Sentenza n. 38/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 111 del T.U.

delle leggi di p.s. 18 giugno 1931, dell'art. 662 Cod. pen. e

dell'art. 197 del regolamento 6 maggio 1940, n. 635, per l'esecuzione

del T.U. delle leggi di p.s., promosso con ordinanza emessa il 28

marzo 1960 dal Pretore di Firenze nel procedimento penale a carico di

Fabiani Mario, Malvezzi Walter e Toffetti Carlo, iscritta al n. 48 del

Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 125 del 21 maggio 1960.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 10 maggio 1961 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi l'avv. Luciano Ventura, per il Fabiani, l'avv. Paolo Barile,

per il Toffetti, e il sostituto avvocato generale dello Stato Franco

Chiarotti, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un procedimento penale a carico dei signori Mario

Fabiani, Walter Malvezzi e Carlo Toffetti, il Pretore di Firenze ha

sollevato di ufficio la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 111 del T.U. delle leggi di p.s. 18 giugno 1931 ("Non si

può esercitare senza licenza del Questore l'arte tipografica,

litografica, fotografica o un'altra qualunque arte di stampa o di

riproduzione meccanica o chimica in molteplici esemplari"), dell'art.

197 del regolamento 6 maggio 1940, n. 635, per l'esecuzione del detto

T.U., nonché dell'art. 662 Cod. pen. ad esclusione della parte nella

quale impone, per l'esercizio delle arti sopraelencate, "l'osservanza

delle prescrizioni di legge".

Queste norme tenderebbero a consentire la possibilità di

limitazioni indiscriminate della manifestazione scritta del pensiero e,

pertanto, violerebbero i precetti contenuti nel primo e nel secondo

comma dell'art. 21 Cost. ("Tutti hanno diritto di manifestare

liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro

mezzo di diffusione - La stampa non può essere soggetta ad

autorizzazioni o censure").

L'ordinanza definisce ulteriormente la proposta questione di

costituzionalità, rilevando, in primo luogo, che l'art. 197 del

regolamento integra le norme degli artt. 111 del T.U. e 662 del Cod.

pen., e affermando, in secondo luogo, che esercizio di un'arte non

significa soltanto "esercizio mercenario e indiscriminato a favore di

chicchessia", ma, altresì, "esercizio gratuito nel proprio interesse e

in via non esclusivamente principale, ma anche accessoria".

Così definita, la questione di costituzionalità degli articoli

citati sarebbe, oltre che pertinente, non manifestamente infondata. Non

avrebbero peso, infatti, sostiene il Pretore di Firenze, due possibili

obiezioni. La prima, che distingue tra manifestazione libera del

pensiero e "formazione materiale dei mezzi di espressione del

pensiero", essendo questa presupposto logico e naturale di quella,

sicché ogni limitazione nell'uso dei mezzi si tradurrebbe in una

limitazione della libertà di manifestare il proprio pensiero, tanto

che il termine "stampa", adoperato nel primo comma dell'art. 21 della

Costituzione, si dovrebbe intendere comprensivo non soltanto della

"manifestazione del pensiero su stampati", ma anche dell'"attività

materiale che permette la riproduzione del pensiero da manifestare". La

seconda, che sorge dalla distinzione tra riconoscimento di un diritto e

regolamento del suo esercizio, perché non potrebbe essere invocata in

un caso come questo, nel quale quel regolamento comporta un potere

discrezionale dell'Autorità di pubblica sicurezza praticamente

illimitato.

L'ordinanza, ritualmente notificata alle parti e al Presidente del

Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti dei due rami del

Parlamento, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 21 maggio

1960.

2. - Nel presente giudizio si sono costituite le parti private

mediante deposito delle deduzioni il 10 giugno 1960, nelle quali fanno

proprie le motivazioni e le conclusioni dell'ordinanza pretorile.

3. - E intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.

L'atto d'intervento è stato depositato il 28 aprile 1960.

L'Avvocatura dello Stato eccepisce preliminarmente la

inammissibilità della questione di legittimità costituzionale

dell'art. 197 del regolamento per l'esecuzione del T.U. delle leggi di

p.s., perché si tratterebbe di un atto non avente forza di legge e

sostiene che la questione di legittimità costituzionale debba essere

limitata agli artt. 111 del T.U. e 662 del Cod. penale. Ma, pur in

questi limiti, essa sarebbe infondata tanto nei confronti del primo,

quanto del secondo comma dell'art. 21 della Costituzione.

Infatti, le "arti" delle quali si parla negli articoli impugnati

vengono in cosiderazione come imprese che esplicano, su richiesta di

terzi, un'attività, il cui esercizio può essere legittimamente

sottoposto ad autorizzazione amministrativa senza che vengano violati i

precetti dell'art. 21 della Costituzione.

L'Avvocatura ricorda che la Corte ha negato la possibilità di

distinguere tra manifestazione e divulgazione del pensiero, ma qui non

si tratterebbe di questa distinzione, bensì dell'altra, tra

manifestazione del proprio pensiero e predisposizione dei mezzi di

divulgazione del pensiero fatta in forma imprenditoriale da una terza

persona. Chiunque, continua l'Avvocatura, potrebbe provvedere alla

divulgazione del proprio pensiero coi mezzi tecnici della stampa,

direttamente, senza bisogno di chiedere la licenza dell'Autorità di

polizia.

La questione sarebbe egualmente infondata nei confronti del secondo

comma dell'art. 21 della Costituzione, il quale riguarderebbe

esclusivamente il contenuto della manifestazione del pensiero, e non

già un'attività materiale qual'è l'esercizio dell'arte tipografica e

delle arti affini: per questo esercizio, non già per la manifestazione

del pensiero, le norme impugnate richiedono la licenza dell'Autorità

di pubblica sicurezza.

4. - L'Avvocatura dello Stato ha anche depositato una memoria il 27

aprile 1961, nella quale si insiste segnatamente sul punto che la norma

dell'art. 111 è una norma di contenuto assai più ampio di quel che

non pensi il Pretore di Firenze: è, cioè, una norma con carattere e

finalità generali che esclude per conseguenza un rapporto diretto con

l'art. 21 della Costituzione. Non varrebbe a mutare questa natura, e a

denunziare una ratio della norma come diretta a controllare la

manifestazione del pensiero, l'inciso contenuto nella norma

regolamentare pure impugnata, nel quale si parla di ogni mezzo "idoneo

alla divulgazione del pensiero".

La finalità che la norma vuol soddisfare è una finalità di

polizia di sicurezza nei confronti di arti che i mezzi moderni hanno

reso pericolose o anche soltanto fastidiose ai terzi.

D'altra parte, la norma va posta in relazione con le altre,

contenute negli articoli 8 e seguenti del T.U. di p.s., che regolano in

via generale le autorizzazioni di polizia, le quali escluderebbero che

si possa parlare di un potere discrezionale non adeguatamente

circoscritto.

Infine, le differenze che corrono tra la vigente legge di p.s. e

quella del 1889 (R. D. 30 giugno 1889, n. 6144), che richiedeva

soltanto una preventiva dichiarazione all'Autorità di p.s. sarebbero

giustificate dall'evoluzione della tecnica, dalle aumentate esigenze

della produzione e dal modificarsi dei mezzi di espressione: nel che

avrebbe convenuto la prima Commissione permanente del Senato, la quale,

nella formulazione di un nuovo testo della legge di p.s., conservò

l'art. 111 nel testo vigente, perché non lo ritenne in contraddizione

con la libera manifestazione del pensiero (Atti Senato, seconda

legislatura, nn. 15 A. e 400 A. del 1954).

5. - Nell'udienza del 10 maggio 1961, le difese delle parti

costituite, segnatamente quella delle parti private, hanno svolto

ampiamente le loro tesi e confermato le loro conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La questione di costituzionalità dell'art. 197 del

regolamento 6 maggio 1940, n. 635, per l'esecuzione del T.U. delle

leggi di p.s. deve essere dichiarata inammissibile. E appena il caso

di osservare che si tratta di un atto privo di forza di legge e perciò

non ricompreso tra quelli che l'art. 134 della Costituzione sottopone

al controllo di legittimità costituzionale della Corte. Non vale a

superare questo ostacolo l'osservazione, contenuta nell'ordinanza,

giusta la quale "le norme incriminatrici" contenute negli artt. 111 del

T.U. delle leggi di p.s. e 662 Cod. pen. Sarebbero "integrate" dalla

norma regolamentare. Ammesso che codesta "integrazione" abbia avuto

luogo, essa non è sufficiente per attrarre nell'ambito della

competenza della Corte un atto che, per la sua natura, è escluso possa

esservi attratto. Sarà competenza del giudice esaminare se la norma

regolamentare si sia tenuta nei limiti della legge, e non abbia inteso,

invece, sotto specie di "integrazione", aggiungere qualcosa alla norma

dell'art. 111, modificandone o ampliandone la sfera di efficacia.

2. - Pertanto, la questione che la Corte deve esaminare, è

soltanto quella se le norme degli artt. 111 T.U. di p.s. e 662 Cod.

pen., sottoponendo ad autorizzazione l'esercizio dell'arte tipografica

e delle arti affini a questa, violino i comma primo e secondo dell'art.

21 della Costituzione, secondo i quali tutti hanno diritto di

manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e

ogni altro mezzo di diffusione, e la stampa non può essere -

sottoposta ad autorizzazione o censura.

Ogni altra questione, segnatamente quella della preferenza che si

dovrebbe accordare in questa materia ad altri sistemi meno rigorosi di

quello attualmente in vigore e già applicati nel passato in Italia,

resta estranea al presente giudizio, che deve essere limitato all'esame

della legittimità costituzionale degli articoli impugnati.

Senonché, nei limiti così segnati, la questione non è fondata. I

motivi di questa non fondatezza si trovano già nella giurisprudenza

della Corte, la quale ha dichiarato l'illegittimità della norma

contenuta nell'art. 113 della legge di p.s. (sent. n. 1 del 5 giugno

1956), perché i poteri concessi alla pubblica Amministrazione,

nell'ipotesi prevista e regolata da quella norma, incidevano

direttamente sulla libera manifestazione del pensiero, che poteva per

conseguenza essere, di volta in volta, arbitrariamente consentita o

impedita; ma ha dichiarato non fondata la questione di legittimità

dell'art. 121 della medesima legge di p.s. (sent. n. 39 del 23 gennaio

1957) perché la norma di quest'articolo regolava l'esercizio di un

mestiere, non già l'oggetto specifico del mestiere medesimo.

Non diversamente si presentano le cose nel caso presente. Oggetto

dell'autorizzazione è non già la diffusione del proprio pensiero con

i mezzi offerti dall'arte tipografica e dalle arti affini, ma

l'esercizio di queste arti, delle quali è oggetto soltanto la

riproduzione in numero illimitato di esemplari che contengano la

manifestazione di un'opinione o di un pensiero quale si voglia.

3. - Non vale opporre a questa conclusione l'insussistenza,

affermata nell'ordinanza pretorile, della distinzione tra

manifestazione del pensiero e quella che la medesima ordinanza chiama

"formazione materiale dei mezzi di espressione del pensiero". Per

stretto che possa essere, in questo, come del resto in ogni altro caso,

il rapporto tra mezzi di produzione di una cosa e la diffusione della

cosa prodotta, esso, tuttavia, non può essere inteso in modo da

condurre alla loro identificazione, e a una conseguente identica

disciplina, come, invece, la Corte ritenne del diverso rapporto tra

libertà del pensiero e libera manifestazione di esso.

Nemmeno può dirsi che il regime delle autorizzazioni di p.s. sia

tale da consentire un potere discrezionale praticamente illimitato

dell'Autorità di polizia: le norme contenute negli articoli 8 e

seguenti del T.U. di p.s., interpretate, come devono essere

interpretate, nel nuovo sistema delle pubbliche libertà e dei rimedi

giurisdizionali assicurati dalla Costituzione, non consentono di

configurare in questo caso un arbitrio che sfugga ai limiti che sono

propri dell'intervento della p.s. nel campo della polizia di

sicurezza, segnati dalla tutela della pubblica quiete e dalla

prevenzione dei reati. Si tratta, perciò, di una discrezionalità

limitata e controllata e per alcuni aspetti tecnica, come consente di

ritenere il secondo comma dell'articolo impugnato, che fa riferimento

ai locali nei quali quelle arti si esercitano.

Nemmeno esatto è il rilievo, avanzato del resto dubitativamente

nell'ordinanza pretorile, secondo il quale il termine "stampa", quale

è usato nel secondo comma dell'art. 21 della Costituzione, deve

intendersi comprensivo non soltanto della manifestazione del pensiero a

mezzo della stampa o su stampati, ma anche dell'"attività materiale

che permette la riproduzione del pensiero da manifestare".

Il termine "stampa", nel significato più ristretto sopra indicato,

è entrato da decenni nell'uso comune, è un nome tecnico, e come tale

fu assunto nella norma costituzionale. Se occorresse conferma, si

potrebbe fare riferimento all'art. 1 della legge sulla stampa 8

febbraio 1948, n. 47, emanata dal medesimo legislatore costituente.

4. - Né, infine, è esatta l'interpretazione che il Pretore dà

dell'espressione "esercizio di un'arte". Esercita un'arte (o una

professione o un mestiere) colui che a un'attività si dedica in

maniera professionale, abbia codesta attività a suo oggetto beni o

servizi: non già chi, per adoperare i termini dell'ordinanza, esercita

quest'arte gratuitamente nel proprio interesse ed in via non

esclusivamente principale, ma anche accessoria. Ne consegue che sono

fuori dell'ambito di efficacia delle norme dell'art. 111 p.s. e

dell'art. 662 Cod. pen. le ipotesi di chi, persona fisica o ente, si

serva direttamente di moderni mezzi di riproduzione meccanica per fini

informativi o di propaganda, salva, s'intende, l'osservanza delle altre

norme di legge, che regolano sotto altri riguardi, la materia.