Sentenza n. 373/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2,

4, 5 e 6 del decreto-legge 27 agosto 1994, n. 512 (Disposizioni

urgenti in materia di organizzazione delle unità sanitarie locali),

convertito nella legge 17 ottobre 1994, n. 590, dell'art. 1, secondo

comma, della stessa legge 17 ottobre 1994, n. 590, nonché dell'art.

1, commi 1 e 3, del decreto-legge 24 giugno 1994, n. 401

(Disposizioni urgenti in materia di organizzazione delle unità

sanitarie locali), promosso con ricorso della Provincia autonoma di

Bolzano, notificato il 24 novembre 1994, depositato in cancelleria il

2 dicembre 1994 ed iscritto al n. 83 del registro ricorsi 1994;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1995 il Giudice relatore

Francesco Guizzi;

Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia

di Bolzano e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente

del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano solleva questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2, 4, 5 e 6, del

decreto-legge 27 agosto 1994, n. 512 (Disposizioni urgenti in materia

di organizzazione delle unità sanitarie locali), convertito nella

legge 17 ottobre 1994, n. 590, dell'art. 1, secondo comma, della

stessa legge n. 590, nonché dell'art. 1, commi 1 e 3, del decreto-legge 24 giugno 1994, n. 401 (Disposizioni urgenti in materia di

organizzazione delle unità sanitarie locali), non convertito in

legge, in riferimento agli articoli 3, terzo comma; 4, primo comma,

numero 7; 9, primo comma, numero 10; 16, primo comma; e agli articoli

89, 99, 100 e 101 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige

(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e alle norme di attuazione di cui al

d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, come modificato dal decreto legislativo

16 marzo 1992, n. 267.

La Regione Trentino-Alto Adige ha competenza primaria, ai sensi

dell'art. 4, numero 7, dello Statuto, sull'ordinamento degli enti

sanitari e ospedalieri, mentre la Provincia autonoma ha competenza

concorrente per l'igiene e sanità (art. 9, numero 10).

Sia la Regione che le Province autonome hanno esercitato le loro

competenze statutarie in tali materie: e, così, la legge regionale

30 aprile 1980, n. 6, disciplina l'ordinamento delle unità sanitarie

locali, e le leggi provinciali di Bolzano 29 luglio 1992, n. 30, e 10

novembre 1993, n. 22, il servizio sanitario provinciale.

La Provincia, richiamandosi alla giurisprudenza costituzionale e,

in particolare, alla sentenza n. 354 del 1994 (che ha dichiarato

illegittimo l'art. 19, secondo comma, del decreto legislativo 30

dicembre 1992, n. 502, come sostituito dal decreto legislativo 7

dicembre 1993, n. 517, nella parte in cui qualifica norme

fondamentali di riforma economico-sociale tutte le disposizioni ivi

indicate, e non soltanto i principi da esse desumibili), osserva che

il decreto-legge impugnato detta una minuziosa regolamentazione sulla

nomina e revoca dei direttori generali delle USL, in contrasto con

l'orientamento affermato da questa Corte.

Nel ricorso si muovono, poi, specifiche censure alle disposizioni

del decreto-legge.

L'art. 1, primo comma, prevede, per la nomina dei direttori

generali, un potere sostitutivo del Consiglio dei ministri che è

illegittimo, perché le norme statutarie non contemplano, in tale

materia, alcuna competenza del Governo statale.

Il decreto-legge non osserva, d'altronde, le prescrizioni

statutarie in tema di bilinguismo e proporzionale (artt. 89, 99, 100

e 101, Statuto), rispettate dalla precedente disciplina statale, e

specificamente dall'art. 3, decimo comma, del decreto legislativo n.

502, che ora è abrogato, insieme con il terzo periodo del sesto

comma, di detto art. 3.

Anche il secondo comma, dell'art. 1 sarebbe lesivo dell'autonomia

provinciale, giacché non afferma un principio, ma commina

direttamente la nullità delle nomine effettuate in difformità

dall'art. 3, commi 9 e 11, del decreto legislativo n. 502 (la

Provincia, fra l'altro, ha attuato il decreto legislativo n. 502 del

1992 con la legge provinciale n. 22 del 1993).

Quanto al quarto comma, dell'art. 1, non rientra nella competenza

dello Stato, bensì in quella della Provincia, stabilire il compenso

degli amministratori, ordinari e straordinari, e definire la

disciplina di organizzazione delle unità sanitarie locali e delle

aziende ospedaliere; e neanche spetta al Consiglio dei ministri il

potere sostitutivo della nomina dei commissari straordinari e del

collegio dei revisori, dal momento che la Provincia ha competenza

sullo stato giuridico ed economico del personale sanitario, ai sensi

dell'art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975, modificato dal decreto

legislativo n. 267 del 1992.

Si impugna altresì il quinto comma, dell'art. 1, non avendo la

legge statale titolo per dichiarare la validità, o meno, delle

nomine dei direttori generali deliberate dalle Province autonome; e,

comunque, sarebbe incostituzionale quella parte della norma che pone

il riferimento temporale del 24 giugno 1994, alla luce di ciò che si

è detto circa l'ambito della competenza provinciale. Anche il sesto

comma, incorrerebbe in rilievi di incostituzionalità, essendo la

materia della verifica e della vigilanza devoluta alla competenza

provinciale, ai sensi dell'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del

1992.

2. - La Provincia impugna poi l'art. 1, secondo comma, della legge

di conversione (n. 590 del 1994), nella parte in cui fa salvi gli

effetti prodotti dal decreto-legge n. 401 del 1994, non convertito in

legge. Se è vero che il terzo comma dell'art. 77 della Costituzione

abilita il legislatore a dettare una regolamentazione retroattiva dei

rapporti, la relativa disciplina non può prescindere (come questa

Corte ha chiarito nella sentenza n. 89 del 1966) dal rispetto delle

norme costituzionali.

L'art. 1, commi 1 e 3, del decreto-legge n. 401 attribuiva alla

Conferenza Stato-Regioni il potere di proporre al Presidente del

Consiglio interventi per l'organizzazione e il funzionamento delle

USL, esautorando la Provincia; e, infatti, lesiva delle norme

statutarie sarebbe la sospensione - disposta dall'art. 1, terzo comma

- della procedura di nomina dei direttori generali.

3. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo per l'inammissibilità e, in subordine, per

l'infondatezza del ricorso.

La Provincia non sarebbe legittimata a evocare il parametro di cui

all'art. 4, numero 7, dello Statuto, poiché sostituirebbe la Regione

che ha competenza sull'ordinamento degli enti sanitari e ospedalieri;

mentre essa ha competenze gestionali. Non pertinente (e non

sviluppato) è il richiamo agli artt. 89, 99, 100 e 101 dello

Statuto: d'altronde, i principi del bilinguismo e della

"proporzionale" non sono toccati dalle disposizioni in esame.

L'Avvocatura affronta, poi, le singole censure mosse all'art. 1

del decreto-legge.

Con riguardo ai commi 2 e 5 (concernenti le nomine) essa eccepisce

la mancanza di interesse della ricorrente: l'art. 4, quarto comma,

della legge provinciale n. 22 del 1993 statuisce, infatti, che gli

attuali amministratori straordinari delle unità sanitarie locali

assumano a tempo pieno le funzioni di direttore generale; avendo la

Provincia provveduto con la legge, e non con atti amministrativi, non

vi sarebbe "invasività" dei commi citati. Quanto alle censure mosse

al primo comma, che risulterebbe eccessivamente dettagliato, essa

replica che detto comma non lo è più della normativa statale

previgente; e, in ogni caso, il carattere dettagliato delle norme

statali rileva al solo fine di valutarne la "cedevolezza" (cfr. art.

4, nono comma, della legge provinciale n. 22 del 1993), ma non sotto

il profilo della sua legittimità costituzionale. Circa il potere

sostitutivo ivi contemplato, l'Avvocatura osserva che in materia

sanitaria la Provincia si trova sullo stesso piano delle Regioni a

statuto ordinario e che il sesto comma introduce un principio

generale cui le Regioni e le Province autonome debbono adeguarsi,

sottolineando che la verifica dei risultati di gestione è comunque

affidata alla Provincia, la quale può ben definire le modalità

secondo cui debba svolgersi.

4. - Nell'imminenza della pubblica udienza, la ricorrente ha

presentato memoria, ricordando come entrambe le Province autonome

abbiano regolamentato il funzionamento e l'organizzazione delle nuove

aziende speciali e, in particolare, la figura del direttore generale.

Mentre quella di Trento ha dettato una disciplina organica del

servizio sanitario provinciale con la legge 1 aprile 1993, n. 10, il

cui art. 16 riguarda il direttore generale dell'azienda, la Provincia

di Bolzano, in attesa della promulgazione di una nuova legge

organica, ha approvato una normativa transitoria (art. 4 della già

menzionata legge provinciale n. 22 del 1993) che pone norme di

raccordo con il decreto legislativo n. 502 del 1992. La figura e lo

status del direttore generale delle USL-aziende speciali sono,

dunque, compiutamente definiti dalla legislazione provinciale.

La violazione delle competenze provinciali è evidente e

immediata, ad avviso della Provincia di Bolzano, in quanto la

normativa statale oggetto della presente impugnazione è così

dettagliata da non richiedere il previo adeguamento a essa della

legislazione provinciale, secondo lo schema dell'art. 2 del decreto

legislativo 16 marzo 1992, n. 266.

La ricorrente insiste, poi, sulla illegittimità del potere

sostitutivo contemplato dalle norme impugnate, che non prevedono

neanche la previa audizione della Provincia, secondo quanto

richiederebbe, invece, il principio di leale collaborazione (sentenza

n. 37 del 1991). Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano solleva questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2, 4, 5 e 6, del

decreto-legge n. 512 del 1994 (Disposizioni urgenti in materia di

organizzazione delle unità sanitarie locali), convertito nella legge

n. 590 del 1994, dell'art. 1, secondo comma, della stessa legge n.

590, nonché dell'art. 1, commi 1 e 3, del decreto-legge n. 401 del

1994, decaduto per mancata conversione nei termini costituzionali.

La Provincia ritiene che le disposizioni impugnate ledano l'ambito

delle sue competenze, quale risulta definito dagli articoli 3, terzo

comma; 4, primo comma, numero 7; 9, primo comma, numero 10; 16, primo

comma, e dagli articoli 89, 99, 100 e 101 dello Statuto speciale per

il Trentino-Alto Adige.

2. - In via preliminare, va esaminata l'eccezione di

inammissibilità mossa dall'Avvocatura dello Stato: la Provincia

avrebbe competenza gestionale essendo regionali le attribuzioni

sull'ordinamento degli enti sanitari e ospedalieri, e non sarebbe

dunque legittimata a invocare il parametro di cui all'art. 4, numero

7, dello Statuto.

L'eccezione va disattesa. Se è vero, infatti, che l'art. 4,

numero 7, conferisce alla Regione la potestà di emanare norme legislative sull'ordinamento degli enti sanitari e ospedalieri, va pure

considerato che il decreto-legge in esame incide prevalentemente

sulle modalità di funzionamento delle unità sanitarie locali e,

dunque, su profili gestionali in ordine ai quali non può certo

negarsi la competenza della Provincia. Ne è riprova, d'altronde, la

legislazione provinciale che è stata emanata sulla gestione delle

unità sanitarie locali: si pensi, in proposito, alla legge

provinciale 29 luglio 1992, n. 30 (Nuove norme sulla gestione delle

unità sanitarie locali), e soprattutto alla legge provinciale 10

novembre 1993, n. 22 (Conferimento di incarichi provvisori per la

funzione di direttore sanitario per gli ospedali delle unità

sanitarie locali, ammissione ai concorsi per il profilo professionale

degli psicologi nelle USL e norme sul riordino del servizio sanitario

provinciale), che pone, all'art. 4, norme di raccordo con il decreto

legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, sulle quali si tornerà fra

breve.

3. - Si deve quindi passare al merito.

La ricorrente denuncia il carattere eccessivamente dettagliato

della normativa introdotta dal decreto-legge e a tal fine richiama la

sentenza n. 354 del 1994, che ha dichiarato illegittimo l'art. 19,

secondo comma, del decreto legislativo n. 502 del 1992 - come

sostituito dal decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517 - nella

parte in cui qualifica norme fondamentali di riforma economico-sociale tutte le disposizioni ivi indicate, e non soltanto i principi

da esse desumibili. La sentenza n. 354 attiene, invero, ai principi

fondamentali di riforma economico-sociale con particolare riguardo

alle attribuzioni provinciali in materia di addestramento e

formazione professionale, mentre nella fattispecie ora in esame la

competenza provinciale - sancita dall'art. 9, numero 10, dello

Statuto speciale - è di rango "secondario", essendo soggetta ai

limiti indicati dall'art. 5 dello stesso Statuto. Ma anche in questo

caso vi è l'esigenza, costituzionalmente rilevante, che la

legislazione statale - la quale incide sulle materie di competenza

regionale e provinciale - si articoli per principi: la normativa di

dettaglio, adottata dallo Stato nelle materie attribuite in via

generale alla competenza regionale o provinciale, può trovare

fondamento, eccezionalmente, nell'interesse nazionale; ma in tal caso

il controllo di costituzionalità sull'apprezzamento compiuto dal

legislatore dovrà essere quanto mai rigoroso, a tutela

dell'autonomia legislativa e amministrativa garantita alle regioni e

alle province autonome (v. per tutte la sentenza n. 177 del 1988).

Ora, il carattere estremamente dettagliato della disciplina

introdotta dal decreto-legge n. 512 del 1994, nelle parti impugnate,

risulta di tutta evidenza, giacché la previsione di poteri

sostitutivi senza che vi sia obbligo di motivazione, la comminatoria

di nullità delle nomine, le norme sui compensi, quelle sulla

vigilanza e la verifica dei risultati amministrativi e di gestione,

incidono così gravemente sulla sfera di autonomia provinciale da

lasciare spazio soltanto alla mera esecuzione, contraddicendo i

canoni che devono informare il rapporto tra la legislazione statale e

quella regionale e provinciale (quest'ultima si adegua ai principi e

norme che determinano i limiti indicati dagli articoli 4 e 5 dello

Statuto speciale: art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n.

266). Né si rinviene un preminente interesse nazionale che possa

giustificare l'applicazione, in ambito provinciale, della normativa

statale in esame.

È importante ricordare, a tal riguardo, come la Provincia

autonoma di Bolzano, nelle more del compiuto riordino del servizio

sanitario provinciale, abbia introdotto norme di raccordo con il

decreto legislativo n. 502 del 1992, prevedendo, all'art. 4 della

già ricordata legge provinciale n. 22 del 1993, un meccanismo

imperniato sulla continuità della gestione amministrativa, in base

al quale gli amministratori straordinari delle unità sanitarie

locali assumono le funzioni di direttore generale sino all'entrata in

vigore della nuova disciplina del servizio sanitario provinciale.

La ricorrente ha dunque esercitato con tempestività la propria

potestà legislativa, conformemente alle attribuzioni statutarie e in

termini rispettosi del principio di buon andamento della pubblica

amministrazione. Principio che risulterebbe inciso, semmai, proprio

dall'applicazione, in ambito provinciale, delle norme sulla nomina

dei direttori generali introdotte dal decreto-legge impugnato.

Va infine rilevato come l'abrogazione del decimo comma, dell'art.

3 del decreto legislativo n. 502 del 1992, operata dall'art. 1, primo

comma, del decreto-legge, seppur conseguente alla soppressione del

precedente sistema di nomina del direttore generale tra gli iscritti

nell'elenco nazionale istituito presso il Ministero della sanità,

finirebbe per ledere le prescrizioni statutarie in tema di

bilinguismo e proporzionale (articoli 89, 99, 100 e 101 dello

Statuto); e ciò rappresenta un ulteriore motivo di illegittimità

delle disposizioni impugnate, nella parte in cui si applicano alla

Provincia autonoma di Bolzano.

5. - Devono considerarsi infine assorbite le restanti censure

mosse al decreto-legge n. 512 del 1994, e all'art. 1, secondo comma,

della legge di conversione (n. 590 del 1994), nella parte in cui

questo fa salvi gli effetti prodotti dal decreto-legge n. 401 del

1994, non convertito in legge.