Sentenza n. 375/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del decreto del

Commissario generale del Governo italiano per il territorio di

Trieste 24 marzo 1956, n. 81 (Norme per la elezione dei consigli

provinciali), promosso con ordinanza emessa il 14 ottobre 1994 dal

Tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia sul

ricorso proposto da Gruden Andrej ed altri contro il Ministero

dell'interno ed altri, iscritta al n. 801 del registro ordinanze 1994

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima

serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 28 giugno 1995 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 14 ottobre 1994, il Tribunale

amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia ha sollevato, in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale del decreto del Commissario generale del Governo

italiano per il territorio di Trieste 24 marzo 1956, n. 81 (Norme per

la elezione dei consigli provinciali), "nella parte in cui,

nell'estendere a detto territorio la legge n. 122 del 1951, ha fatto

eccezione per l'art. 9, sostituito con diversa disposizione che, in

materia di definizione della tabella delle circoscrizioni dei collegi

uninominali per le elezioni del Consiglio provinciale e della loro

distribuzione nell'ambito provinciale, non faceva salva la garanzia,

di cui all'art. 9, secondo comma, della legge n. 122/5/1,

dell'assegnazione di non più della metà dei collegi a un singolo

comune, riservando a sé ogni potere in materia".

2. - Il T.A.R. remittente premette in fatto quanto segue.

I ricorrenti, quali elettori dei Comuni di Sgonico, Duino

Aurisina, Monrupino, S. Dorligo della Valle e Muggia, in Provincia di

Trieste, nonché quali appartenenti alla locale minoranza slovena,

impugnano il decreto del Prefetto della Provincia di Trieste del 22

settembre 1994 di convocazione dei comizi elettorali per la

rinnovazione del Consiglio provinciale di Trieste e per l'elezione

diretta del Presidente della Provincia di Trieste, nonché, fra

l'altro, il decreto del Commissario del Governo nella Regione Friuli-Venezia Giulia del 20 novembre 1989, con cui è stata, da ultimo,

modificata la tabella delle circoscrizioni dei collegi uninominali

per l'elezione del Consiglio provinciale di Trieste, in quanto fanno

applicazione del citato decreto del Commissario generale del Governo

per il territorio di Trieste n. 81 del 24 marzo 1956: affermano i

ricorrenti che le elezioni provinciali, se si svolgessero in base

agli atti impugnati, e quindi secondo le disposizioni del decreto

stesso, darebbero origine ad organi in cui la rappresentanza dei

comuni diversi dal capoluogo sarebbe di gran lunga inferiore a quella

che essi potrebbero legittimamente assicurarsi in base alla

legislazione nazionale. Sostengono, infatti, che il citato atto

commissariale, non recependo, nell'ordinamento del territorio, poi

divenuto Provincia di Trieste, l'art. 9, secondo comma, della legge

n. 122 del 1951 (che recita: "A nessun Comune possono essere

assegnati più della metà dei collegi spettanti alla Provincia") e

attribuendo il potere di fissazione della tabella delle

circoscrizioni dei collegi al medesimo Commissario, ha consentito, a

mezzo dei decreti commissariali che, sempre in virtù del predetto

atto, hanno definito, di volta in volta, detta tabella, di ridurre ai

minimi termini la rappresentanza dei comuni minori nel Consiglio

provinciale (l'ultimo di tali decreti, pur essi impugnati, assegnava

loro tre collegi su ventiquattro), di talché questo si è

trasformato, nella sostanza, in un doppione del Consiglio comunale di

Trieste. I ricorrenti sollevano poi questione di legittimità

costituzionale del citato decreto del Commissario generale del

Governo del 24 marzo 1956 per violazione degli artt. 77, 3 e 6 della

Costituzione e chiedono, altresì, la sospensione dell'esecuzione dei

provvedimenti amministrativi impugnati. Con ordinanza resa nella

camera di consiglio del 14 ottobre 1994, il Tribunale amministrativo

remittente ha disposto la sospensione provvisoria dei provvedimenti

impugnati fino alla restituzione degli atti da parte di questa Corte,

cui seguirà la decisione definitiva sull'istanza di sospensiva.

3. - Ciò posto, il Collegio remittente ritiene, in primo luogo,

di riconoscere il carattere legislativo dell'atto commissariale, in

virtù dell'esplicita delega, contenuta nel d.P.R. 27 ottobre 1954,

al Commissario predetto ad esercitare i compiti già spettanti al

cessato Governo militare alleato, fra cui era indubbiamente compresa

l'emanazione di atti normativi, sia pure con efficacia ovviamente

limitata al territorio amministrato, ed in particolare il potere di

estendere, con o senza modificazioni, allo stesso territorio la

legislazione italiana, di cui appare aver fatto uso nel caso in

esame. In ordine, poi, alla questione dell'attuale vigenza dell'art.

9, secondo comma, della legge n. 122 del 1951, osserva il remittente

che è lo stesso art. 9 della legge n. 81 del 1993 a disporre, al

primo comma, che "l'elezione dei consiglieri provinciali è

effettuata sulla base di collegi uninominali e secondo le

disposizioni dettate dalla legge 8 marzo 1951, n. 122 e successive

modificazioni", in quanto compatibili con il precedente art. 8 e con

gli altri commi del medesimo art. 9. Tali disposizioni, ed in

particolare i commi dal terzo all'ottavo dell'art. 9, introducono

rilevanti novità sulla ripartizione dei seggi fra i vari gruppi di

candidati e le loro coalizioni, ma non sulla ripartizione delle

circoscrizioni dei collegi uninominali, che permangono, fra comune

capoluogo e comuni minori: ne rimane confermata la perdurante vigenza

dell'art. 9, secondo comma, della legge n. 122 del 1951.

Da ciò consegue che la sua mancata estensione al territorio (ora

Provincia) di Trieste, ad opera del decreto commissariale in esame,

continua, pur nelle rilevanti novità introdotte dalla recente

legislazione, a porre in posizione deteriore, rispetto a quella

nazionale, i locali comuni minori.

4. - Osserva, a questo punto, il giudice a quo che fra le

questioni sollevate dai ricorrenti alcune appaiono manifestamente

infondate.

In primo luogo lo è la contestazione della legittimità

costituzionale del potere del Commissario generale del Governo di

modificare le disposizioni legislative italiane, estese al territorio

di Trieste, in quanto sprovvisto di poteri legislativi legittimamente

delegati al Governo stesso ex art. 77 della Costituzione. Invero,

l'art. 70 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, con cui

è stato approvato lo Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia

Giulia, ha infatti non solo trasferito pro futuro alla Regione

stessa, al Prefetto della Provincia di Trieste e al Commissario del

Governo nella Regione Friuli-Venezia Giulia i poteri già di

competenza del Commissario generale, ma ha altresì inteso

convalidare retroattivamente l'esercizio di poteri legislativi da

parte di detto Commissario (cfr. la sentenza di questa Corte n. 53

del 1964). Del pari manifestamente infondata appare al remittente la

dedotta violazione dell'art. 6 della Costituzione, interpretato come

disposizione onnicomprensiva di tutela delle minoranze linguistiche

e, nel caso, della minoranza slovena. La disposizione in questione,

invece, impegna e autorizza la Repubblica, nelle sue varie

articolazioni, ad emanare "apposite norme", di carattere pertanto

legislativo o regolamentare, a seconda della rispettiva competenza, a

tutela delle anzidette minoranze ed è, pertanto, estranea alla

fattispecie controversa.

5. - Non è, invece, ad avviso del Collegio remittente,

manifestamente infondata la dedotta violazione dell'art. 3 della

Costituzione, sotto il profilo, già più volte sottolineato, che il

decreto n. 81 del 24 marzo 1956 del Commissario generale del Governo

italiano per il territorio di Trieste, non estendendo integralmente a

detto territorio l'art. 9 della legge n. 122 del 1951, ma omettendo

di recepirne il secondo comma e riservando a sé di stabilire la

tabella delle circoscrizioni dei collegi uninominali per le elezioni

provinciali, abbia, senza plausibile giustificazione, differenziato

in peius la condizione dei comuni dell'attuale Provincia di Trieste

diversi dal capoluogo, e per essi quella degli interessi dei loro

cittadini elettori, rispetto a quella di tutti i comuni minori del

restante territorio nazionale, nell'elezione del Consiglio

provinciale.

L'art. 9, secondo comma, della legge n. 122 del 1951 vincola

l'autorità amministrativa che, ai sensi del successivo quarto comma,

sarà chiamata a predisporre la tabella delle circoscrizioni dei

collegi uninominali, a non assegnarne a nessun comune, per quanto

popoloso, più della metà di quelli assegnati alla provincia. Nei

confronti di detto comune, ordinariamente il capoluogo, quelli minori

godono perciò di un numero di collegi proporzionalmente più ampio

rispetto alla popolazione residente, formati, pertanto, da un numero

inferiore di elettori. Sotto entrambi i profili, dal momento che la

cifra individuale ottenuta dai candidati alle elezioni provinciali è

determinata dal rapportare in percentuale, rispetto al totale dei

voti validi espressi nel collegio, i voti validi ottenuti da ciascun

candidato, tale disposizione avvantaggia quelli che si presentano nei

comuni minori. Attraverso tali meccanismi - prosegue il giudice a

quo - la norma, a parità delle altre condizioni (appartenenza dei

candidati all'una piuttosto che all'altra lista, sistema di

votazione, ecc.), continua a corrispondere alla sua ratio , che è,

come giustamente sostengono i ricorrenti, quella di garantire, almeno

tendenzialmente, nel consiglio provinciale una adeguata

rappresentanza dei comuni meno popolosi, affinché esso non sia

pressoché esclusiva espressione del comune, solitamente il

capoluogo, con maggior numero di elettori. In seguito alle modifiche

all'art. 9 introdotte dal Commissario generale con il decreto di che

trattasi, l'elezione del Consiglio provinciale di Trieste avviene in

condizioni del tutto diverse, dal momento che ai comuni minori è

stato assegnato un numero di gran lunga inferiore alla metà dei

collegi (dal 1983, 3 su 24) e che il Consiglio stesso risulta, senza

variazioni significative da un'elezione all'altra, in grandissima

prevalenza composto da consiglieri eletti nel Comune di Trieste. In

ordine alle cause di tale indubbia differenza, il Collegio remittente

osserva che la tesi secondo cui essa sarebbe giustificata dalla

anomala sproporzione che, nella Provincia di Trieste, si sarebbe

verificata (dopo le mutilazioni territoriali conseguenti agli eventi

bellici) fra la popolazione del capoluogo, pari all'85/86% del

totale, e quella degli altri comuni, non appare persuasiva. Non è

dato invero comprendere perché solo nella Provincia di Trieste si

dovrebbe tendere a conformare il consiglio provinciale a criteri che,

nel riparto dei collegi uninominali fra i vari comuni, possono essere

detti di rappresentanza proporzionale, quando la legislazione

nazionale adotta il criterio opposto, cioè quello di una

rappresentanza tendenzialmente più che proporzionale dei comuni

minori.

Le parti ricorrenti hanno documentato che anche in altre province

si verifica una significativa sproporzione fra la popolazione del

capoluogo e quella degli altri comuni e, nonostante ciò, al primo

viene attribuita non più della metà dei collegi. Particolarmente

significativi appaiono gli esempi di Genova, che con il 72% della

popolazione si vede assegnati 18 collegi su 36, e di Roma, che con

quasi il 75% della popolazione ha 22 collegi su 45. È vero -

prosegue il giudice a quo - che nessuno di questi capoluoghi

raggiunge la percentuale di Trieste, ma non si vede dove possa essere

individuato, ed in base a quale disposizione, il limite a partire dal

quale la deroga alla normativa valida per tutti gli altri è

autorizzata e ritenuta non discriminatoria. Pur nella differenza,

peraltro non significativa, delle percentuali, il caso di Trieste non

si differenzia pertanto da quello di altri capoluoghi, in cui si

concentra la gran parte della popolazione della provincia, in modo

tale da far ritenere che si tratti di casi diversi, giustamente

trattati diversamente dalla legge. Osserva, infine, il remittente

che la novità sostanziale dell'atto commissariale sta nell'aver

totalmente rimesso, nel territorio di Trieste, all'arbitrio

dell'autorità amministrativa la decisione sulla ripartizione dei

collegi fra i comuni. Ciò significa che il fatto di aver riservato

soltanto ad un organo, espressione diretta del Governo, i poteri in

così delicato settore, pertinente alla materia elettorale, depone

indubbiamente a favore dell'interpretazione dei ricorrenti, secondo

cui ragioni di carattere etnico-politico, piuttosto che esigenze di

buon andamento amministrativo, stiano alla base della difforme

legislazione esistente a Trieste, rispetto al resto del territorio

nazionale.

6. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, il quale chiede che la questione sia dichiarata

inammissibile o comunque infondata.

Osserva l'Avvocatura dello Stato che, secondo la costante

giurisprudenza di questa Corte, la osservanza del precetto

fondamentale dell'eguaglianza non esclude che il legislatore possa

disciplinare, con norme diverse, situazioni che egli considera

differenziate. Ora, è di tutta evidenza che la situazione esistente

nella Provincia di Trieste si differenzia sostanzialmente da quella

delle altre province italiane, giustificando, quindi, un diverso regime giuridico nella disciplina della definizione dei limiti

territoriali dei collegi uninominali.

Infatti, sulla base dei risultati ufficiali dell'ultimo censimento

generale della popolazione, attestati nel d.P.C.M. 14 giugno 1993, la

Provincia di Trieste registra n. 261.825 abitanti, di cui n. 231.100

residenti nel capoluogo e n. 30.725 residenti nei rimanenti comuni.

Ove venisse applicata integralmente la disposizione del più volte

citato art. 9 della legge n. 122 del 1951 (e, quindi, venisse

assegnata la metà dei 24 collegi della provincia ai Comuni di Duino

Aurisina, Monrupino, Muggia, San Dorligo della Valle e Sgonico), si

otterrebbe che i collegi endourbani del capoluogo avrebbero una

popolazione media di 19.258 abitanti, a fronte di una popolazione media pari ai 2.560 abitanti degli altri collegi provinciali.

Ed in tale ipotesi - prosegue l'Avvocatura - dubbi di legittimità

- ben più seri di quelli prospettati dal giudice a quo - si

porrebbero sotto il profilo specifico della violazione del principio

dell'eguaglianza del voto consacrato nell'art. 48 della Costituzione.

Ma quand'anche venissero superate tali decisive considerazioni e si

facesse applicazione, nella Provincia di Trieste, dei criteri e dei

principi generali che, in atto, sovrintendono alla formazione dei

collegi uninominali nelle altre province italiane, non verrebbero

comunque superate (ma, anzi, vieppiù aggravate), ad avviso

dell'Avvocatura, le eccezioni che il tribunale solleva in ordine alla

minor tutela accordata alla rappresentanza dei comuni, nonché alla

salvaguardia della minoranza linguistica slovena, che costituisce la

popolazione prevalente dei comuni in questione. Ed infatti, posto

che, nell'intera provincia, la popolazione del collegio medio

(determinato dividendo il numero degli abitanti della provincia per

il numero complessivo dei collegi) verrebbe ad attestarsi su circa

10.909 abitanti, solamente 130.908 cittadini di Trieste verrebbero ad

essere ricompresi nei 12 collegi endourbani, mentre la restante

popolazione (pari a 100.192 abitanti) non potrebbe che

necessariamente essere inserita negli altri 12 collegi comprendenti

anche i comuni minori, che, giova ribadirlo, registrano una

popolazione complessiva di 30.725 abitanti.

Non sembra quindi dubitabile - conclude il Presidente del

Consiglio - che la mancata estensione al territorio della Provincia

di Trieste della norma del secondo comma dell'art. 9 della legge 8

marzo 1951, n. 122 trova ampia ed obiettiva giustificazione nella

notevole sproporzione che vi era e tuttora vi è fra la popolazione

del capoluogo e quella dei comuni del circondario. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia

Giulia ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale del decreto del Commissario

generale del Governo italiano per il territorio di Trieste 24 marzo

1956, n. 81 (Norme per la elezione dei consigli provinciali), "nella

parte in cui, nell'estendere a detto territorio la legge n. 122 del

1951, ha fatto eccezione per l'art. 9, sostituito con diversa

disposizione che, in materia di definizione della tabella delle

circoscrizioni dei collegi uninominali per le elezioni del consiglio

provinciale e della loro distribuzione nell'ambito provinciale, non

faceva salva la garanzia, di cui all'art. 9, secondo comma, della

legge n. 122/51, dell'assegnazione di non più della metà dei

collegi a un singolo comune, riservando a sé ogni potere in

materia".

2. - Il Collegio remittente premette, per quanto qui maggiormente

interessa, che deve riconoscersi il carattere legislativo dell'atto

commissariale impugnato, in virtù del d.P.R. 27 ottobre 1954, con il

quale furono attribuiti al Commissario predetto (fra l'altro) i

poteri già esercitati nel territorio di Trieste dal cessato Governo

militare alleato: tra questi era indubbiamente compreso quello di

emanare atti legislativi, ed in particolare il potere di estendere,

con o senza modificazioni, al territorio medesimo la legislazione

italiana.

Aggiunge, altresì, il remittente che non è contestabile (e va,

quindi, ritenuta manifestamente infondata la relativa questione

sollevata dai ricorrenti nel giudizio a quo) la legittimità

costituzionale, in riferimento all'art. 77 della Costituzione (che

disciplina l'esercizio di poteri legislativi da parte del Governo),

del decreto commissariale impugnato, in quanto l'art. 70 dello

Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia (legge

costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1), come questa Corte ha affermato

nella sentenza n. 53 del 1964, ha inteso convalidare retroattivamente

l'esercizio di poteri legislativi da parte del Commissario generale.

Tutto ciò premesso, il giudice remittente ritiene che il decreto

impugnato violi l'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui

omette di recepire il secondo comma dell'art. 9 della legge 8 marzo

1951, n. 122, il quale vincola l'autorità amministrativa, chiamata a

predisporre la tabella delle circoscrizioni dei collegi uninominali,

a non assegnarne a nessun comune, per quanto popoloso, più della

metà di quelli spettanti alla provincia. La omissione di tale

clausola di garanzia, operante nel restante territorio nazionale e

tendente ad attribuire ai comuni meno popolosi una adeguata

rappresentanza nel consiglio provinciale affinché questo non sia

pressoché esclusiva espressione del comune più grande (di solito il

capoluogo), determina, ad avviso del giudice a quo, senza plausibile

giustificazione, un trattamento deteriore, in materia di elezione del

consiglio provinciale, dei comuni dell'attuale Provincia di Trieste

diversi dal capoluogo - e per essi degli interessi dei loro cittadini

elettori - rispetto ai comuni minori del restante territorio

nazionale.

3.1. - La questione è fondata.

L'art. 9, secondo comma, della legge 8 marzo 1951, n. 122 così

dispone: "A nessun Comune possono essere assegnati più della metà

dei collegi spettanti alla Provincia".

La norma (la quale, come ha evidenziato anche il giudice a quo, non

è stata toccata dalla recente normativa elettorale dettata con la

legge 25 marzo 1993, n. 81) venne introdotta nel testo dell'art. 9 a

seguito dell'approvazione di un emendamento, accettato dal Governo e

dalla Commissione, nella seduta della Camera dei deputati dell'11

gennaio 1951. Come risulta dagli atti parlamentari, nell'illustrare

l'emendamento, il proponente sottolineò che esso mirava a soddisfare

l'esigenza "che ogni zona della provincia, nella quale si possa

individuare una determinata, specifica caratteristica, una

determinata, specifica cerchia d'interessi, abbia il suo

rappresentante, anche se la sua popolazione non giunga al livello

risultante in base a criteri rigorosamente matematici"; la maggiore

rappresentanza che in questo modo venivano ad avere i comuni

periferici rispetto al capoluogo fu giustificata "dalla necessità di

far sì che il consiglio provinciale non costituisca una specie di

riproduzione, in grande o in piccolo, secondo i punti di vista, del

consiglio comunale".

La norma mira, in sostanza, ad assicurare, attraverso

l'introduzione del menzionato correttivo, un "peso" più adeguato, in

termini di rappresentatività nel consiglio provinciale - in coerenza

con i fini istituzionali di tale organo -, agli interessi dei comuni

minori in quei non numerosi casi in cui la popolazione del capoluogo

oltrepassa la metà di quella dell'intera provincia.

3.2. - Non occorre in questa sede valutare se la mancata

estensione, ad opera del decreto impugnato, della norma anzidetta al

territorio di Trieste potesse, all'epoca, trovare qualche ragione

giustificativa a causa della particolare situazione storico-politica

del tempo e della conseguente speciale condizione giuridica in cui

detto territorio venne a trovarsi subito dopo gli accordi di Londra

del 1954.

Quel che si deve affermare con certezza è che tali ipotetiche

motivazioni vennero comunque ben presto a cadere: non è pertanto

ravvisabile alcuna razionale giustificazione alla inapplicabilità,

alla disciplina dell'elezione del Consiglio provinciale di Trieste,

della norma di garanzia per i comuni minori dettata dal citato art.

9, secondo comma, della legge n. 122 del 1951, non potendo, d'altra

parte, nell'ambito della soluzione adottata dal legislatore, assumere

rilievo l'entità, più o meno percentualmente elevata, della

popolazione del capoluogo in raffronto a quella dell'intera

provincia.

Contrasta, in conclusione, con il principio di eguaglianza la

diversa disciplina prevista per l'elezione del Consiglio provinciale

di Trieste rispetto alla normativa generale vigente in materia e il

conseguente trattamento deteriore riservato dal decreto commissariale

impugnato ai comuni minori di detta Provincia - e quindi ai cittadini

elettori dei comuni medesimi - in raffronto a quello ad essi

assicurato nel restante territorio nazionale (va, al riguardo,

rilevato che anche la Regione siciliana, dotata di potestà

legislativa esclusiva in materia, ha riprodotto la menzionata

clausola di salvaguardia: cfr. art. 1, ultimo comma, della legge

regionale 9 maggio 1969, n. 14).

Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale

del decreto impugnato nella parte in cui non prevede che, per

l'elezione del Consiglio provinciale di Trieste, si applichi l'art.

9, secondo comma, della legge 8 marzo 1951, n. 122, secondo cui "a

nessun comune possono essere assegnati più della metà dei collegi

spettanti alla provincia".