Sentenza n. 383/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 4,

della legge 19 novembre 1990, n. 341 (Riforma degli ordinamenti

didattici universitari), come modificato dall'art. 17, comma 116,

della legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento

dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di

controllo), promossi con ordinanze emesse il 29 ottobre 1997 (n. 2

ordinanze) dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, il 3

dicembre 1997 dal Tribunale amministrativo regionale dell'Abruzzo, il

1 dicembre e il 29 ottobre 1997 dal Tribunale amministrativo

regionale del Lazio, il 18 dicembre 1997 (n. 3 ordinanze) dal

Tribunale amministrativo regionale della Liguria, l'11 marzo 1998 (n.

2 ordinanze) dal Tribunale amministrativo regionale delle Marche e il

15 gennaio 1998 dal Tribunale amministrativo regionale della Liguria,

rispettivamente iscritte ai nn. 64, 190, 199, 296, 323, 335, 336,

345, 390, 391 e 421 del registro ordinanze 1998 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 7, 13, 18, 19, 20, 21, 23 e

24, prima serie speciale, dell'anno 1998.

Visti gli atti di costituzione di Abramo Franco Saverio e Canzi

Blanc Matteo, di Milano Valentina e di Vitulano Fabio, di Milan

Francesca, di Savioli Fabio e altri e di Ciavarella Domenico nonché

gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 29 settembre 1998 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky;

Uditi gli avv.ti Corrado Mauceri per Abramo Franco Saverio e Canzi

Blanc Matteo, Massimo Luciani, Federico Sorrentino e Corrado Mauceri

per Milano Valentina, Fabio Marone per Vitulano Fabio, Mimma Guelfi

per Milan Francesca, Savioli Fabio e altri, Pietro Ciavarella per

Ciavarella Domenico e l'Avvocato dello Stato Plinio Sacchetto per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con undici ordinanze di rimessione, di analogo tenore (r.o.

nn. 64, 190, 199, 296, 323, 335, 336, 345, 390, 391 e 421 del 1998),

alcuni Tribunali amministrativi regionali (Lazio, Abruzzo, Liguria e

Marche) hanno sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 9, comma 4, della legge 19 novembre 1990, n. 341 (Riforma

degli ordinamenti didattici universitari), come modificato dall'art.

17, comma 116, della legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per

lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di

decisione e di controllo), che ha attribuito al Ministro

dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica il potere

di determinare la limitazione degli accessi ai corsi di laurea

universitari. Tale disposizione sarebbe in contrasto con gli artt. 33

e 34 - e con il principio della riserva relativa implicita di legge,

ivi desumibile - nonché con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.

I rimettenti ritengono la questione rilevante, trattandosi di

giudizi promossi da studenti non ammessi alla immatricolazione al

primo anno dei corsi di laurea per i quali le rispettive università

hanno stabilito un numero massimo di iscrizioni e l'amministrazione

ha dettato, con il decreto ministeriale 21 luglio 1997, n. 245

(Regolamento recante norme in materia di accessi all'istruzione

universitaria e di connesse attività di orientamento), norme

regolamentari queste che trovano, dichiaratamente, supporto normativo

nel richiamato art. 9, comma 4, della legge n. 341 del 1990, come

modificato dall'art. 17, comma 116, della legge n. 127 del 1997.

Secondo tutte le ordinanze di rimessione, in materia di accesso

agli studi, anche universitari, sussisterebbe, in base agli artt. 33

e 34 della Costituzione, una riserva relativa di legge, come

affermato da una consolidata giurisprudenza amministrativa: infatti

l'art. 33, secondo comma, della Costituzione stabilisce

espressamente che "la Repubblica detta le norme generali

sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e grado",

mentre l'art. 34, primo comma, sancisce che "la scuola è aperta a

tutti".

Nelle ordinanze si osserva che la previsione costituzionale di una

riserva relativa di legge in una determinata materia non preclude al

legislatore ordinario di demandare ad altre fonti la disciplina della

materia stessa, ma ciò è possibile soltanto previa la

determinazione, da parte del legislatore medesimo, di una serie di

precetti idonei a vincolare e indirizzare la normazione secondaria,

o, comunque, previa la individuazione delle linee essenziali della

disciplina, come precisato dalla giurisprudenza costituzionale.

La disposizione censurata, al contrario, conferisce al Ministro il

potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione

universitaria, senza alcuna previa fissazione dei principi generali

della disciplina, ma addirittura attribuendo al Ministro stesso il

compito di definire, con l'ausilio di altro organo della pubblica

amministrazione e cioè il Consiglio universitario nazionale, quei

criteri generali per la regolamentazione dell'accesso. La violazione

del principio della riserva di legge comporterebbe in tal modo anche

la violazione del principio della tutela del diritto allo studio, di

cui agli artt. 33 e 34 della Costituzione.

Secondo il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, poi,

la norma in questione, demandando direttamente a uno strumento

amministrativo la disciplina delle limitazioni all'accesso ai corsi

universitari senza prescrizioni di limiti e criteri, si porrebbe

anche in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, sia per

il profilo della incongruità dello strumento utilizzato in relazione

alla riserva di legge, sia per il profilo della non coerenza con i

principi di buon andamento e di imparzialità dell'amministrazione

dell'attribuzione nella materia di un potere non legislativamente

delimitato.

2. - In tutti i giudizi di fronte alla Corte costituzionale (tranne

in quelli di cui al r.o. nn. 335 e 336 del 1998) è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, sostenendo l'infondatezza della

questione.

Precisa l'Avvocatura che l'art. 33, secondo comma, della

Costituzione, nel quale si suole individuare una riserva "implicita"

di legge, è stato dettato per assicurare l'uniformità

dell'istruzione impartita anche dalle scuole private, mentre il primo

comma dell'art. 34, che si limita a porre un principio di natura

programmatica, deve essere coordinato con il successivo terzo comma

che, prevedendo il diritto di accesso dei "capaci e meritevoli" ai

"gradi più alti degli studi", non solo legittima, ma comporta

limitazioni del diritto di accesso fondate sulla preparazione degli

aspiranti. Inoltre, il sesto comma del medesimo art. 33, riconoscendo

un'autonoma capacità normativa degli atenei di provvedere

all'organizzazione delle facoltà e dei corsi di laurea, secondo le

linee generali già definite dall'art. 6 della legge 9 maggio 1989,

n. 168, consente di contingentare le immatricolazioni mediante la

fissazione di un numero massimo di studenti compatibile con il

potenziale didattico disponibile, così come ormai espressamente

contemplato dall'art. 9 della legge n. 341 del 1990, senza che ciò

contrasti con la liberalizzazione dell'accesso agli studi

universitari sancita dall'art. 1 della legge 11 dicembre 1969, n.

910.

Il contingentamento degli iscritti attuato su base concorsuale -

con procedure selettive cui sono ammessi tutti gli aspiranti in

possesso dei requisiti legali - è inquadrabile nell'ambito delle

misure di carattere essenzialmente organizzatorio, che mirano ad

assicurare l'efficiente funzionamento delle facoltà e delle relative

strutture, in attuazione del principio costituzionale di autonomia

delle università.

3. - In alcuni giudizi (r.o. nn. 190, 199, 335, 345 e 390 del 1998)

si sono costituite le parti private, aspiranti studenti ricorrenti

nei giudizi a quibus, chiedendo l'accoglimento della questione per

violazione del principio della riserva di legge.

In particolare, nelle memorie si rileva che, nella vigenza della

normativa precedente alla legge n. 127 del 1997, non vi era dubbio

che il Ministro potesse disciplinare l'accesso ai corsi solo nel caso

in cui una limitazione a tale accesso fosse già prevista, e solo ove

tale previsione fosse dettata da una legge. Viceversa, con la

disposizione censurata, al Ministro sarebbe stato riconosciuto il

potere illimitato, arbitrario e privo di ogni vincolo, non più di

regolare l'accesso ai corsi ad iscrizione limitata, ma addirittura di

stabilire quali corsi siano di tal genere, in violazione della

riserva di legge contenuta nell'art. 33, secondo comma, della

Costituzione. Anche a ritenere tale riserva una riserva relativa,

gli aspetti generali della materia (in questo caso, l'accesso

all'università) dovrebbero essere regolati con legge, e, come già

evidenziato dalla giurisprudenza costituzionale in riferimento

all'art. 23 della Costituzione, in modo "sufficiente", mentre alla

normativa di livello secondario dovrebbe essere affidata la

disciplina più specifica nell'ambito della legge stessa.

Nel caso di specie si sarebbe verificata una vera e propria

delegificazione, in materia coperta da riserva di legge e al di fuori

del meccanismo previsto dall'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto

1988, n. 400, in quanto la disciplina dell'accesso ai corsi

universitari viene affidata a una fonte "terziaria" (regolamento

ministeriale) in assenza, nella legge delegificante, di qualsiasi

norma generale, regolatrice della materia. Né il vincolo del numero

chiuso nel corso di laurea in odontoiatria può ritenersi discendere

direttamente dalla normativa comunitaria, come sostenuto

dall'Avvocatura generale dello Stato, perché non è da questa

imposto, e nemmeno può essere rimesso all'autonomia delle singole

università, in quanto anche tale autonomia, ai sensi del sesto comma

dell'art. 33 della Costituzione, deve svolgersi nei limiti stabiliti

dalle leggi dello Stato. La disposizione censurata, attribuendo al

potere regolamentare del Ministro sia di definire i criteri generali

di accesso all'università, sia di prevedere le eventuali limitazioni

di accesso ai singoli corsi di studio, violerebbe in tal modo anche

il principio dell'autonomia universitaria: la riserva di legge

prevista a garanzia di detta autonomia è una riserva relativa nei

confronti delle fonti espressive di essa, ma assoluta nei confronti

delle fonti prodotte dall'esecutivo.

La violazione del principio della riserva di legge sarebbe tanto

più grave in un settore nel quale è in gioco il diritto

fondamentale dell'accesso all'istruzione di cui agli artt. 33 e 34

della Costituzione, a fronte del quale vi sarebbe l'obbligo della

Repubblica di istituire scuole di ogni ordine e grado in misura

corrispondente alla diversificata domanda formativa, in nome anche

della piena libertà di scelta degli insegnamenti sancita dal primo

comma dell'art. 33, diritto che neppure il legislatore (e, tanto

meno, una fonte secondaria) può limitare.

Fondata sarebbe, infine, la censura che invoca a parametro gli

artt. 3 e 97 della Costituzione: la violazione del principio della

riserva di legge comporterebbe infatti anche la violazione del buon

andamento e dell'imparzialità dell'amministrazione, in quanto

l'intervento della legge rappresenta la condizione necessaria,

ancorché non sufficiente, per il rispetto di quei principi.

4. - Secondo la difesa della parte privata costituita in uno dei

giudizi di costituzionalità (r.o. n. 390 del 1998) la questione

dovrebbe essere dichiarata inammissibile in quanto la normativa

censurata non troverebbe applicazione nel giudizio di fronte al

Tribunale amministrativo regionale; difatti l'università degli studi

(in quel caso, Ancona) avrebbe determinato il numero di studenti da

ammettere al Corso di laurea in odontoiatria per l'anno accademico

1997-1998 con delibera del 5 giugno 1997, cioè in una data molto

anteriore rispetto a quella di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale

(16 agosto 1997, n. 190) del decreto ministeriale 31 luglio 1997

(Limitazione all'accesso ai corsi di laurea in odontoiatria e protesi

dentaria per l'anno accademico 1997-1998), e anche il bando di

concorso (del 1 agosto 1997 per l'immatricolazione al primo anno di

quel corso di laurea) sarebbe anteriore a tale data, per cui gli atti

andrebbero restituiti al giudice rimettente.

5. - In prossimità dell'udienza hanno depositato memorie le parti

private costituitesi in alcuni giudizi (r.o. nn. 199, 345 e 390 del

1998), replicando alle considerazioni contenute nell'atto di

intervento dell'Avvocatura dello Stato e ribadendo le argomentazioni

già sostenute nei rispettivi atti di costituzione. Considerato in diritto

1. - I Tribunali amministrativi regionali del Lazio, dell'Abruzzo,

della Liguria e delle Marche, con undici ordinanze di analogo

contenuto, sollevano questione di legittimità costituzionale

dell'art. 9, comma 4, della legge 19 novembre 1990, n. 341 (Riforma

degli ordinamenti didattici universitari), come modificato dall'art.

17, comma 116, della legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per

lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di

decisione e di controllo).

La disposizione impugnata, nell'originaria formulazione contenuta

nell'art. 9, comma 4, della legge n. 341 del 1990, stabiliva che il

"Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica

definisce, su conforme parere del CUN, i criteri generali per la

regolamentazione dell'accesso alle scuole di specializzazione ed ai

corsi per i quali sia prevista una limitazione nelle iscrizioni".

L'art. 17, comma 116, della legge n. 127 del 1997, disponendo sulla

formulazione testuale della disposizione anzidetta, ha stabilito che

"le parole "per i quali sia prevista" sono sostituite dalle

seguenti: ''universitari, anche a quelli per i quali l'atto emanato

dal Ministro preveda"". Pertanto, la disposizione risultante da tale

maniera di legiferare è la seguente: "Il Ministro dell'università e

della ricerca scientifica e tecnologica definisce, su conforme parere

del CUN, i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle

scuole di specializzazione ed ai corsi universitari, anche a quelli

per i quali l'atto emanato dal Ministro preveda una limitazione nelle

iscrizioni".

Ritenendo che, in questo modo, attraverso la proposizione finale

della disposizione, la legge abbia istituito un libero potere del

Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica,

relativamente alla determinazione delle scuole e dei corsi

universitari ad accesso limitato, tutti i giudici rimettenti ne

mettono in dubbio la legittimità costituzionale con riferimento agli

artt. 33 e 34 - in particolare per quanto riguarda la riserva di

legge che si afferma valere nella materia in esame - e alcuni anche

in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.

2. - Poiché le ordinanze di rimessione sollevano una questione di

legittimità costituzionale concernente la stessa disposizione

legislativa e per motivi in larga parte coincidenti, se ne può

disporre la riunione per la decisione con unica sentenza.

3. - Preliminarmente, deve essere esaminata l'eccezione di

inammissibilità, proposta in riferimento alla questione di

costituzionalità sollevata con una delle due ordinanze dell'11 marzo

1998 dal Tribunale amministrativo regionale delle Marche (r.o. n. 390

del 1998).

Si sostiene dalla difesa della parte ricorrente che il giudizio

innanzi al Tribunale - vertendo sulla legittimità di un

provvedimento di esclusione dal corso di laurea in odontoiatria preso

in un procedimento amministrativo iniziato con una delibera del

Senato accademico dell'Università degli studi di Ancona, successivo

all'entrata in vigore della disposizione attributiva al Ministro del

potere di prevedere limitazioni alle iscrizioni, ma anteriore

all'esercizio di tale potere e quindi indipendente dalla nuova

disciplina legislativa - debba essere definito sulla base della

normativa anteriore all'entrata in vigore della norma impugnata.

L'iniziativa del giudice rimettente sarebbe pertanto inammissibile

per irrilevanza della questione proposta o, quantomeno, si imporrebbe

la restituzione degli atti al fine di una nuova valutazione della

questione alla stregua dello ius superveniens.

Senonché, l'ordinanza che solleva la questione di

costituzionalità, avendo dato atto del rapporto temporale

intercorrente tra gli atti compiuti dagli organi dell'università, da

un lato, e la nuova disciplina legislativa e gli atti ministeriali

conseguenti, dall'altro, afferma che l'iniziale deliberazione del

Senato accademico "è stata superata" da tali atti, in quanto il

contestato limite di accesso al corso di laurea in questione non

sarebbe più riferibile all'autonoma decisione delle autorità

accademiche ma alle determinazioni del Ministro dell'università e

della ricerca scientifica e tecnologica, i cui provvedimenti

limitativi trovano fondamento nella norma di legge sottoposta al

vaglio di costituzionalità.

Così argomentando, il giudice rimettente mostra dunque di

considerare applicabile nel suo giudizio la norma denunciata. E,

poiché le valutazioni relative alla disciplina che deve trovare

applicazione per la definizione del giudizio spettano al giudice che

solleva la questione di costituzionalità, essendo dato a questa

Corte un mero riscontro circa l'avvenuta effettuazione di tali

valutazioni e circa il loro carattere non manifestamente arbitrario o

pretestuoso e poiché, nella specie, nulla di ciò è dato

verificare, la riferita eccezione di inammissibilità deve essere

respinta.

4. - Nel merito, la questione non è fondata, la disposizione in

esame dovendosi intendere secondo le considerazioni che seguono.

4.1. - L'accesso ai corsi universitari è materia di legge.

4.1.1. - Gli artt. 33 e 34 della Costituzione pongono i principi

fondamentali relativi all'istruzione con riferimento, il primo,

all'organizzazione scolastica (della quale le università, per quanto

attiene all'attività di insegnamento sono parte: sentenza n. 195 del

1972); con riferimento, il secondo, ai diritti di accedervi e di

usufruire delle prestazioni che essa è chiamata a fornire.

Organizzazione e diritti sono aspetti speculari della stessa materia,

l'una e gli altri implicandosi e condizionandosi reciprocamente. Non

c'è organizzazione che, direttamente o almeno indirettamente, non

sia finalizzata a diritti, così come non c'è diritto a prestazione

che non condizioni l'organizzazione. Questa connessione richiede

un'interpretazione complessiva dei due articoli della Costituzione.

L'art. 33, dopo aver stabilito, al primo comma, che "l'arte e la

scienza sono libere e libero ne è l'insegnamento" e, al secondo

comma, che la "Repubblica detta le norme generali sull'istruzione ed

istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi", prevede per

le istituzioni di alta cultura e, tra esse, per le università "il

diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle

leggi dello Stato" (art. 33, sesto comma). Secondo la Costituzione,

l'ordinamento della pubblica istruzione è dunque unitario ma

l'unità è assicurata, per il sistema scolastico in genere, da

"norme generali" dettate dalla Repubblica; in specie, per il sistema

universitario, in quanto costituito da "ordinamenti autonomi", da

"limiti stabiliti dalle leggi dello Stato".

Gli "ordinamenti autonomi" delle università, cui la legge, secondo

l'art. 33 della Costituzione, deve fare da cornice, non possono

considerarsi soltanto sotto l'aspetto organizzativo interno,

manifestantesi in amministrazione e in normazione statutaria e

regolamentare. Per l'anzidetto rapporto di necessaria reciproca

implicazione, l'organizzazione deve considerarsi anche sul suo lato

funzionale esterno, coinvolgente i diritti e incidente su di essi. La

necessità di leggi dello Stato, quali limiti dell'autonomia

ordinamentale universitaria, vale pertanto sia per l'aspetto

organizzativo, sia, a maggior ragione, per l'aspetto funzionale che

coinvolge i diritti di accesso alle prestazioni.

In questo modo, all'ultimo comma dell'art. 33 viene a conferirsi

una funzione, per così dire, di cerniera, attribuendosi alla

responsabilità del legislatore statale la predisposizione di limiti

legislativi all'autonomia universitaria relativi tanto

all'organizzazione in senso stretto, quanto al diritto di accedere

all'istruzione universitaria, nell'ambito del principio secondo il

quale "la scuola è aperta a tutti" (art. 34, primo comma) e per la

garanzia del diritto riconosciuto ai "capaci e meritevoli, anche se

privi di mezzi" "di raggiungere i gradi più alti degli studi" (art.

34, terzo comma).

La conclusione cui così si perviene attraverso la specifica

interpretazione degli artt. 33 e 34 della Costituzione è, del resto,

confermata e avvalorata dai "principi generali informatori

dell'ordinamento democratico, secondo i quali ogni specie di limite

imposto ai diritti dei cittadini abbisogna del consenso dell'organo

che trae da costoro la propria diretta investitura" e dall'esigenza

che "la valutazione relativa alla convenienza dell'imposizione di uno

o di altro limite sia effettuata avendo presente il quadro

complessivo degli interventi statali nell'economia inserendolo

armonicamente in esso, e pertanto debba competere al Parlamento,

quale organo da cui emana l'indirizzo politico generale dello Stato".

Queste proposizioni, enunciate con riguardo a diritti di iniziativa

economica e contenute in una decisione di questa Corte (sentenza n. 4

del 1962) risalente nel tempo ma la cui validità nel vigente assetto

costituzionale non può non essere confermata, valgono ugualmente e,

per certi aspetti, a maggior ragione nel caso ora in discussione, nel

quale l'organizzazione dell'università, come servizio pubblico, da

una parte, coinvolge diritti costituzionali della persona umana come

il diritto alla propria formazione culturale (art. 2 della

Costituzione) e quello alle proprie scelte professionali (art. 4

della Costituzione), a sua volta mezzo essenziale di sviluppo della

personalità (sentenza n. 61 del 1965) e, dall'altra parte, implica

decisioni pubbliche d'insieme, inerenti alla determinazione delle

risorse necessarie per il funzionamento delle istituzioni scolastiche

in genere e universitarie in specie, che influisce sulle prestazioni

da esse erogabili.

La conclusione che ne deriva è che i criteri di accesso

all'università, e dunque anche la previsione del numerus clausus non

possono legittimamente risalire ad altre fonti, diverse da quella

legislativa.

4.1.2. - Ai fini della risoluzione della presente questione di

costituzionalità, non è sufficiente il riferimento a una "riserva"

di normazione primaria in materia di accesso all'istruzione

universitaria. Occorre infatti precisarne la portata, prendendo in

considerazione la possibilità di una normazione non legislativa

ulteriore, quale svolgimento e completamento di quella riservata al

legislatore.

La "riserva di legge" assicura il monopolio del legislatore nella

determinazione delle scelte qualificanti nelle materie indicate dalla

Costituzione, sia escludendo la concorrenza di autorità normative

"secondarie", sia imponendo all'autorità normativa "primaria" di non

sottrarsi al compito che solo a essa è affidato.

Tale valenza è generale e comune a tutte le "riserve". Dipende

invece dalle specifiche norme costituzionali che le prevedono,

secondo la loro interpretazione testuale, sistematica e storica, il

carattere di ciascuna riserva, carattere chiuso o aperto alla

possibilità che la legge stessa demandi ad atti subordinati le

valutazioni necessarie per la messa in atto concreta delle scelte

qualificanti la materia ch'essa stessa ha operato.

Nella specie, la riserva di legge in tema di accesso ai corsi

universitari, come prevista dalla Costituzione, non è tale da

esigere che l'intera disciplina della materia sia contenuta in legge.

Viene in considerazione, innanzitutto, il rapporto tra la legge e

l'autonomia universitaria prevista dall'ultimo comma dell'art. 33

della Costituzione, rapporto nel quale le previsioni legislative

valgono come "limiti", che non sarebbero più tali ove le

disposizioni di legge fossero circostanziate al punto da ridurre le

università, che la Costituzione vuole dotate di ordinamenti

autonomi, al ruolo di meri ricettori passivi di decisioni assunte al

centro.

Inoltre, sotto l'aspetto dei rapporti tra potestà legislativa e

potestà normativa del Governo, nulla nella Costituzione esclude

l'eventualità che un'attività normativa secondaria possa

legittimamente essere chiamata dalla legge stessa a integrarne e

svolgerne in concreto i contenuti sostanziali, quando - come nella

specie - si versi in aspetti della materia che richiedono

determinazioni bensì unitarie, e quindi non rientranti nelle

autonome responsabilità dei singoli atenei, ma anche tali da dover

essere conformate a circostanze e possibilità materiali varie e

variabili, e quindi non facilmente regolabili in concreto secondo

generali e stabili previsioni legislative.

In sintesi, la riserva di legge in questione è tale da comportare,

da un lato, la necessità di non comprimere l'autonomia delle

università, per quanto riguarda gli aspetti della disciplina che

ineriscono a tale autonomia; dall'altro, la possibilità che la

legge, ove non disponga essa stessa direttamente ed esaustivamente,

preveda l'intervento normativo dell'esecutivo, per la specificazione

concreta della disciplina legislativa, quando la sua attuazione,

richiedendo valutazioni d'insieme, non è attribuibile all'autonomia

delle università.

Rispetto alle linee costituzionali di questo quadro composito, le

possibilità che si aprono alle scelte legislative di ordinamento,

anche con riferimento all'accesso all'istruzione universitaria, sono

evidentemente molto ampie e diversificate, in relazione ai numerosi

aspetti della disciplina, i quali possono comportare le più varie

soluzioni circa l'allocazione e la combinazione procedurale delle

competenze decisionali, nei rapporti tra l'autonomia delle

università e la normazione nazionale, nonché tra le determinazioni

legislative e quelle ch'esse possono demandare all'esecutivo, a loro

volta influenzate dall'assetto che sia stato dato dalla legge ai

rapporti tra autorità universitarie nazionali e autonomia degli

atenei.

Se tali sono le esigenze di composizione del quadro ordinamentale

anzidetto - esigenze cui, con riferimento alla materia in esame, non

si può dire che, finora, il legislatore abbia organicamente prestato

la sua opera -, nel presente giudizio di costituzionalità, secondo

la prospettazione della questione da parte dei giudici rimettenti,

viene in considerazione direttamente solo il problema dei rapporti

tra le determinazioni del legislatore e quelle dell'amministrazione,

sotto il profilo della riserva di legge, relativamente

all'individuazione dei corsi universitari ad accesso limitato.

4.2. - La disposizione di legge sottoposta al controllo di

costituzionalità attribuisce al Ministro dell'università e della

ricerca scientifica e tecnologica il potere di disciplinare con

proprio atto l'accesso alle scuole di specializzazione e ai corsi

universitari, "anche a quelli per i quali l'atto stesso preveda una

limitazione nelle iscrizioni". Una formula, questa, che, certamente,

vale ad affermare l'esistenza di un potere ministeriale in materia,

là dove la formula originaria del censurato art. 9, comma 4, (il

quale trattava di criteri generali, definiti dal Ministro, "per la

regolamentazione dell'accesso alle scuole di specializzazione ed ai

corsi per i quali sia prevista una limitazione") aveva indotto, per

lo più, a ritenerlo escluso. Ma tale affermazione, nel nuovo

articolo 9, comma 4, è fatta più sotto forma di riconoscimento

della sua esistenza che non attraverso la sua previsione ex novo per

mezzo di una compiuta disciplina. Se il caso fosse questo secondo, se

cioè dalla disposizione censurata dovesse necessariamente trarsi -

come sarebbe se si dovesse seguire l'interpretazione prospettata dai

giudici rimettenti - la volontà del legislatore di istituire un

potere ministeriale, svincolato da adeguati criteri di esercizio, di

determinare le scuole e i corsi universitari a iscrizioni limitate,

la violazione della riserva di legge prevista dalla Costituzione

risulterebbe palese.

Poiché però non è così, è possibile dare alla disposizione

censurata un'interpretazione adeguata alle esigenze della riserva di

legge esistente in materia: interpretazione secondo la quale il

potere che la legge riconosce al Ministro può essere esercitato solo

se e nei limiti in cui da altre disposizioni legislative risultino

predeterminati criteri per l'individuazione in concreto delle scuole

e dei corsi universitari rispetto ai quali valgono esigenze

particolari di contenimento del sovraffollamento e si giustifichi

quindi la previsione - con l'atto ministeriale cui l'impugnato art.

9, comma 4, si riferisce - delle limitazioni nelle iscrizioni.

In breve, la disposizione censurata riconosce un potere senza

precisarne le condizioni di esercizio. Perché essa possa ritenersi

non incompatibile con la Costituzione sotto l'aspetto della riserva

di legge, occorre interpretarla nel senso che il potere ch'essa

afferma essere conferito all'amministrazione non sia libero e,

perché esso non sia libero, occorre che la disposizione che lo

riconosce sia integrata da altre determinazioni che lo circoscrivano.

Tali determinazioni, infine, possono essere ricavate, e così le

esigenze della riserva di legge possono essere soddisfatte, con

riferimento all'ordinamento nel suo insieme e non devono

necessariamente essere contenute nella disposizione specifica

istitutiva del potere dell'amministrazione ch'esse valgono a limitare

(così, ad esempio, sentenza n. 34 del 1986).

4.3. - Affinché dunque il principio di riserva di legge nella

materia in esame possa dirsi rispettato, occorre che il denunciato

art. 9, comma 4, della legge n. 341 del 1990 sia inserito in un

contesto di scelte normative sostanziali predeterminate, tali che il

potere dell'amministrazione sia circoscritto secondo limiti e

indirizzi ascrivibili al legislatore.

Analoga funzione nella composizione di tale contesto, e quindi di

delimitazione della discrezionalità dell'amministrazione, deve

essere riconosciuta alle norme comunitarie dalle quali derivino

obblighi per lo Stato incidenti sull'organizzazione degli studi

universitari.

Ed è, principalmente e particolarmente, a queste norme che, nella

specie, in carenza di un quadro organicamente predisposto dal

legislatore nazionale per la disciplina del numero delle iscrizioni

ai corsi universitari, deve farsi riferimento.

Vengono in considerazione, a questo proposito, e hanno valore

decisivo varie direttive (78/686/CEE del Consiglio, del 25 luglio

1978; 78/687/CEE del Consiglio, di pari data; 78/1026/CEE del

Consiglio, del 18 dicembre 1978; 78/1027/CEE del Consiglio, di pari

data; 85/384/CEE del Consiglio, del 10 giugno 1985; 89/594/CEE del

Consiglio, del 30 ottobre 1989 e 93/16/CEE del Consiglio, del 5

aprile 1993). Esse concernono il reciproco riconoscimento, negli

Stati membri, dei titoli di studio universitari sulla base di criteri

uniformi di formazione, l'esercizio del diritto di stabilimento dei

professionisti negli Stati dell'Unione nonché la libera prestazione

dei servizi e riguardano, al momento, i titoli accademici di medico,

medico-veterinario, odontoiatra e architetto.

Le ricordate direttive prescrivono, in vista dell'analogia dei

titoli universitari rilasciati nei diversi Paesi e del loro reciproco

riconoscimento, standard di formazione minimi a garanzia che i titoli

medesimi attestino il possesso effettivo delle conoscenze necessarie

all'esercizio delle attività professionali corrispondenti. In tutti

i casi cui le direttive si riferiscono, si prescrive che gli studi

teorici si accompagnino necessariamente a esperienze pratiche,

acquisite attraverso attività cliniche o, in genere, operative

svolte nel corso di periodi di formazione e di tirocinio aventi luogo

in strutture idonee e dotate delle strumentazioni necessarie, sotto

gli opportuni controlli. E ciò implica e presuppone che tra la

disponibilità di strutture e il numero di studenti vi sia un

rapporto di congruità, in relazione alle specifiche modalità

dell'apprendimento.

Alla stregua dell'art. 189 del Trattato CEE, le direttive vincolano

gli Stati membri cui sono rivolte per quanto riguarda il risultato da

raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in

merito alla forma e ai mezzi. Esse richiedono dunque attuazione, da

parte del legislatore e dell'amministrazione, secondo le regole

costituzionali che ne configurano i poteri e ne disciplinano i

rapporti.

Le direttive sopra menzionate hanno trovato attuazione nei decreti

legislativi 27 gennaio 1992, n. 129 e 2 maggio 1994, n. 353. Essi

dettano analitiche discipline relativamente al riconoscimento dei

titoli rilasciati dalle università e al diritto di stabilimento dei

professionisti e, quanto alla garanzia degli standard di formazione

universitaria che condizionano il reciproco riconoscimento dei titoli

accademici, richiamano gli obiettivi delle direttive, cioè "la

formazione prevista dalla normativa comunitaria" e "l'insieme delle

esigenze minime di formazione" richieste dalla stessa normativa. Tali

obiettivi, obbligatori per lo Stato in forza dell'art. 189 del

Trattato CEE, valgono per dettato legislativo - indipendentemente

dalla loro forza cogente diretta - nei confronti

dell'amministrazione, comportando che i poteri di cui essa sia

dotata, nella materia oggetto di direttive, sono da esercitare

secondo gli obblighi di risultato che la normativa comunitaria

impone, non rilevando poi la circostanza che tali poteri siano

definiti in occasione della attuazione delle direttive medesime o

siano legislativamente previsti - come è nella specie - altrimenti.

Quanto ai compiti del legislatore nelle riserve di legge che, come

nel caso in esame, la Costituzione configura "aperte" a svolgimenti

da parte della amministrazione, l'esistenza di direttive comunitarie

esecutive comporta che l'obbligo di predisposizione diretta della

normativa sostanziale entro la quale deve ridursi la discrezionalità

dell'amministrazione viene alleggerendosi, per così dire, in

conseguenza e proporzione alla consistenza delle direttive medesime

(salva sempre, ovviamente, la possibilità per il legislatore di

andare oltre, ma non contro, la normativa comunitaria).

5. - Tanto premesso, una volta che l'impugnato art. 9, comma 4,

della legge n. 341 del 1990 sia interpretato nel senso che esso non

conferisce all'amministrazione un potere svincolato dai limiti

sostanziali derivanti dall'ordinamento, risultano, negli stessi

limiti, destituiti di fondamento i dubbi di costituzionalità su di

esso sollevati, sotto il profilo della violazione del principio di

riserva di legge ricavabile dagli artt. 33 e 34 della Costituzione.

Infatti, nelle sopra citate direttive comunitarie si rinviene un

preciso obbligo di risultato, che gli Stati membri sono chiamati ad

adempiere predisponendo, per alcuni corsi universitari aventi

particolari caratteristiche - tra cui quelli cui si riferiscono i

ricorsi presentati davanti ai giudici rimettenti -, misure adeguate a

garantire le previste qualità, teoriche e pratiche,

dell'apprendimento.

In tali direttive, invero, non si tratta degli strumenti. Questi

sono infatti rimessi alle determinazioni nazionali e il legislatore

italiano, come per lo più i suoi omologhi degli altri Paesi

dell'Unione, ha per l'appunto previsto la possibilità di introdurre

il numerus clausus per tali corsi. Ma una volta attribuito il giusto

rilievo ai doveri che sul nostro Paese incombono per la

partecipazione all'Unione europea, e una volta considerato come essi

incidano nel rapporto tra legislazione e amministrazione, in tale

possibilità non è più dato scorgere quel carattere arbitrario in

base al quale i giudici rimettenti si sono indotti a sollevare la

presente questione di costituzionalità.

Parallelamente cadono i dubbi prospettati in relazione agli artt.

3 e 97 della Costituzione, la cui pretesa violazione è motivata

sulla premessa, dimostratasi inesatta, che il potere ministeriale sia

esercitabile, alla stregua della norma impugnata, con piena

discrezionalità.

6. - Sebbene possa dunque essere superato, in considerazione degli

obblighi comunitari e nei limiti in cui essi sussistono, lo specifico

dubbio di costituzionalità sollevato dai giudici rimettenti circa la

legittimità costituzionale della previsione del potere ministeriale

di limitare gli accessi universitari, occorre aggiungere che l'intera

materia necessita di un'organica sistemazione legislativa, finora

sempre mancata: una sistemazione chiara che, da un lato, prevenga

l'incertezza presso i potenziali iscritti interessati e il

contenzioso che ne può derivare e nella quale, dall'altro, trovino

posto tutti gli elementi che, secondo la Costituzione, devono

concorrere a formare l'ordinamento universitario.