Sentenza n. 389/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge

della Regione Campania 3 luglio 1973, n. 14 (Assegnazione di borse di

studio ai capaci e meritevoli in disagiate condizioni economiche),

promosso con ordinanza emessa il 12 gennaio 1990 dalle Sezioni unite

civili della Corte di cassazione nel ricorso proposto da De Mita

Antonella ed altro contro Regione Campania iscritta al n. 58 del

registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 7, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;

Udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 1991 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi l'avvocato Livio Cacciafesta per la Regione Campania;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza in data 12 gennaio 1990 - pervenuta il 28

gennaio 1991 - la Corte di cassazione, a sezioni unite, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge

della Regione Campania 3 luglio 1973, n. 14, (Assegnazione di borse

di studio ai capaci e meritevoli in disagiate condizioni economiche)

il quale, disponendo che ai concorsi annuali per il conferimento di

nuove borse di studio sono tenuti a partecipare anche gli alunni già

titolari di borse di studio pluriennali conseguite in anni scolastici

anteriori al 1973-74, priverebbe gli stessi del diritto ormai

acquisito - in virtù di concorsi espletati in base alla previgente

legislazione statale - a percepire le relative annualità non ancora

maturate.

Rendendo inefficaci le borse di studio già concesse, la norma

impugnata avrebbe natura retroattiva, incidendo direttamente non già

su un semplice rapporto preesistente, ma sullo stesso fatto

generatore del rapporto, caducandolo seppure parzialmente.

Ad avviso del giudice a quo, ammettere la possibilità di norme

regionali retroattive, dirette a regolare la materia per il tempo in

cui la stessa apparteneva alla competenza statale, equivarrebbe a

riconoscere alla regione - ancor prima del trasferimento ad essa

delle relative funzioni - il potere legislativo di abrogare, con

effetto ex tunc, la disciplina statale della materia in palese

violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione e del

principio di continuità dell'ordinamento. A sostegno di tale

violazione viene richiamata la giurisprudenza di questa Corte che

avrebbe più volte escluso la possibilità per le norme regionali di

regolare situazioni giuridiche verificatesi prima della loro entrata

in vigore, al fine di darne una disciplina diversa da quella statale.

La rilevanza della questione è infine motivata nel presupposto

che la posizione di diritto soggettivo dei ricorrenti (al pagamento

delle residue annualità della borsa di studio), conseguita in epoca

anteriore all'emanazione della norma impugnata, e da questa degradata

ad interesse legittimo, riacquisterebbe la sua consistenza in seguito

ad un'eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale, con

evidenti conseguenze sia sulla giurisdizione che sul merito della

controversia.

2. - Nel giudizio così promosso si è costituita la Regione

Campania, rilevando, in via preliminare, che il diritto soggettivo

dei ricorrenti si sarebbe degradato ad interesse legittimo nel

momento in cui quest'ultimi hanno preso parte ai nuovi concorsi

introdotti dalla norma regionale, con la conseguenza che la relativa

questione di legittimità costituzionale si doveva proporre al

momento di entrata in vigore della predetta norma e non già

all'esito negativo della prova concorsuale.

Ritiene poi la parte che la disposizione impugnata non abbia

eliminato gli effetti maturati e prodotti dalla disciplina statale,

poiché, nell'ambito delle attribuzioni regionali, avrebbe regolato

la materia con efficacia limitata al periodo successivo alla sua

entrata in vigore, sancendo il conferimento di nuove borse di studio

a partire dal nuovo anno scolastico.

Il principio di continuità ed unità dell'ordinamento giuridico

risulterebbe così salvaguardato limitandosi la norma censurata a

disciplinare per il futuro un rapporto preesistente, che non poteva,

comunque, continuare ad essere regolato dalla normativa statale,

cessando quest'ultima di aver vigore, nel caso di norme di dettaglio,

dal momento in cui la regione legifera nella materia di sua

competenza.

Una diversa interpretazione che impedisse alla regione di

disciplinare, nell'ambito delle sue attribuzioni, rapporti giuridici

non ancora esauriti violerebbe il principio di autonomia regionale

sancito dalla Costituzione, rischiando di attuare, come nel caso di

specie, una "successione di debiti fra Stato e Regioni". Considerato in diritto

1. - Con ordinanza pervenuta il 28 gennaio 1991, le Sezioni unite

della Corte di cassazione hanno sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 7 della legge della Regione Campania 3

luglio 1973, n. 14, il quale dispone che ai concorsi annuali per il

conferimento di nuove borse di studio sono tenuti a partecipare anche

gli alunni già titolari di borse di studio pluriennali conseguite in

anni scolastici anteriori al 1973/1974, privando così questi ultimi

del diritto ormai acquisito - in virtù di concorsi espletati in base

alla previgente legislazione statale - a percepire le relative

annualità non ancora maturate.

Ad avviso del giudice rimettente, la norma impugnata contrasta con

l'art. 117, primo comma, della Costituzione e con il principio di

continuità (rectius di unità) dell'ordinamento, trattandosi di

norma retroattiva diretta a regolare la materia per il tempo in cui

la stessa apparteneva alla competenza statale.

2. - Va disatteso il profilo di inammissibilità adombrato nella

memoria della difesa della Regione in cui si sostiene che " la

posizione di diritto soggettivo dei ricorrenti è degradata

legittimamente a diritto affievolito dal momento in cui hanno

partecipato al nuovo concorso introdotto dalla norma regionale". E

pertanto: "l'eccezione di legittimità di tale norma andava, semmai,

proposta al momento della entrata in vigore della norma stessa e non

già, come avvenuto, all'esito negativo del concorso".

In proposito osserva la Corte che, nei termini in cui la questione

di costituzionalità è stata sollevata, l'assunto del giudice

rimettente, che ritiene di dover far applicazione della norma

impugnata ai fini della definizione del giudizio a quo, non appare

contestabile. La Corte di cassazione è stata, difatti, investita del

problema della giurisdizione in ordine alla pretesa degli interessati

diretta ad ottenere la corresponsione delle ulteriori rate annuali

della borsa di studio pluriennale che, in base alla disciplina

statale cui è succeduta quella regionale ora impugnata, sarebbero

loro spettate.

Non vi è perciò dubbio circa l'incidenza della norma denunciata

sulla pretesa in relazione alla quale è sorta la questione di

giurisdizione all'esame delle Sezioni unite della Cassazione.

3.1. - Nel merito la questione è fondata.

La giurisprudenza di questa Corte, univoca nel ritenere che il

principio della irretroattività della legge in generale è stato

costituzionalizzato soltanto riguardo alla materia penale (fra le

altre sentt. n. 19 del 1989, n. 713 del 1988, n. 19 del 1970, n. 23

del 1967), per quel che riguarda la legge regionale ha - fin dalla

sentenza n. 44 del 1957, il cui principio è ribadito in pronuncie

successive (v. ad es.sentt. n. 91 del 1982, n. 13 del 1980, n. 23 del

1978, n. 123 del 1957) - ritenuto che la regione non possa regolare

retroattivamente situazioni contemplate da una norma statale "senza

violare il principio fondamentale dell'unità dell'ordinamento

giuridico dello Stato", con ciò intendendo attribuire preminente

rilevanza all'esigenza di un permanere uniforme sull'intero

territorio dello Stato, senza deroghe regionali, dei rapporti e delle

situazioni sorte per effetto del preesistente assetto legislativo

unitario.

In una più recente pronuncia (ord. n. 713 del 1988) la Corte,

ritenendo detto orientamento non pertinente per definire una

questione sollevata con riferimento alla successione temporale fra

leggi regionali e, di conseguenza, non assumendo posizione in ordine

ad esso, ha considerato risolutivo sul tema della retroattività di

leggi regionali, l'indirizzo costantemente affermato relativamente a

leggi dello Stato (v. per tutte sentt. n. 155 del 1990, n. 199 del

1986, n. 36 del 1985, n. 194 del 1976, n. 118 del 1957), ma già

enunciato anche con specifico riferimento a leggi regionali (sentt.

n. 23 del 1967, n. 19 del 1970), secondo cui "il principio della

irretroattività della legge è stato, come è noto,

costituzionalizzato soltanto riguardo alla materia penale (art. 25

Cost.)". Muovendo da tale premessa si è conseguentemente ritenuto

che "l'art. 11 disp. prel. c.c., non può assumere per il legislatore

regionale altro diverso significato da quello che esso assume per

quello statale e cioè che, ad esclusione della suddetta materia

(peraltro estranea alla competenza normativa delle regioni) è, per

l'uno, come per l'altro, possibile l'emanazione di norme alle quali

venga attribuita la menzionata efficacia retroattiva".

3.2. - Ciò premesso, è da ritenersi che tale ultima affermazione

- ribadita in prosieguo (sent. n. 19 del 1989) anche se sempre in

riferimento a problemi di successione fra leggi regionali - pur non

comportando necessariamente il superamento del richiamato principio

di unità dell'ordinamento come limite alla retroattività delle

leggi regionali, costituisce espressione della tendenza, sempre più

netta, a considerare preminente nella risoluzione di quel tipo di

problemi il carattere pariordinato o di uguale valore giuridico, sia

pur nei limiti previsti dalla Costituzione, della legislazione

regionale rispetto a quella statale in un sistema, come il nostro, di

pluralismo delle fonti normative primarie.

Tale tendenza, se da un lato non può indurre all'abbandono del

"principio dell'unità dell'ordinamento", su cui si fondava la tesi

dell'intangibilità, da parte delle norme regionali, delle situazioni

prodotte dalle leggi dello Stato, dall'altro, esclude di poter

continuare a considerare lo stesso principio come un ostacolo

assoluto in ordine alla modificabilità delle situazioni pregresse ad

opera della legislazione delle regioni. Diversamente opinando si

perverrebbe a concepire nell'ambito delle materie di competenza

regionale una categoria di rapporti assolutamente inalterabili

perché intangibili da parte della regione subentrata nella materia e

non più disponibili da parte dello Stato che ha perduto la relativa

competenza legislativa (sent. n. 279 del 1984).

3.3. - Al principio di unità, come ha anche rilevato la dottrina,

va perciò attribuito il significato di garantire la coerenza e

ragionevolezza del sistema, più che la sua continuità temporale. Di

conseguenza ed in base ai cennati più recenti indirizzi della

giurisprudenza che attribuiscono all'art. 11 delle preleggi lo stesso

valore sia se riferito alle leggi statali che a quelle regionali, si

impone una particolare considerazione del canone di ragionevolezza,

quando queste ultime vanno ad incidere su situazioni e rapporti già

regolati dallo Stato. Canone che la giurisprudenza costituzionale

mostra, in via generale, di tenere in particolare conto come limite

alla retroattività delle leggi, quando afferma che questa è

possibile sempre che "non siano contraddetti principi e valori

costituzionali" (sentt. n. 123 del 1988, n. 199 del 1986 e n. 194 del

1976). Così, in particolare, quando, pur ribadendo la tesi secondo

cui il divieto di retroattività assume dignità costituzionale solo

in materia penale, riconosce tuttavia che esso "rappresenta pur

sempre una regola essenziale del sistema cui, salva un'effettiva

causa giustificatrice, il legislatore deve ragionevolmente attenersi,

in quanto la certezza dei rapporti preteriti costituisce un indubbio

cardine della civile convivenza e della tranquillità dei cittadini"

(sent. n. 155 del 1990).

3.4. - L'art. 117 della Costituzione, invocato nella specie

dall'ordinanza di rinvio, congiuntamente al "principio di continuità

(rectius di unità) dell'ordinamento", che implicitamente richiama

l'art. 3 della Costituzione, assume quindi rilievo non tanto sotto il

profilo di una incompetenza temporale delle regioni a legiferare su

situazioni già disciplinate da leggi dello Stato all'epoca

competente e, quindi, come ostacolo assoluto alla retroattività

della legge regionale, bensì come parametro indicativo dell'esigenza

di assicurare il coordinamento della legge regionale con la

legislazione statale preesistente. Di conseguenza, subentrando la

prima alla seconda nella disciplina della stessa materia, il

sacrificio di posizioni facenti capo alla legislazione statale

preesistente, può essere considerato ragionevole solo se il

permanere del precedente assetto risulti del tutto incompatibile con

l'innovativa disciplina regionale.

Appare, difatti, indispensabile sottolineare che, quando si va ad

incidere su situazioni e rapporti già disciplinati nel contesto

unitario proprio della legge dello Stato, la regione, che subentra

come legislatore nell'ambito territoriale di più ridotte dimensioni,

deve mostrarsi consapevole della diversità delle valutazioni

conseguenti alla diversità del contesto. In caso contrario, verrebbe

ad alterarsi, senza alcuna valida ragione, l'uniformità dell'assetto

unitario precedente a scapito della ragionevolezza del sistema, con

un ingiustificato sacrificio dell'esigenza di "certezza dei rapporti

preteriti (che) costituisce un indubbio cardine della civile

convivenza e della tranquillità dei cittadini" (sent. n. 155 del

1990 cit.).

Sacrificio, questo, ancora più irragionevole quando si tratti -

come nel caso della legge regionale oggetto di impugnativa nel

presente giudizio - di situazioni e di rapporti destinati ad

esaurirsi in breve tempo e quindi con scarsissima possibilità di

interferire nella nuova disciplina.

4. - La legge regionale impugnata ha modificato i requisiti per la

concessione delle borse di studio con una disciplina che ha inciso,

anche sui rapporti in corso. Difatti, i soggetti non risultanti in

possesso dei nuovi requisiti, ancorché già titolari di borse di

studio pluriennali conseguite in base alla legislazione statale, sono

stati privati della possibilità di godere delle restanti annualità

senza che ciò risulti indispensabile nel quadro complessivo della

nuova disciplina. L'assoggettamento al modificato regime anche dei

rapporti in corso ed in via di esaurimento appare così privo di ogni

giustificazione in termini di compatibilità e come tale

costituzionalmente illegittimo.