Sentenza n. 39/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della

Regione Puglia 22 aprile 1972, riapprovata il 21 luglio 1972 recante

"Assistenza ai lavoratori pugliesi emigrati e rientrati in occasione

della consultazione elettorale del 7 e 8 maggio 1972", promosso con

ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 10

agosto 1972, depositato in cancelleria il 19 successivo ed iscritto al

n. 55 del registro ricorsi 1972.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione Puglia;

udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1973 il Giudice relatore

Angelo De Marco;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Cesare Soprano,

per il Presidente del Consiglio dei ministri, e l'avv. Antonio

Sorrentino, per la Regione Puglia.

Ritenuto in fatto :

1. - Con legge approvata nella seduta del 22 aprile 1972 ed avente

per oggetto "Assistenza ai lavoratori pugliesi emigrati e rientrati in

occasione della consultazione elettorale del 7 e 8 maggio 1972" il

Consiglio regionale della Regione Puglia attribuiva a detti lavoratori

il rimborso delle spese ferroviarie dal posto di lavoro all'estero al

confine italiano e viceversa.

Con deliberazione 24 marzo 1972, il Consiglio dei ministri,

rilevando che tale legge contrastasse con la Costituzione e,

specificamente, con l'art. 117, in quanto emanata in materia non

trasferita alla competenza regionale, la rinviava al Consiglio

regionale, che, peraltro, nella seduta del 21 luglio 1972 la

riapprovava all'unanimità, dandone comunicazione al Commissario del

Governo in data 26 luglio stesso.

Con ricorso notificato al Presidente della Giunta della Regione

Puglia il 10 agosto 1972, il Presidente del Consiglio dei ministri, a

seguito di analoga deliberazione del Consiglio stesso, in data 31

luglio 1972 impugnava tale legge davanti a questa Corte, chiedendone la

dichiarazione di illeggittimità, in tutte le sue disposizioni, per

violazione degli artt. 117 e 3 della Costituzione.

I motivi di gravame vengono, in sostanza, così esposti

dall'Avvocatura generale dello Stato:

1) Violazione dell'art. 117 della Costituzione in quanto:

a) Tenuto presente che, in base alla legislazione statale (t.u.

delle leggi per l'elezione della Camera dei deputati, approvato con

d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361), allo scopo evidente di incentivare

l'esercizio dell'elettorato attivo, considerato dovere civico, vengono

accordate agli elettori che debbono votare fuori della loro abituale

residenza, alcune facilitazioni di viaggio, che vanno dalla riduzione

del 70% sulle tariffe ferroviarie, per gli elettori che debbano

spostarsi nell'interno del territorio dello Stato, alla gratuità del

viaggio dal confine dello Stato alla sede della votazione e viceversa

per gli elettori emigrati per motivi di lavoro, che rimpatriano per le

elezioni, è chiaro che, per ragione di materia (disciplina

dell'esercizio dell'elettorato attivo), deve escludersi ogni competenza

regionale al riguardo, sia legislativa, sia amministrativa.

b) Infatti la Regione Puglia, con la legge impugnata, ha ritenuto

di esercitare i poteri spettantile in base all'art. 117 della

Costituzione in materia di "beneficenza pubblica e di assistenza

ospedaliera" e, più precisamente, di una non bene chiarita assistenza

sociale.

Ma, evidentemente, non può parlarsi di pubblica beneficenza, in

quanto questa presuppone uno stato d'indigenza, che va, poi, accertato

caso per caso, e non può presumersi per una intiera categoria di

lavoratori che, benché indubbiamente benemerita, non può certo

definirsi indigente.

Amaggior ragione, poi, si è fuori della materia dell'assistenza

perché la competenza della Regione in tale materia è limitata

all'assistenza sanitaria ed ospedaliera.

2) Violazione dell'art. 3 della Costituzione, in quanto con la

legge impugnata si porrebbe in essere una ingiustificata disparità di

trattamento tra i lavoratori pugliesi e tutti gli altri lavoratori e

cittadini nell'esercizio del loro diritto-dovere di voto.

2. - Si è costituito per resistere al ricorso il Presidente

pro-tempore della Regione Puglia, debitamente autorizzato con

deliberazione 28 agosto 1972, n. 631, il di cui patrocinio nell'atto di

costituzione, a confutazione dei motivi di ricorso, deduce, in

sostanza, quanto segue:

1) In ordine alla denunziata violazione dell'art. 117 della

Costituzione:

a) La concezione sotto il profilo della beneficenza pubblica, che

sta a base del ricorso, contraddice alla nozione di essa, quale assunta

dalla Costituzione e che ha riguardo alla successiva evoluzione della

materia, come riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte

costituzionale.

Infatti la sentenza n. 139 del 1972 ha precisato, attraverso

l'esame dell'evoluzione legislativa in materia, che col termine di

beneficenza pubblica si individua un complesso di attività,

caratterizzate dalla discrezionalità delle prestazioni, erogabili a

favore di tutti coloro che versano in condizioni di bisogno.

Pertanto, la Regione Puglia, con l'accordare il rimborso del

biglietto ferroviario estero, altro non ha fatto che venire incontro

alla situazione degli emigranti, che, pur non potendosi considerare

indigenti secondo l'angusta concezione del ricorso, sono tuttavia

indiscutibilmente in stato di bisogno.

b) L'assunto dell'Avvocatura dello Stato secondo il quale le

agevolazioni ferroviarie accordate agli elettori dello Stato sono

preordinate al fine di agevolare l'esercizio del dovere di voto e di

costituire un incentivo e non a fini assistenziali, non è fondato.

Proprio la differenza tra l'agevolazione accordata agli elettori

che votano fuori del luogo di abituale dimora (riduzione del 70%) e

quella maggiore accordata agli elettori, che, emigrati all'estero per

ragioni di lavoro, rientrano in Italia per votare (trasporto gratuito

dal confine alla sede di votazione) sta a dimostrare la relazione,

anche in parte, con lo stato di bisogno del lavoratore emigrato

all'estero e con gli oneri maggiori che deve sopportare il diritto di

voto e, quindi, per la medesima qualificazione assistenziale, che si

vorrebbe negare alla provvidenza regionale.

c) Nessun contrasto con la legge nazionale, ma semplice

integrazione delle provvidenze accordate dallo Stato, sempre nella

realizzazione dello stesso fine, pone in essere, poi, l'impugnata legge

regionale, che ha accordato qualcosa di più di quanto concesso dallo

Stato agli elettori emigrati per ragioni di lavoro che rientrano

dall'estero per votare.

2) In ordine alla denunziata violazione dell'art. 3 della

Costituzione:

Non si può, d'altra parte, parlare di violazione del principio di

eguaglianza, in quanto la disciplina differenziata posta in essere con

la legge impugnata trova razionale giustificazione nella particolare

condizione degli emigrati pugliesi, discrezionalmente apprezzata dalla

Regione, e risponde a quella funzione di adeguamento della legislazione

alle esigenze delle singole Regioni, che costituisce la ragione

d'essere dell'istituto regionale.

Nell'interesse della Regione Puglia si conclude, pertanto,

chiedendo che il ricorso venga disatteso.

3. - Con memoria depositata il 22 febbraio 1973 l'Avvocatura dello

Stato ha ribadito le proprie tesi, sostenendo che la materia di cui

alla legge impugnata non rientra nell'ambito della beneficenza pubblica

- secondo il concetto che di essa ha dato la Corte costituzionale con

la sentenza n. 139 del 1972 - bensì è materia elettorale. Considerato in diritto :

1. - Con il ricorso in esame viene proposta a questa Corte la

questione se la legge della Regione Puglia 21 luglio 1972 - con la

quale si dispone che agli elettori pugliesi, emigrati all'estero per

ragioni di lavoro e rientrati nella regione per partecipare alla

consultazione elettorale nazionale del 7-8 maggio 1972 sia rimborsato

il costo del biglietto di viaggio dalla stazione più vicina al loro

posto di lavoro all'estero fino al confine - violi gli artt. 117 e 3

della Costituzione, avendo stabilito in materia che non è di

competenza regionale ed avendo adottato per gli emigranti pugliesi un

trattamento più favorevole e non giustificato di quello usato dallo

Stato ai lavoratori di altre Regioni, rientrati in Italia per

esercitare il diritto di voto.

2. - È necessario, anzitutto, precisare in quale sede e sotto

quale profilo giuridico la legislazione statale abbia stabilito che a

coloro che debbano esercitare il diritto di voto fuori della loro sede

abituale siano accordate talune agevolazioni di viaggio.

La sede è il testo unico delle leggi recanti norme per la elezione

della Camera dei deputati, approvato con d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361,

e le norme che interessano ai fini del decidere son quelle contenute

negli artt. 116 e 117.

Dal testo di tali articoli si rilevano due elementi:

a) il richiamo ad una particolare tariffa ridotta (articolo 116);

b) la concessione dell'agevolazione "agli elettori" (articolo 116)

ed "agli emigrati per motivi di lavoro" (art. 117) genericamente

indicati, senza alcuna ulteriore specificazione che possa avere un

qualsiasi riferimento alle condizioni economiche dei beneficiari.

Il richiamo alla particolare tariffa ridotta porta subito

l'attenzione sul decreto ministeriale 22 settembre 1954 sulle

"Concessioni speciali per determinati trasporti di persone, di bagagli

e di altre cose sulle Ferrovie dello Stato".

Tutte le concessioni contemplate in tale decreto concessioni che

vanno da riduzioni delle tariffe dal 10 al 70% fino alla gratuità - si

riferiscono, infatti, a viaggi che direttamente o indirettamente

interessano lo Stato, il quale, nella maggior parte dei casi, se ne

assume l'onere col relativo rimborso alle Ferrovie.

Il fondamento giuridico delle agevolazioni accordate dalle sopra

richiamate norme della legge statale va, dunque, ricercato nel secondo

comma dell'art. 48 della Costituzione, che qualifica "dovere civico"

l'esercizio del diritto di voto.

Dovere che ha una fondamentale funzione di interesse pubblico, in

quanto attiene all'esercizio della sovranità che l'art. 1 della nostra

Costituzione dichiara appartenere al popolo.

Dal che deriva, altresì, la rilevanza costituzionale delle forme

ed i limiti di quell'esercizio, che trovano nell'art. 1 sopra citato la

previsione e nell'art. 48, secondo comma, la specificazione: "Il voto

è personale ed eguale, libero e segreto".

Ne consegue che quelle concessioni, accordate a tutti

indistintamente gli elettori ed a tutti indistintamente gli emigrati

per ragioni di lavoro, senza riguardo alle loro condizioni economiche,

hanno per fondamento giuridico il riconoscimento dell'interesse

pubblico, connesso alla sopra illustrata fondamentale funzione

dell'esercizio del diritto di voto.

Non solo, ma l'importanza di tale funzione e le conseguenze che dal

suo non corretto esercizio potrebbero derivare nella costituzione degli

organi supremi ai quali è affidato uno dei poteri essenziali dello

Stato - quello legislativo - postulano, in materia, il più scrupoloso

rispetto del principio di eguaglianza, che assicuri la par condicio dei

cittadini nel momento in cui, con l'espressione del loro voto, in

sostanza, danno concreto contenuto alla sovranità popolare.

3. - Da quanto precede risulta in modo evidente che:

a) in materia di disciplina delle forme e limiti dell'esercizio

dell'elettorato politico attivo, unico legittimato a provvedere è lo

Stato;

b) lo Stato, nel provvedere in tale materia, deve attenersi al più

rigoroso rispetto del principio di eguaglianza, onde assicurare la par

condicio di tutti gli elettori nell'esercizio del loro diritto - dovere

di voto;

e) nessuna potestà legislativa o amministrativa in materia spetta

alle Regioni, sia a statuto speciale sia a statuto ordinario e, quindi,

non è ammissibile neppure una competenza ad emettere provvedimenti

integrativi di quelli statali;

d) esula completamente dalle concessioni di viaggio accordate dallo

Stato agli elettori che debbano votare fuori dalla sede della loro

residenza abituale, anche se provenienti dall'estero ove siano emigrati

per ragioni di lavoro, un qualsiasi elemento che le possa far

ricondurre sotto il concetto di beneficenza o assistenza pubblica.

4. - Ancorché la Regione Puglia abbia dichiarato che, con la legge

impugnata, ha inteso provvedere nell'esercizio dei poteri spettantile,

in forza dell'art. 117 della Costituzione, nella materia della

beneficenza ed assistenza pubblica, dal richiamo espresso "alle

elezioni politiche del 7 e 8 maggio 1972", dalla concessione del

rimborso delle spese di viaggio, per il percorso ferroviario in

territorio estero, non compreso nella concessione statale di cui

all'art. 117 del t.u. n. 361 del 1957 e dal fatto che la concessione

stessa è accordata indistintamente a tutti "i lavoratori emigrati che

dimostreranno di avere esercitato il loro diritto di elettorato attivo

in uno dei Comuni della Regione Puglia" senza riguardo alle condizioni

economiche di essi, chiaramente si evince che, in sostanza, con tale

legge la Regione ha voluto soltanto integrare la sopra richiamata

concessione statale.

Ossia, la Regione, sia pure in forma asseritamente integrativa, ha

legiferato in quella materia della disciplina "delle forme e limiti"

dell'esercizio dell'elettorato attivo, che, come sopra si è

dimostrato, è di esclusiva competenza statale.

È vero che, in generale, la condizione di emigrato per lavoro

denota una situazione di grave disagio economico e che - per

l'importanza che le elezioni politiche rivestono in un regime

democratico - è certamente, non solo conforme ma voluto dalla

Costituzione, che la legge stabilisca tutte quelle misure, anche di

ordine economico, le quali facilitino l'accesso delle masse popolari

alle urne.

In questo spirito, l'indirizzo diretto a favorire gli emigrati per

ragioni di lavoro - già in parte realizzato col viaggio gratuito dalla

frontiera - dovrebbe essere attuato nella misura massima possibile.

Ma, come risulta dalle considerazioni che precedono, questo è

compito esclusivo dello Stato, con la conseguenza che il ricorso deve

essere accolto sotto il profilo assorbente della violazione dell'art.

117 della Costituzione.