la Giunta

regionale, previo confronto con le organizzazioni sindacali,

definisca, nei limiti del contingente complessivo prima indicato, il

riequilibrio quantitativo e qualitativo del personale fra le varie

qualifiche funzionali, riequilibrio che è espressamente finalizzato

alla garanzia della migliore funzionalità delle attività e dei

servizi oggetto di delega. Infine, va considerato che, stando alle

disposizioni della legge impugnata, dalla destinazione del personale

regionale agli enti locali a seguito di comando o di trasferimento

non discende un incremento del personale del ruolo unico regionale.

Né va trascurato come elemento di sfondo che, nel dare attuazione

all'art. 118, terzo comma, della Costituzione e all'art. 64 del

proprio Statuto, i quali esigono che le funzioni amministrative

regionali siano normalmente esercitate mediante delega alle Province,

ai Comuni e agli altri enti locali, la Regione Toscana ha

comparativamente dato particolare sviluppo a tale modalità

organizzativa.

2.2. - Per le ragioni ora accennate non può considerarsi viziato

di manifesta irragionevolezza, né appare contrario al buon andamento

dell'amministrazione regionale, l'art. 3 della legge impugnata, il

quale contiene una deroga rispetto alla disciplina contrattuale

nazionale recepita dall'art. 6 del d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268, in

quanto conferisce un beneficio non previsto nella suddetta disciplina

a favore del personale in posizione di comando che intende transitare

nei ruoli degli enti locali.

Premesso che, ai sensi dell'art. 10 u.c. della legge 29 marzo

1983, n. 93, come modificato a seguito della sentenza n. 219 del 1984

di questa Corte, dall'art. 2 della legge 8 agosto 1985, n. 426, la

legge regionale che recepisce nel proprio ordinamento la disciplina

contenuta nell'accordo nazionale può introdurre, entro i limiti

delle disponibilità finanziarie appositamente stanziate dal bilancio

regionale, gli opportuni adeguamenti della normativa recepita alle

peculiarità dell'ordinamento degli uffici regionali e degli enti

pubblici dipendenti dalla regione, non può apparire irrazionale che

il legislatore regionale stabilisca una disciplina derogatoria

rispetto a quella nazionale in considerazione del particolare

sviluppo in Toscana del settore delle funzioni amministrative

delegate agli enti infraregionali.

Del resto, nel disporre che, ove i posti non risultino ricoperti

al termine del riequilibrio quantitativo e qualitativo, questi sono

messi a concorso tra il personale in posizione di comando

appartenente alle qualifiche funzionali immediatamente inferiori a

quelle cui si riferisce il concorso stesso e nel prevedere, pertanto,

l'incentivo di un passaggio alla qualifica superiore non prefigurato

dal contratto nazionale, l'art. 3 non contempla una concessione

automatica del beneficio, ma subordina espressamente tale passaggio

al superamento di un concorso per titoli e per esame, ancorché

riservato.

Né, infine, va trascurata la circostanza che anche nella

legislazione statale i procedimenti relativi alla mobilità del

personale sono sovente accompagnati dalla previsione di incentivi

rappresentati da benefici di carriera o da vantaggi economici (v.

art. 8, quarto comma, del decreto del Ministro per la funzione

pubblica 2 marzo 1989, nonché già art. 68 del d.P.R. 30 giugno

1972, n. 748).

3. - Del pari infondata è la censura mossa all'art. 3 per la

dedotta violazione del principio di parità di trattamento (art. 3

della Costituzione).

L'infondatezza del dubbio relativo alla presunta disparità di

trattamento che si creerebbe tra il personale comandato che può

beneficiare dei concorsi riservati e il restante personale regionale

discende dal semplice rilievo che la dedotta disparità riguarda

categorie non omogenee e non comparabili. La differenza di

trattamento, infatti, discende dal superamento di concorsi pubblici,

al termine dei quali i vincitori sono trasferiti nei ruoli degli enti

delegati. In conseguenza di ciò, costoro vengono a trovarsi in una

posizione non comparabile con quella relativa ai dipendenti inseriti

nel ruolo unico regionale.