Sentenza n. 389/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della

deliberazione del comitato per le aree naturali protette del 2

dicembre 1996, recante "Elenco ufficiale delle aree naturali

protette", promosso con ricorso della provincia di Bolzano,

notificato l'11 agosto 1997, depositato in cancelleria il 26

successivo ed iscritto al n. 46 del registro conflitti 1997;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 aprile 1999 il giudice relatore

Piero Alberto Capotosti;

Uditi gli avv.ti Sergio Panunzio e Roland Riz per la provincia di

Bolzano e l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente

del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'11 agosto 1997, depositato il

successivo 26 agosto, la provincia di Bolzano ha sollevato conflitto

di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla

deliberazione del comitato per le aree naturali protette del 2

dicembre 1996, recante "Elenco ufficiale delle aree naturali

protette".

Secondo la ricorrente, il comitato, omettendo di inserire in detto

elenco, previsto dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394 (legge quadro

sulle aree protette), numerose riserve istituite dalla provincia sul

proprio territorio, ha leso le proprie competenze, di tipo esclusivo,

in materia di tutela del paesaggio, di caccia e pesca, di alpicoltura

e parchi per la protezione della flora e fauna, nonché la propria

autonomia finanziaria, con conseguente violazione dell'art. 8, primo

comma, nn. 6, 15, 16 e 21 dello statuto speciale, e del d.P.R. 22

marzo 1974, n. 279 (norme di attuazione dello statuto speciale per la

regione Trentino Alto-Adige in materia di minime proprietà

colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste), delle disposizioni

del titolo VI dello stesso statuto e della relativa disciplina di

attuazione stabilita dall'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386

(Norme per il coordinamento della finanza della regione Trentino

Alto-Adige e delle province autonome di Trento e di Bolzano con la

riforma tributaria), dall'art. 12, comma 1, del decreto legislativo

16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello Statuto speciale

per il Trentino Alto-Adige in materia di finanza regionale e

provinciale), e dall'art. 4, ultimo comma, del decreto legislativo 16

marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il

Trentino Alto-Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi

statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale

di indirizzo e coordinamento).

1.1. - La Provincia premette che, in occasione dell'aggiornamento

dell'elenco precedente, approvato il 21 dicembre 1993, aveva chiesto

che fossero inseriti nell'elenco ufficiale delle aree protette i

sette parchi naturali ed altre 27 riserve naturali, ovvero biòtopi,

esistenti nel suo territorio, e che il Comitato per le aree protette

ha rigettato la richiesta per tutti i sette parchi naturali e l'ha

accolta soltanto per 15 dei 27 biòtopi. Secondo la ricorrente,

l'omesso inserimento nell'elenco delle aree escluse sarebbe stato

determinato dalla circostanza che la normativa provinciale consente

in esse l'attività venatoria, in quanto il nono capoverso della

delibera impugnata richiama espressamente la decisione del Comitato

di non inserire le aree protette per le quali le deroghe al divieto

di caccia non sono riconducibili alle ipotesi previste dal comma 4

dell'art. 11 della legge quadro n. 394 del 1991. La Provincia

sostiene che il Comitato non avrebbe potuto adottare una tale

determinazione e che, ai sensi dell'art. 4 della legge n. 394 del

1991, avrebbe dovuto soltanto limitarsi a verificare se le aree

fossero state istituite quali "aree protette" ai sensi della

normativa della Provincia. Infatti, a suo avviso, la sentenza n. 366

del 1992 della Corte avrebbe chiarito che il potere del Comitato di

specificare i territori sottoposti a tutela non lede le competenze

provinciali, proprio perché "la specificazione delle aree naturali

protette di rilievo regionale deve avvenire sulla base

dell'individuazione già effettuata dalle leggi regionali".

1.2. - Secondo la ricorrente, non spetterebbe al Comitato valutare

il regime dell'attività venatoria nelle aree protette provinciali,

in quanto essa è titolare di competenza esclusiva nella materia, ed

il divieto di caccia nelle aree protette non costituisce un principio

vincolante per la sua legislazione. Inoltre, la legge provinciale 17

luglio 1987, n. 14 disciplina rigorosamente il profilo in esame,

stabilendo che i biòtopi istituiti con le leggi ivi indicate sono

tutti delimitati come oasi di protezione, per le quali vige "una

determinata disciplina di caccia in armonia con esigenze dell'area".

Di conseguenza, tutti gli abbattimenti consentiti anche nelle aree

protette sarebbero "selettivi", compatibili con il regime venatorio

previsto dalla disciplina statale, la quale non impone un divieto

assoluto di caccia nei parchi naturali, consentendo (all'art. 22,

comma 6, della legge n. 394 del 1991) "prelievi faunistici ed

abbattimenti selettivi necessari per ricomporre squilibri ecologici".

La Provincia lamenta, infine, la lesione della propria autonomia

finanziaria, in quanto l'inserimento dell'area protetta nell'elenco

ufficiale costituisce condizione, ai sensi dell'art. 5 della legge n.

394 del 1991, per l'assegnazione di contributi a carico dello Stato.

In particolare, sarebbe violato l'art. 5 della legge n. 386 del 1989,

che dispone la partecipazione delle Province autonome ai

finanziamenti comunque previsti a favore delle regioni,

prescindendosi da qualunque adempimento previsto dalle leggi relative

che non siano i criteri per il relativo riparto.

1.3. - Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza

pubblica, la Provincia autonoma di Bolzano deduce che il potere del

Comitato per le aree naturali protette di specificare i territori

sottoposti a tutela naturalistica non riguarda l'approvazione

dell'elenco, bensì la predisposizione del programma triennale delle

aree interessate. A suo avviso, posto che la definizione dei confini

delle aree protette deve avvenire sulla base del vincolo costituito

dalla "individuazione delle aree già effettuata (...) dagli enti

competenti", a maggior ragione un tale vincolo, sussistente in via di

programmazione del sistema delle aree naturali protette, limita

l'attività del Comitato allorché si tratta di approvarne il

relativo elenco. L'esclusione dall'elenco di aree protette istituite

come tali dalle regioni sarebbe possibile "solo in casi eccezionali,

di palese e radicale non corrispondenza" delle stesse rispetto alla

classificazione e definizione legislativa, nessuno dei quali ricorre

nella fattispecie in esame.

La Provincia deduce, infine, che l'atto impugnato richiama

erroneamente l'art. 11 della legge quadro sulle aree protette, in

quanto la disposizione riguarda esclusivamente i parchi e le riserve

naturali di carattere nazionale, mentre il divieto di caccia per le

riserve regionali è contenuto nell'art. 22 della stessa legge, che

però, sul punto, non è applicabile, sempre ad avviso della

ricorrente, alla Provincia di Bolzano, in quanto non richiamato dallo

stesso art. 22 fra i principi vincolanti anche la competenza

esclusiva delle autonomie speciali.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o

comunque infondato.

La difesa dello Stato rileva che l'art. 4, comma 1, lett. a) della

legge n. 394 del 1991, stabilendo che il Comitato per le aree

naturali "specifica i territori che formano oggetto del sistema delle

aree naturali protette", attribuisce a detto organo anche il potere

di escludere dal relativo elenco aree già individuate dai competenti

organi locali. Di conseguenza, ad avviso della difesa erariale,

oggetto del contendere non è tanto la competenza della Provincia

autonoma di istituire e disciplinare le aree naturali protette del

proprio territorio, quanto piuttosto la competenza dello Stato di

"sottoporre alla valutazione del Comitato, ai fini dell'inserimento o

meno nell'elenco ufficiale (...) anche i parchi regionali istituiti

all'interno del territorio di Bolzano". Al riguardo, la tesi che il

Comitato "debba recepire in modo puramente notarile le istanze

provinciali (...) senza poter operare alcun tipo di valutazione" è

smentita, secondo l'Avvocatura generale, dalla sentenza n. 366 del

1992 di questa Corte, che avrebbe individuato la competenza del

Comitato nel "determinare, in via di massima sulla base

dell'individuazione effettuata dalle vigenti leggi statali o

regionali (o provinciali), l'insieme dei territori sottoposti al

sistema di tutela naturalistica". Considerato in diritto

1. - Il ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla

Provincia di Bolzano nei confronti dello Stato ha per oggetto la

deliberazione in data 2 dicembre 1996, con cui il Comitato per le

aree naturali protette non ha inserito nell'"Elenco ufficiale delle

aree naturali protette", in riferimento a presunte difformità dalla

vigente normativa venatoria, 7 parchi e 12 aree naturali istituite

dalla Provincia nel proprio territorio, così violando, ad avviso

della ricorrente, l'art. 8, comma primo, nn. 6, 15, 16 e 21 dello

statuto speciale, come attuato dal d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279,

nonché le disposizioni del titolo VI dello stesso statuto, quali

risultano dai decreti legislativi nn. 266 e 268 del 16 marzo 1992,

anche in relazione all'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386.

Secondo la Provincia ricorrente non spetta infatti al Comitato di

valutare il regime dell'attività venatoria vigente nelle aree

protette al fine del loro inserimento nel predetto elenco, dovendo

invece tale organo limitarsi a verificare soltanto che le aree stesse

siano state istituite quali "aree protette", ai sensi della normativa

della Provincia, competente in materia.

2. - Il ricorso deve essere accolto.

Il profilo costituzionalmente rilevante del conflitto in esame si

incentra sulla menomazione delle attribuzioni che la Provincia

ricorrente avrebbe subìto in relazione all'asserito cattivo

esercizio, da parte dell'apposito Comitato, del potere di

approvazione dell'elenco ufficiale delle aree naturali protette.

In proposito occorre ricordare che la legge quadro 6 dicembre 1991,

n. 394 ha previsto l'affidamento al Comitato per le aree naturali

protette (soppresso peraltro dal d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281)

principalmente dei compiti di individuare e classificare le aree

protette nonché di adottare il programma triennale per le aree

naturali da tutelare. Si tratta di competenze rilevanti per la

complessiva gestione delle aree protette, che proprio per questa

ragione sono affidate ad un organo a composizione paritetica fra

Stato e regioni, nel quale appunto "si compiono valutazioni di

interesse per l'intera collettività e si determinano globalmente le

articolazioni territoriali delle aree sottoposte tanto alla tutela di

rilievo nazionale (o internazionale) quanto a quella di rilievo

regionale (o provinciale)" (sentenza n. 366 del 1992).

Nel quadro di queste funzioni primarie va considerato l'ulteriore e

più circoscritto compito del Comitato, previsto dall'art. 3, comma

4, lettera c della citata legge n. 394 del 1991, di approvare

l'elenco ufficiale delle aree naturali protette. Si tratta di una

competenza che viene esercitata periodicamente sulla base delle

proposte di aggiornamento dell'elenco formulate dal Ministro

dell'ambiente (art. 5, comma 2), previa apposita istruttoria,

affidata ad una segreteria tecnica, sulle caratteristiche dei

territori segnalati dai rispettivi enti titolari al Ministro

dell'ambiente.

Questo procedimento naturalmente implica, ai fini del corretto

esercizio del potere di approvazione, una fase

ricognitivo-accertativa, da parte del Comitato, in ordine alla

conformità dei provvedimenti istitutivi di forme di protezione

naturalistica del territorio ai criteri che definiscono la tipologia

legislativa delle aree naturali protette. L'accertamento deve

peraltro intendersi limitato, in coerenza con la natura e il tipo

delle competenze legislativamente attribuite al Comitato stesso, ai

soli profili che riguardano la delimitazione dell'area protetta e la

correttezza della classificazione adottata in base ai caratteri

naturalistici ed ambientali presenti nel territorio, senza estendersi

agli aspetti contenutistici delle misure regolamentari-organizzative

dell'area stessa, tra cui appunto quelli relativi alla disciplina

venatoria, i quali rientrano invece nell'ambito di una specifica

competenza dell'organismo di gestione del parco o comunque del

soggetto che ha istituito il parco stesso.

Il carattere limitato dell'accertamento rimesso al Comitato trova

del resto conferma anche nello stesso provvedimento impugnato, che

richiama, nel preambolo, la deliberazione 21 dicembre 1993 del

Comitato medesimo, la quale, a sua volta, fa espresso rinvio alla

deliberazione 1 dicembre 1993 recante le "modalità per la redazione

e l'approvazione dell'Elenco ufficiale delle aree protette", che

appunto prevede, all'art. 4, quali requisiti per l'iscrizione

nell'elenco: la presenza nell'area protetta dei valori naturalistici

ed ambientali indicati all'art. 1, comma 2, della legge n. 394 del

1991, l'esistenza di un formale provvedimento istitutivo, di un

soggetto gestionale e di un bilancio economico-finanziario.

Se questi sono i requisiti che anche lo stesso Comitato ritiene

necessari per l'iscrizione di determinate zone nell'elenco è

evidente che il suo potere di accertamento debba limitarsi ai profili

corrispondenti. D'altronde, solo in riferimento ai casi in cui

un'area protetta venga istituita per ragioni di necessità ed

urgenza, la legge prescrive esplicitamente al Comitato l'obbligo di

esaminare, oltre agli altri requisiti, anche le specifiche misure di

salvaguardia adottate (art. 6, comma 1), mentre nulla in questo

senso è disposto in riferimento a tutti gli altri casi.

Il potere di approvazione del Comitato è dunque configurabile come

attività di certazione legale dei requisiti prescritti, che si

esplica nella forma dell'iscrizione nell'elenco ufficiale delle aree

naturali protette, la quale costituisce il presupposto per

l'assegnazione alle sole aree "iscritte" di particolari contributi a

carico dello Stato (art. 5, comma 3) nonché, più in generale, per

l'applicazione delle specifiche norme della legge n. 394. Da tale

forma di certazione deve ritenersi escluso, per le ragioni indicate,

ogni sindacato di legittimità inerente, come nella fattispecie in

esame, a misure di disciplina venatoria relative al divieto di

caccia, vigenti all'interno delle predette aree, poiché verrebbe a

riguardare profili regolamentari-organizzativi, la cui valutazione è

invece rimessa a sedi e tempi diversi da quelli propri del Comitato.

Per tutti questi motivi è pertanto individuabile, nella

deliberazione oggetto del conflitto in esame, una forma di cattivo

esercizio del potere, giacché la menomazione delle attribuzioni

provinciali non è stata causata dal contenuto dispositivo dell'atto

impugnato, di per sé rientrante, in linea di principio, nella sfera

di competenza del Comitato, ma piuttosto dalla motivazione addotta a

sostegno.

3. - L'accoglimento del ricorso in quanto al Comitato non compete,

in sede di approvazione dell'elenco ufficiale delle aree protette, di

valutare la legittimità di misure di disciplina venatoria relative

al divieto di caccia, vigenti nei territori interessati, non può

tuttavia in alcun modo significare l'irrilevanza del regime della

caccia rispetto alle aree naturali protette. Va invece ribadito che

il divieto della caccia nella zona protetta inerisce, come già

affermato da questa Corte, alle finalità essenziali della protezione

della natura, sicché il vincolo che ne deriva anche nei confronti

delle competenze esclusive regionali (o provinciali) "non dipende da

una determinata qualificazione della norma che ne esplicita la

consistenza, ma dalla stessa previsione costituzionale della tutela

della natura attraverso lo strumento delle aree naturali protette"

(sentenza n. 366 del 1992). L'istituzione di riserve naturali si

configura quindi come una tipica forma di intervento preordinato

"alla conservazione del bene naturale, in quanto tale comportante

l'esclusione di ogni attività che possa comprometterne il relativo

stato" (sentenza n. 35 del 1995).

Si spiega così perché vincoli del genere, più o meno modulati

sul criterio dei prelievi faunistici e degli abbattimenti selettivi

autorizzati in funzione della ricomposizione di squilibri ecologici,

siano presenti nella legislazione relativa alle aree protette ed alla

disciplina della caccia (cfr. sentenza n. 168 del 1999).