Sentenza n. 383/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5, primo, terzo

e quarto comma, della legge 11 marzo 1926, n. 416 (Nuove disposizioni

sulle procedure da seguirsi negli accertamenti medico-legali delle

ferite, lesioni ed infermità dei personali dipendenti dalle

amministrazioni militari e da altre amministrazioni dello Stato),

promosso con ordinanza emessa il 21 marzo 1995 dal Tribunale

amministrativo regionale della Toscana sul ricorso proposto da

Biccone Gianni contro la Legione Carabinieri di Livorno ed altri,

iscritta al n. 901 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 1, prima serie speciale,

dell'anno 1996;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 10 luglio 1996 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato e depositato rispettivamente il 2 e il

16 aprile 1992, l'appuntato (in congedo assoluto) dell'Arma dei

carabinieri Gianni Biccone richiedeva al Tribunale amministrativo

regionale della Toscana l'annullamento del provvedimento in data 11

febbraio 1992, con il quale la Legione carabinieri di Livorno lo

aveva posto in congedo assoluto, nella parte in cui esso non aveva

riconosciuta come dipendente da causa di servizio l'infermità "esiti

di intervento per aneurisma dell'aorta addominale", nonché

l'annullamento degli atti presupposti e connessi, con particolare

riferimento al verbale del 23 settembre 1991 con il quale la

commissione medica di seconda istanza di Firenze del Comando

regionale militare tosco-emiliano aveva dichiarato non dipendente da

causa di servizio la predetta infermità.

L'adito Tribunale amministrativo, con ordinanza del 21 marzo 1995,

pervenuta alla Corte costituzionale il 6 dicembre 1995 (r.o. n. 901

del 1995), ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 5, primo, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1926,

n. 416 (Nuove disposizioni sulle procedure da seguirsi negli

accertamenti medico-legali delle ferite, lesioni ed infermità dei

personali dipendenti dalle amministrazioni militari e da altre

amministrazioni dello Stato), nella parte in cui, ai fini del

riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell'infermità

del personale dipendente dell'amministrazione della difesa, consente

all'amministrazione medesima di attivare l'intervento di una

commissione medica di seconda istanza senza disciplinare e garantire

la partecipazione del dipendente alla fase endoprocedimentale davanti

alla citata commissione.

Tale normativa appare al collegio rimettente in contrasto anzitutto

con i principi di uguaglianza e di ragionevolezza fissati dall'art.

3 della Costituzione, in quanto solo per il personale dipendente del

Ministero della difesa, e non anche per il restante personale civile

dell'amministrazione statale, ai fini dell'accertamento della

dipendenza della infermità da causa di servizio, è previsto

l'intervento di una commissione medica di seconda istanza.

È pur vero che l'art. 177 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092,

nel disporre l'obbligatorietà del parere del Comitato per le

pensioni privilegiate ordinarie (CPPO) nell'ipotesi in cui la

competente commissione medica abbia espresso il parere che le

infermità o le lesioni accertate siano dipendenti da causa di

servizio, sostanzialmente prevedeva una commissione di secondo grado,

peraltro di natura non medica. Osserva il giudice a quo che tale

previsione doveva ritenersi applicabile anche al personale della

difesa ma, comunque, l'intervento del CPPO è stato limitato, per

effetto dell'art. 5-bis del d.-l. 21 settembre 1987, n. 387,

convertito, con modificazioni, nella legge 20 novembre 1987, n. 472,

al verificarsi delle condizioni per la concessione dell'equo

indennizzo e della pensione privilegiata, mentre è stato precluso al

predetto comitato l'accertamento della dipendenza delle infermità da

causa di servizio. Né varrebbe richiamare l'art. 178, primo comma,

dello stesso d.P.R. n. 1092 del 1973, che prevede che

l'amministrazione centrale, qualora ritenga di non condividere il

parere del CPPO, possa sentire l'ufficio medico-legale presso il

Ministero della sanità: analoga previsione riguarda, infatti, anche

il personale militare.

Né la evidenziata differente disciplina troverebbe

giustificazione, ad avviso del giudice a quo, nella circostanza che

parte del personale del Ministero della difesa abbia lo status di

militare, atteso che, ai fini del riconoscimento di cui si tratta,

non assumerebbe rilevanza tale particolare status.

La normativa denunciata, inoltre, sarebbe in contrasto con i

principi di imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 della

Costituzione. Essa, infatti, nel consentire alla commissione medica

di seconda istanza di pronunciarsi inaudita altera parte,

attribuirebbe all'amministrazione una posizione dominante non

giustificabile, anche alla luce della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Infatti, non essendo garantita la possibilità per l'interessato di

venire a conoscenza della discordanza tra il parere del comandante

del Corpo o del capo ufficio, e quello della commissione medica

ospedaliera, discordanza che rende necessario, in base alla normativa

denunciata, il ricorso alla commissione di seconda istanza,

l'interessato non sarebbe posto in grado, ove detta commissione non

decida di procedere a visita diretta, di conoscere la necessità

dell'intervento di tale commissione, e, quindi, di richiedere

l'assistenza di un medico di fiducia. Né le norme di cui agli artt.

7 e 22 della legge n. 241 del 1990, con il prevedere,

rispettivamente, la comunicazione dell'avvio del procedimento e

l'esercizio del diritto di accesso, garantirebbero la partecipazione

del dipendente: ed infatti, la comunicazione di cui all'art. 7 non

riguarderebbe l'avvio della singola fase subprocedimentale, e il

diritto di accesso non sarebbe praticamente attuabile per la mancata

conoscenza, da parte dell'interessato, della detta discordanza di

pareri.

2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che

ha concluso per la infondatezza della questione alla luce della

evoluzione maturata nell'ordinamento positivo in ordine ai diritti di

partecipazione dei cittadini all'attività della pubblica

amministrazione. Ritiene, al riguardo, l'autorità intervenuta che

il combinato disposto degli artt. 7 e 10 della legge n. 241 del 1990

consenta all'interessato, ove egli eserciti una minima diligenza, di

seguire l'iter della pratica di cui si tratta, con possibilità di

prendere visione in ogni momento degli atti intermedi del

procedimento e di presentare memorie e documentazione anche

sanitaria, a conforto della propria tesi. Considerato in diritto

1. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte costituzionale

concernono l'art. 5, primo, terzo e quarto comma, della legge 11

marzo 1926, n. 416 (Nuove disposizioni sulle procedure da seguirsi

negli accertamenti medico-legali delle ferite, lesioni ed infermità

dei personali dipendenti dalle amministrazioni militari e da altre

amministrazioni dello Stato), nella parte in cui, ai fini del

riconoscimento della dipendenza da causa di servizio delle infermità

del personale dipendente dell'Amministrazione della difesa, consente

all'amministrazione stessa di attivare l'intervento di una

commissione medica di seconda istanza, senza, peraltro, disciplinare

e garantire la partecipazione del dipendente alla fase

endoprocedimentale davanti a tale commissione, con lamentata

violazione:

a) dell'art. 3 della Costituzione, per contrasto con i principi

di uguaglianza e di ragionevolezza, non essendo prevista per il

restante personale civile dell'amministrazione statale una analoga

procedura;

b) dell'art. 97 della Costituzione, per contrasto con i principi

di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione,

consentendosi alla commissione medica di seconda istanza di

pronunciarsi inaudita altera parte e inibendosi, pertanto,

all'interessato la possibilità di farsi assistere nel corso del

giudizio medico di secondo grado da un sanitario di fiducia.

2. - Le questioni sono infondate.

L'esame della normativa vigente in materia di riconoscimento della

causa di servizio per il personale militare (legge 11 marzo 1926, n.

416 come integrata dal regolamento di attuazione - r.d. 22 giugno

1926, n. 1067 - e dalla sopravvenuta legge 7 agosto 1990, n. 241),

porta ad escludere che vi sia alcuna discriminazione o irragionevole

differenziazione di procedura ovvero menomazione dei diritti di

partecipazione e di intervento del personale militare nella fase di

seconda istanza del procedimento di riconoscimento della dipendenza

da causa di servizio delle infermità.

Ed infatti, in base all'art. 12 del regolamento per l'esecuzione

della legge 11 marzo 1926, n. 416 (r.d. 22 giugno 1926, n. 1067) -

che ha sostituito l'art. 35 del r.d. 5 settembre 1895, n. 603 - deve

essere data partecipazione agli interessati delle conclusioni del

processo verbale in cui è espresso il giudizio della commissione

medico-ospedaliera nei riguardi della dipendenza delle infermità da

causa di servizio.

Nel caso di specie, risulta dagli atti di causa che il verbale fu

sottoscritto dall'interessato, il che consente di affermare che

costui fu posto in grado di conoscere la discordanza tra il parere

del comandante del Corpo e la decisione della commissione

medico-ospedaliera, che ha reso necessario, ai sensi del terzo comma

dell'art. 4 della legge 11 marzo 1926, n. 416, il deferimento della

pratica alla commissione di seconda istanza.

Peraltro, deve essere, in generale, sottolineato che, alla stregua

dei sopravvenuti principi introdotti dalla legge n. 241 del 1990 in

materia di trasparenza dell'azione amministrativa, l'amministrazione

è tenuta a predisporre un meccanismo procedurale (formula espressa

apposta in calce al documento comunicato all'interessato, avviso ad

hoc o altro mezzo) che assicuri il raggiungimento dello scopo di

consentire all'interessato la chiara percezione dell'avvio della

nuova fase, in modo da porlo nella effettiva possibilità di

interloquire nella anzidetta ulteriore fase procedimentale. In altri

termini, occorre, salvo che sussista una urgenza qualificata, che

l'amministrazione adotti una procedura di comunicazione idonea a

porre in grado il soggetto interessato di venire a conoscenza della

successiva eventuale fase endoprocedimentale (avente carattere

autonomo, nella specie per la natura di secondo grado e per il

diverso organo che deve provvedere) che possa risolversi in un

pregiudizio per lo stesso soggetto, con esclusione delle ipotesi in

cui tali successive fasi siano dovute alla iniziativa del medesimo

interessato.

Del resto, nel caso della norma in questione, il "deferimento"

della pratica all'esame di una commissione di seconda istanza può

considerarsi "avvio" di un nuovo procedimento, essendosi il

precedente già concluso con la "decisione della commissione medica

ospedaliera", comunicata all'interessato; mentre deve ammettersi che

il secondo grado possa correttamente svolgersi sulla base degli atti

acquisiti quando non vi sia esigenza di nuova visita diretta (solo in

tal caso - nella fattispecie non verificatosi - potendo sorgere la

esigenza di assistenza dell'interessato da parte di un sanitario di

fiducia), ferma la possibilità per l'interessato di partecipare con

memorie ed osservazioni fornendo ogni utile elemento.

3. - Infine, non può assumere rilievo, ai fini del giudizio sulla

legittimità costituzionale di una norma, l'eventuale cattivo uso dei

poteri-doveri dell'amministrazione, che non si sia comportata secondo

regole di lealtà procedimentale previste dalla normativa in vigore,

in quanto ciò può avere riflessi solo in sede di legittimità dei

provvedimenti adottati dall'amministrazione quando vi sia stata

lesione delle posizioni protette del soggetto interessato.