Sentenza n. 38/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna,

Veneto, Toscana, Lombardia e Umbria notificati il 19 e 22 giugno e il

6 e 13 luglio 1990, depositati in cancelleria il 26 giugno, il 4, 13,

16 e 21 luglio 1990, per conflitti di attribuzione sorti a seguito

della circolare del Ministero del lavoro in data 2 aprile 1990, n. 32

(recante «Vigilanza sulle attivati formative. Istruzioni sulle

verifiche e controlli del Ministero del lavoro effettuate attraverso

gli Ispettorati del lavoro» ), ed iscritti ai nn. 20, 24, 26, 27 e

28 del registro conflitti 1990.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio

dei ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'11 dicembre 1990 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

uditi gli Avvocati Giandomenico Falcone per le Regioni Emilia-Romagna e Veneto, Mario P. Chiti per la Regione Toscana, Giuseppe

Franco Ferrari per la Regione Lombardia, Giovanni Tarantini per la

Regione Umbria e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 19 giugno 1990 (reg. confl. n. 20 del

1990) la Regione Emilia-Romagna ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in ordine alla

circolare del Ministero del lavoro e della previdenza sociale

n. 32/90, in data 2 aprile 1990, avente ad oggetto «Vigilanza

sulle attività formative. Istruzioni sulle verifiche e

controlli del Ministero del Lavoro effettuate attraverso gli

Ispettorati del lavoro» .

Sostiene la ricorrente che, ai sensi degli artt. 117, primo

comma, e 118, primo comma, della Costituzione, e a norma

della legislazione ordinaria di attuazione, non spetta allo Stato

il potere di modificare con circolare ministeriale il riparto di

competenza tra Stato e regioni in materia di vigilanza sulle

attività formative, assegnando al Ministero del lavoro, e per

esso agli Ispettorati del lavoro, i relativi compiti di

verifica e controllo sulle azioni di formazione professionale di

competenza regionale.

Dopo aver premesso che la potestà legislativa e amministrativa

in materia di formazione professionale compete alle regioni

ai sensi delle sopraindicate norme costituzionali, la Regione

ricorrente espone che nella legislazione ordinaria la materia è

disciplinata, oltre che dagli artt. 35-41 del d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616, dalla legge 21 dicembre 1978, n. 845 (Legge-quadro in

materia di formazione professionale), la quale ribadisce la

titolarità regionale delle relative funzioni.

Allo Stato l'art. 18 della citata legge riserva specifici compiti

che debbono necessariamente essere svolti a livello nazionale, tra

i quali anche alcuni consistenti nella diretta erogazione di

attività di formazione professionale. Ed è ovvio, prosegue la

ricorrente, che in relazione a tali attività lo Stato dispone

anche dei connessi poteri di vigilanza e controllo.

Il medesimo art. 18 affida poi allo Stato alcuni compiti di

finanziamento o di finanziamento integrativo: così a quest'ultimo

spetta -- oltre che «l'inoltro alla Comunità economica europea, o

ad altri organismi internazionali» -- il «finanziamento integrativo dei progetti formativi ammessi al concorso dei fondi comunitari

o internazionali» (lett. g), nonché «l'assistenza tecnica e il

finanziamento delle iniziative di formazione professionale, d'intesa

con le regioni e tramite esse, nei casi di rilevante squilibrio

locale tra domanda e offerta di lavoro» (lett. h).

In relazione a tali ipotesi, nelle quali attività di forma

zione professionale di competenza regionale sono cofinanziate

dallo Stato (iniziative ammesse al finanziamento del Fondo sociale

sociale europeo) o finanziate dallo stesso (progetti speciali di cui

alla citata lett. h), ad avviso della ricorrente lo Stato potrà

richiedere alla regione la documentazione più idonea a dimostrare

la regolarità delle domande e della gestione, ma ogni attività

diretta ed operativa, ivi compresa l'effettuazione dei controlli

da svolgersi in loco, spetta necessariamente ed esclusivamente alla

regione; ciò in quanto il ruolo di finanziatore non attribuisce

allo Stato la titolarità della funzione finanziata, che rimane

quindi regionale.

Inoltre, la distinzione tra gli «accertamenti tecnico-contabili»

e la «attività di sorveglianza in senso lato» , la quale

spetterebbe in generale al Ministero, stravolge, prosegue la

ricorrente, il riparto di compiti fissato dalla Costituzione

e dalle leggi, e contraddice quanto stabilito con la sentenza di

questa Corte n. 216 del 1987, secondo la quale (per le sole

azioni di portata nazionale e pluriregionale) le certificazioni

contabili appartengono alla competenza dello Stato, mentre «il

profilo sostanziale risiede nel preventivo controllo» : e se tale

controllo spetta anche allo Stato per le azioni pluriregionali

e nazionali, ne consegue che esso spetta integralmente alle regioni

per le azioni di portata solo regionale.

Né una speciale competenza statale per i controlli potrebbe

dedursi (secondo quanto la circolare pare adombrare al punto c) della

premessa) dalla normativa comunitaria, e specificamente dai due

regolamenti n. 2052/88 e n. 4253/88.

Se infatti i due regolamenti, ed in particolare gli artt. 23 e 25

del secondo, prevedono misure di controllo adottate dagli «Stati

membri» , con tali disposizioni la normativa comunitaria intenderebbe riferirsi allo Stato come insieme, ma non attribuire una

competenza specifica e particolare allo Stato come persona del

diritto interno. Il che verrebbe reso esplicito dal citato art. 23,

ove si dice che gli Stati effettuano i controlli «conformemente

alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative

nazionali» .

La fondatezza della rimostranza regionale sarebbe inoltre conferma

ta dalla giurisprudenza di questa Corte, che con la citata sentenza

n. 216 del 1987 ha stabilito che solo in relazione ad «azioni

di formazione professionale di portata nazionale o pluriregionale

poste in essere da enti di diritto pubblico ed ammesse a contributo

da parte del Fondo sociale europeo» può spettare allo Stato eseguire controlli per campione rappresentativo, congiuntamente

alle regioni interessate, e certificare l'esattezza di fatto e

contabile delle indicazioni contenute nelle domande di pagamento del

contributo concesso.

Infine, la Regione prospetta anche la violazione delle norme di

legge ordinaria che disciplinano oggi la materia: norme che

dovrebbero venire esse in primo luogo modificate, se si volesse mutare i compiti riservati allo Stato, s'intende nei ristretti limiti in

cui lo possa eventualmente consentire il riparto costituzionale di

competenze. Anche sotto questo profilo, conclude la ricorrente, una

circolare ministeriale non costituisce comunque uno strumento giuridicamente idoneo ad intervenire, alterando l'ordine delle competenze

stabilite dalla legislazione ordinaria attuativa del disegno costituzionale. Ad essa mancherebbe, infatti, il necessario fondamento

legislativo, secondo il requisito primo di legalità degli atti

di indirizzo, come stabilito sin dalla sentenza n. 151 del 1982

di questa Corte.

2. - Argomentazioni analoghe vengono espresse dalla Regione

Veneto nel suo ricorso avverso la medesima circolare (reg. confl.

n. 24 del 1990).

La Regione denuncia, in particolare, il vizio di eccesso di potere

dovuto alla utilizzazione dello strumento amministrativo per

finalità che avrebbero semmai richiesto l'intervento del legislatore, da un lato, e del massimo organo governativo dello Stato,

dall'altro: e ciò perché l'oggetto dell'atto impugnato corrisponde

in realtà ad una pretesa ridefinizione di una materia regionale,

nonché alla individuazione di poteri statali connessi a pretese

esigenze di carattere unitario.

Sostiene, inoltre, la ricorrente che, nel presupposto della connes

sione tra formazione professionale e disciplina del lavoro e

dell'occupazione, la legge n. 845 del 1978 ha dettato una disciplina

rispettosa della sfera di autonomia regionale: detta legge-quadro

delinea con molta ampiezza il campo dell'intervento regionale,

affidando alle regioni compiti non solo esecutivi, ma anche di

programmazione, di gestione e controllo finanziario, di attuazione di

compiti comunitari. La promozione dell'occupazione ha dunque sempre

avuto un posto di preminenza tra le finalità delle attività di

formazione, il che non ha impedito l'attribuzione alle regioni

di un complesso organico di competenze: attribuzione che, nel disegno

della legge n. 845 del 1978, precede la regolamentazione dei profili

finanziari e la condiziona, secondo un corretto criterio di logica

normativa.

3. - Le medesime violazioni degli artt. 117 e 118 della

Costituzione, nonché delle norme di cui al d.P.R. n. 616 del 1977

e alla legge n. 845 del 1978, vengono dedotte, con argomentazioni

sostanzialmente analoghe, nei ricorsi presentati dalle Regioni

Toscana, Lombardia e Umbria (reg. confl. nn. 26, 27 e 28 del 1990).

In sintesi, le predette ricorrenti sostengono che la circolare

emanata dal Ministero del lavoro disattende sotto più profili i

criteri legislativi di riparto delle competenze tra Stato e

regioni, come interpretati da questa Corte nella decisione n. 216

del 1987, pur più volte invocata nella circolare stessa a sostegno

della disciplina in essa prevista. La circolare non prevede

espressamente a favore delle regioni né la potestà di partecipazione ai controlli statali, né la esclusività della potestà

regionale per le azioni di ambito non nazionale né interregionale,

né infine la titolarità regionale dei controlli non svolti per

campione.

Essa investe, con la propria formulazione onnicomprensiva, tutta

l'attività di formazione realizzata con finanziamenti nazionali o

comunitari, e perciò è suscettibile di coinvolgere, ad esempio,

le azioni PIM, previste dal regolamento (C.E.E.) n. 2088 del

1985 del Consiglio del 23 luglio 1985 e da esso disciplinate così

da essere sottoposte al controllo dei Comitati amministrativi

regionali.

Alcune delle ricorrenti rilevano, poi, in particolare, la

illegittimità sia della previsione secondo cui, in caso di

competenza cosiddetta concorrente del Ministero del lavoro, viene

affidato agli Ispettorati del lavoro un potere di indirizzo e

coordinamento nell'attività di controllo, così gerarchizzando

il rapporto con gli uffici regionali; sia della qualificazione

di «polizia amministrativa» dell'azione svolta dagli Ispettorati

stessi.

La Regione Umbria, infine, rileva, in ordine agli allegati della

circolare impugnata, che essi sono in buona parte frutto di una

lettura fuorviante della normativa di riferimento e, in particolare,

sottolinea che alcune delle funzioni che il Ministero rivendica

in via esclusiva (allegato 2) sono in realtà svolte d'intesa con le

regioni e tramite le stesse o addirittura su loro iniziativa (art.

18, lett. h e i della legge n. 845 del 1978), per cui l'attività

di vigilanza e controllo rientrerebbe nell'ambito delle funzioni

attribuite all'ente locale.

4. - Si è costituito nei presenti giudizi (ad eccezione di

quello promosso dalla Regione Emilia-Romagna), il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato dall' Avvocatura generale

dello Stato.

La difesa del Governo sottolinea preliminarmente che la più

recente normativa comunitaria (emanata in attuazione del Titolo

V, aggiunto alla parte terza del Trattato di Roma con l'art. 23

dell'Atto unico europeo 17 febbraio 1986, reso esecutivo con legge

23 dicembre 1986 n. 909) ha apportato modifiche alle strutture ed

alle regole di funzionamento degli esistenti Fondi a finalità

strutturale, per razionalizzarne le rispettive missioni, rafforzarne

l'efficacia e coordinarne gli interventi.

A tal fine, la circolare 2 aprile 1990 n. 32 (non senza aver

richiamato i principi enunciati dalla decisione n. 216 del 1987 di

questa Corte, più volte citata) ha analiticamente ripartito -- negli

allegati 1 e 2 -- le competenze concorrenti dello Stato e quelle

esclusive a questo spettanti, avendo altresì cura di richiamare

l'attenzione sulla necessità di ricercare e realizzare preliminari

intese coi competenti Servizi regionali per l'esercizio della

vigilanza «quando la competenza del Ministero nella materia non è

esclusiva ma concorrente, come nelle ipotesi di cofinanziamento dei

progetti» .

Ciò premesso, l'Avvocatura confuta le censure formulate dalle

ricorrenti, rilevando, in primo luogo, che la circolare impugnata

non comporta alcuna interferenza sulle attività regionali, direttamente o indirettamente gestite, concernenti l'attuazione di

interventi formativi.

Del pari può escludersi che, attraverso l'organo ispettivo

l'Amministrazione statale possa interferire sulla progettazione e

programmazione delle attività per la formazione professionale a

livello regionale.

In realtà, prosegue l'Avvocatura, il novum introdotto concerne

soltanto l'esercizio della attività di vigilanza nel circoscritto

ambito dell'attuazione di progetti di formazione finalizzati

all'occupazione, per ciò stesso ammessi a beneficiare del

cofinanziamento comunitario e statale.

Ma non sarebbe solo la rilevanza di simile compartecipazion

finanziaria statale a giustificare l'approntamento di adeguate

misure di riscontro della corretta utilizzazione delle risorse

rispetto agli obiettivi dei progetti approvati, poiché a tal fine

concorrerebbero le esigenze derivanti dalla regolamentazione comunitaria (v. reg. n. 4253 del 1988), che chiamando gli Stati membri

a collaborare con appositi organismi di sorveglianza per la

valutazione dei risultati socio-economici delle azioni intraprese,

richiede impegni di osservazione e vigilanza eccedenti gli ambiti

territoriali regionali e, proprio per ciò, da organizzare

in maniera consona allo scopo.

Per contemperare dette esigenze con gli assetti istituzionali

esistenti, la circolare avrebbe individuato ambiti in cui l'esercizio dell'attività di vigilanza debba essere effettuato in modo

strettamente coordinato con le analoghe attività svolte da

organi regionali. A questo riguardo, l'Avvocatura sottolinea, in

conclusione, che alla determinazione predetta si sarebbe

pervenuti dopo constatazione delle diverse attitudini e dei

differenti livelli di impegno esplicati in tema di vigilanza da parte

delle regioni. Vale a dire che, accanto alla preordinazione di

sistemi di vigilanza presenti soltanto in alcune regioni, sussisterebbe una serie di realtà regionali molto differenziate,

comprendenti situazioni nelle quali è riscontrabile assoluta

carenza nella previsione e nella realizzazione di forme di

controllo, tanto che, in almeno due casi, le regioni avrebbero

chiesto esplicitamente di potersi avvalere dell'ausilio dell'Ispettorato del lavoro onde sopperire ai compiti predetti.

5. - Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memorie

aggiuntive le Regioni Veneto e Umbria, insistendo sulle

argomentazioni svolte nei rispettivi ricorsi. Considerato in diritto

1. - Le Regioni Emilia-Romagna, Veneto, Toscana, Lombardia e

Umbria sollevano conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato

in ordine alla circolare del Ministero del lavoro e della previdenza

sociale n. 32/90 del 2 aprile 1990 - avente ad oggetto: "Vigilanza

sulle attività formative. Istruzioni sulle verifiche e controlli del

Ministero del lavoro effettuate attraverso gli Ispettorati del

lavoro" -, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione,

nonché alla normativa interposta di cui al d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616 (artt. 6, 35 e 41) e alla legge 21 dicembre 1978, n. 845

(Legge-quadro in materia di formazione professionale).

Poiché i conflitti concernono il medesimo atto e si fondano su

censure sostanzialmente identiche, i relativi giudizi vanno riuniti e

decisi con unica sentenza.

2. - Le ricorrenti sostengono, in sintesi, che la circolare

impugnata - sulla infondata premessa secondo cui la visione integrata

della operatività dei Fondi comunitari a finalità strutturale

avrebbe attribuito un più marcato rilievo all'obiettivo della

promozione dell'occupazione e sulla base anche di uno strumentale

richiamo alla sentenza n. 216 del 1987 di questa Corte - opera, in

sostanza, una ridefinizione del riparto delle competenze tra Stato e

regioni in materia di formazione professionale. In particolare, ad

avviso delle regioni, la circolare illegittimamente assegna al

Ministero del lavoro - e per esso agli Ispettorati provinciali -

compiti di verifica e di controllo su ogni azione di formazione

professionale (anche di portata esclusivamente regionale), ogni

qualvolta vi sia un finanziamento o un cofinanziamento da parte dello

Stato o della Comunità europea.

Le ricorrenti, pertanto, censurano la circolare nella sua

interezza, per violazione delle competenze ad esse riconosciute in

materia dalla anzidetta normativa costituzionale e interposta; ed

alcune anche sotto il più radicale profilo dell'uso dello strumento

amministrativo per finalità che semmai avrebbero richiesto

l'intervento del legislatore (la Regione Veneto, in particolare,

denuncia il vizio di eccesso di potere). Pur nella globalità delle

censure (al limite, a volte, della genericità), le ricorrenti

sottolineano poi alcune affermazioni dell'atto impugnato ritenute

particolarmente lesive, vale a dire quella che assegna agli

Ispettorati regionali un'azione di "coordinamento e di indirizzo"

dell'attività di controllo in questione e quella che qualifica

l'azione dell'Ispettorato del lavoro "di natura meramente di polizia

amministrativa".

Va detto, da ultimo, che le regioni non contestano, nella

sostanza, i due allegati della circolare, contenenti gli elenchi

delle disposizioni di legge in base alle quali andrebbe distinta,

rispettivamente, una competenza "concorrente" e una "esclusiva" del

Ministero nella materia de qua: non contestano, cioè, le singole

"voci" dei due elenchi, anche se non condividono le conseguenze che

sul piano dell'attività di controllo la circolare fa derivare dalla

anzidetta ripartizione.

3.1. - Va preliminarmente osservato che, come esattamente rileva

l'Avvocatura dello Stato, il dedotto vizio di eccesso di potere,

sotto il profilo dell'uso, nel caso di specie, di uno strumento

amministrativo (circolare) laddove sarebbe stato semmai necessario,

per modificare il riparto di competenze tra Stato e regioni,

l'intervento di una legge (e di un eventuale successivo atto di

indirizzo e coordinamento nelle forme prescritte), non può assumere

di per sé autonomo rilievo, disgiuntamente dall'esame del concreto

contenuto dell'atto impugnato, cui occorre pertanto procedere.

Da un'attenta lettura dell'atto stesso (lettura non facile in

quanto la circolare non costituisce certamente un esempio di

chiarezza e precisione), possono trarsi le seguenti considerazioni.

La circolare si rivolge essenzialmente agli Ispettorati regionali

e provinciali del lavoro, al fine di impartire agli stessi una serie

di istruzioni in materia di vigilanza e di controllo sulle attività

di formazione professionale attuate da operatori pubblici o privati

ed ammesse al finanziamento statale, con o senza il concorso del

Fondo sociale europeo.

Occorre subito chiarire che l'ambito applicativo della circolare

è delineato dalle norme di legge elencate nei due allegati: a dette

norme va fatto diretto riferimento al fine di individuare la misura

della competenza attribuita allo Stato. Ne consegue che la

ripartizione effettuata negli allegati stessi, in buona parte

tecnicamente inesatta oltre che terminologicamente impropria, non

assume, di per sé, alcun rilievo ai fini della decisione.

Ciò posto, occorre prendere in considerazione la circolare

innanzitutto nella parte in cui essa si riferisce alle ipotesi di

cosiddetta competenza "concorrente", poiché è entro tale ambito che

sono essenzialmente dirette le doglianze di tutte le ricorrenti.

3.2. - I ricorsi non sono fondati.

Come afferma la stessa circolare (e non è contestato nei

ricorsi), le ipotesi normative di cui all'allegato 1 si riferiscono

agli interventi formativi cofinanziati dal Fondo sociale europeo.

Quest'ultimo (come già si sottolineò nella sentenza n. 216 del

1987) costituisce essenzialmente uno strumento di promozione

dell'occupazione (cfr. art. 123 del Trattato CEE e decisione del

Consiglio n. 83/516/CEE); ciò è stato ribadito dalla più recente

normativa comunitaria - richiamata nell'atto impugnato - secondo la

quale compiti prioritari del Fondo sono la lotta contro la

disoccupazione di lunga durata e l'inserimento professionale dei

giovani (cfr. reg. n. 2052/88, 10° "considerando" e art. 3, par. 2;

reg. n. 4255/88, art. 2, lett. a).

Per quanto qui interessa, assumono poi particolare rilievo gli

artt. 23 e 25 del regolamento n. 4253/88 (anch'essi richiamati nella

circolare). Il primo impone, tra l'altro, agli Stati membri di

adottare le "misure necessarie per: verificare periodicamente che le

azioni finanziate dalla Comunità siano state attuate correttamente;

prevenire e sanzionare le irregolarità; ricuperare i fondi persi a

causa di un abuso o di una negligenza"; aggiunge altresì che "tranne

nel caso in cui lo Stato membro e/o l'intermediario e/o il promotore

apportano la prova che l'abuso o la negligenza non è loro

imputabile, lo Stato membro è sussidiariamente responsabile per il

rimborso delle somme indebitamente versate". È anche previsto che

gli Stati membri informino la Commissione delle misure adottate e in

particolare dell'evoluzione dei procedimenti amministrativi e

giudiziari. L'art. 25 dispone, poi, che "nel quadro della

compartecipazione la Commissione e gli Stati membri assicurano una

sorveglianza efficace dell'attuazione del contributo dei Fondi a

livello di quadro comunitario di sostegno e di azioni specifiche

(programmi, ecc.). Questa sorveglianza è attuata per mezzo di

relazioni elaborate secondo procedure adottate di comune accordo, di

controlli per sondaggio e di comitati costituiti a tal fine".

Dalle citate disposizioni deriva chiaramente che sussiste una

responsabilità dello Stato verso la Comunità in ordine alla

corretta utilizzazione dei contributi comunitari.

Va, poi, rilevato che nella circolare impugnata, e precisamente

nella parte intitolata "Coordinamento della vigilanza", è previsto

che, nei casi in esame, "verrà ricercata e realizzata

preliminarmente l'intesa con i competenti servizi regionali in modo

da procedere sul piano operativo all'effettuazione delle verifiche":

ciò vuol dire che i controlli andranno effettuati con la diretta e

paritaria partecipazione degli organi regionali, secondo la forma di

attuazione più autentica del principio di cooperazione, più volte

richiamato da questa Corte (cfr., da ultimo, la sentenza n. 448 del

1990 e precedenti ivi indicate).

Può anche ritenersi, infine, che i suddetti controlli non

escludono che le regioni possano procedere a loro volta ad autonome

operazioni di verifica.

Deve pertanto concludersi, sulla base delle considerazioni sin

qui svolte, che la circolare impugnata non lede le competenze delle

ricorrenti nel prevedere che, in ordine ad azioni di formazione

professionale cofinanziate dal Fondo sociale europeo, lo Stato

svolga, d'intesa con le regioni interessate, un'attività di

controllo e vigilanza sugli operatori, al fine di assicurare il

rispetto della normativa comunitaria relativamente alla corretta

utilizzazione dei contributi del Fondo stesso (cfr., per analoghe

conclusioni, la citata sent. n. 448 del 1990, in tema di controlli

sulle aziende beneficiarie di aiuti comunitari nel settore agricolo).

3.3. - Per quanto concerne l'affermazione contenuta nella

circolare (ed oggetto di specifica censura da parte di alcune delle

ricorrenti), secondo la quale "gli Ispettorati regionali

eserciteranno quell'azione di coordinamento e di indirizzo

sull'attività di controllo in questione, evitando che nell'azione di

vigilanza sugli operatori si verifichino situazioni di concorrenza o,

peggio, di contrasto tra Stato e Regioni", essa non viola la

competenza regionale, in quanto i destinatari di tale azione di

coordinamento ed indirizzo svolta dagli Ispettorati regionali del

lavoro (secondo quanto previsto, del resto, in linea generale,

dall'art. 3, quinto comma, della legge 22 luglio 1961, n. 628) vanno

chiaramente individuati negli Ispettorati provinciali, ai quali

direttamente spetta, secondo la circolare stessa, effettuare la

vigilanza.

In ordine, infine, alla frase dell'atto impugnato, secondo cui

l'azione dell'Ispettorato del lavoro è "di natura meramente di

polizia amministrativa", pur prescindendo dal rilievo che non può

attribuirsi di per sé capacità lesiva alle mere qualificazioni

giuridiche, va escluso che essa leda le competenze regionali, alla

luce di quanto affermato in merito alla responsabilità dello Stato

verso la Comunità e alle modalità di svolgimento - sul piano

paritario tra Stato e regioni - della funzione in questione.

4. - Occorre a questo punto passare ad esaminare le censure che

alcune delle ricorrenti sollevano in ordine a talune delle funzioni

che la circolare include nell'allegato 2 (cosiddetta competenza

"esclusiva" del Ministero). In particolare, la Regione Umbria osserva

che quelle di cui all'art. 18, lett. h) e i), della legge-quadro n.

845 del 1978 sono svolte d'intesa con le regioni e tramite esse, o su

loro iniziativa, con la conseguenza che l'attività di vigilanza e

controllo rientrerebbe nell'ambito delle funzioni attribuite alle

regioni stesse. La Regione Emilia-Romagna, a sua volta, rileva, in

ordine alla sola lettera h) dell'art. 18, che il ruolo di

finanziatore svolto in tal caso dallo Stato non vale ad attribuirgli

la relativa funzione di controllo.

Anche sotto gli indicati profili i ricorsi, nei termini di cui

appresso, non sono fondati.

Ai sensi dell'art. 18, lettera h), della citata legge-quadro,

spettano al Ministro del lavoro, per quanto qui interessa,

"l'assistenza tecnica e il finanziamento delle iniziative di

formazione professionale, d'intesa con le regioni e tramite esse, nei

casi di rilevante squilibrio locale tra domanda e offerta di lavoro,

secondo quanto previsto dall'art. 36, secondo comma, del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616". La successiva lettera i) prevede che spetta

allo stesso Ministro "l'organizzazione e il finanziamento, d'intesa

con le regioni e su loro iniziativa, di corsi di aggiornamento del

personale impiegato nelle iniziative di formazione professionale

secondo quanto previsto dall'art. 4, lettera h)".

Quanto alla prima delle norme in esame, va osservato, da un lato,

che l'elemento del "rilevante squilibrio locale tra domanda e offerta

di lavoro" giustifica, per l'evidente nesso con la politica

dell'occupazione, l'intervento statale nella relativa funzione di

vigilanza e, dall'altro, che tale funzione non può tuttavia non

svolgersi anch'essa - come le altre previste nella stessa norma -

d'intesa con le regioni interessate. Analogamente, quanto alla

lettera i) dell'art. 18, la previsione di una procedura d'intesa

relativamente alle attività indicate in detta disposizione non può

non comportare che identico meccanismo debba seguirsi in ordine alla

accessoria funzione di controllo.

Ciò posto - e premesso, come già sopra osservato, che la mera

qualificazione delle funzioni in esame come "esclusive" è impropria,

quando non tecnicamente errata, e che alla stessa non può

attribuirsi di per sé alcun preciso rilievo sostanziale in assenza

di conseguenze concretamente lesive delle competenze regionali tratte

nella parte dispositiva della circolare - deve ritenersi che la

necessità della procedura d'intesa per lo svolgimento dell'attività

di vigilanza relativamente alle ipotesi normative in questione

discende con evidenza dalle norme richiamate dalla circolare stessa,

la quale, quindi, non può che essere interpretata conformemente alla

legge-quadro ed alla Costituzione.

5. - Una volta escluso che l'atto impugnato - inteso nella sua

reale portata e nei suoi esatti termini - abbia comunque inciso sul

riparto costituzionale delle competenze tra Stato e regioni nella

materia de qua, viene chiaramente a cadere anche il denunciato vizio

di eccesso di potere.