Sentenza n. 372/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 11, secondo

comma, 14, 21 e 23 della legge della Regione siciliana approvata

dall'Assemblea regionale il 24 marzo 1996, dal titolo "Disposizioni

in materia di permessi, indennità ed incarichi negli enti locali.

Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali concernenti le

elezioni di organi degli enti locali, il comitato regionale di

controllo, il personale dell'amministrazione regionale e degli enti

locali. Abrogazione di norme", promosso con ricorso del Commissario

dello Stato per la Regione siciliana notificato il 1 aprile 1996,

depositato in Cancelleria il 10 aprile 1996 ed iscritto al n. 14 del

registro ricorsi 1996.

Visto l'atto di costituzione della regione siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 1 ottobre 1996 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi l'Avvocato dello Stato Plinio Sacchetto per il ricorrente, e

gli avvocati Francesco Torre e Francesco Castaldi per la Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 1 aprile 1996 il Commissario dello

Stato presso la Regione siciliana ha promosso questione di

legittimità costituzionale di quattro articoli della legge regionale

approvata dall'Assemblea regionale il 24 marzo 1996 e intitolata

"Disposizioni in materia di permessi, indennità ed incarichi negli

enti locali. Modifiche ed integrazioni alle leggi regionali

concernenti le elezioni di organi degli enti locali, il comitato

regionale di controllo, il personale dell'amministrazione regionale e

degli enti locali. Abrogazione di norme".

In primo luogo il Commissario dello Stato impugna l'art. 11 della

legge (intitolato "Modifiche alla legge regionale 3 dicembre 1991, n.

44"), e più precisamente il secondo comma di tale articolo, che

dispone l'abrogazione espressa dell'art. 5, lettera h), della legge

regionale 3 dicembre 1991, n. 44 (Nuove norme per il controllo sugli

atti dei comuni, delle province e degli altri enti locali della

Regione siciliana. Norme in materia di ineleggibilità a deputato

regionale). La disposizione che si intende abrogare stabilisce -

sulla falsariga di quanto disposto dall'art. 43, lettera h), della

legge statale 8 giugno 1990, n. 142 - che non possono essere

designati od eletti come membri del comitato regionale di controllo,

sia nella sezione centrale che in quelle provinciali, "coloro che

ricoprano incarichi direttivi o esecutivi nei partiti a livello

nazionale, regionale o provinciale, nonché coloro che abbiano

ricoperto tali incarichi nell'anno precedente alla costituzione del

comitato regionale di controllo".

Secondo il Commissario dello Stato sarebbe censurabile, sotto il

profilo della violazione dell'art. 97 della Costituzione, la

soppressione dell'indicata incompatibilità, atteso che questa mira

ad impedire l'inserimento nell'organo di controllo di soggetti che,

per le cariche politiche rivestite, risulterebbero "i meno adatti

all'espletamento di compiti di carattere tecnico-giuridico", quale

quello del comitato regionale di controllo. Analogamente a quanto

questa Corte rilevò nella sentenza n. 453 del 1990 in tema di

formazione delle commissioni di concorso per l'accesso a pubblici

impieghi, il principio di imparzialità dovrebbe riflettersi anche

nella composizione del Comitato regionale di controllo: nella

formazione di questo il carattere tecnico e neutro del giudizio

dovrebbe essere preservato da ogni rischio di deviazione verso

eventuali interessi di partito o comunque diversi da quelli propri

dell'attività di controllo.

Il Commissario dello Stato impugna poi l'art. 14 della legge,

intitolato "Determinazione delle piante organiche".

Tale disposizione prevede, al primo comma, che, nella

determinazione dei posti vacanti nelle piante organiche degli enti

locali, per i quali è autorizzata l'assunzione degli idonei in

concorsi banditi entro il 31 agosto 1993 e le cui graduatorie siano

state approvate entro il 30 giugno 1995 (così come previsto

dall'art. 1 della legge regionale 10 gennaio 1995, n. 7, come

integrato dall'art. 19 della legge reg. 25 maggio 1995, n. 46),

debbono intendersi come posti preesistenti anche i posti già

esistenti e vacanti alla data del 31 agosto 1993, ma non ricompresi

nella pianta organica provvisoriamente definita ai sensi dell'art. 3

della legge statale 24 dicembre 1993, n. 537 (in cui dovevano essere

inclusi solo i posti già coperti, ovvero per la copertura dei quali

fossero state già avviate procedure concorsuali), e successivamente

di nuovo istituiti in sede di rideterminazione della pianta organica

effettuata ai sensi dell'art. 22 della legge statale 23 dicembre

1994, n. 724. Il secondo comma dell'articolo impugnato stabilisce a

sua volta che il conferimento di quei posti agli idonei in precedenti

concorsi possa avvenire in deroga alle disposizioni dell'art. 219

dell'ordinamento degli enti locali della Sicilia (ai cui sensi le

graduatorie non possono essere utilizzate per la copertura di posti

istituiti dopo l'approvazione delle graduatorie medesime), sempreché

le relative graduatorie non siano state approvate da oltre 36 mesi

(mantenendo perciò fermo il limite temporale stabilito da detto art.

219).

Ad avviso del ricorrente tale disciplina violerebbe gli artt. 3, 51

e 97 della Costituzione, poiché costituirebbe un tentativo di

eludere il "principio generale del pubblico impiego", richiamato

nella sentenza n. 266 del 1993 di questa Corte, in base al quale non

è consentito utilizzare le graduatorie degli idonei di precedenti

concorsi in relazione a posti istituiti dopo l'approvazione delle

graduatorie medesime, in quanto in tal modo si configurerebbero di

fatto "i tratti di un'assunzione ad personam"; il legislatore

regionale non potrebbe considerare come preesistenti posti di nuova

istituzione.

In terzo luogo il Commissario dello Stato impugna l'art. 21 della

legge (intitolato "Interpretazione autentica della legge regionale 27

dicembre 1985, n. 53"), in forza del quale "il personale comunque in

servizio presso l'Opera universitaria di Palermo, compreso quello in

posizione di comando alla data di entrata in vigore del decreto del

Presidente della Repubblica 14 maggio 1985, n. 246, e della legge

regionale 27 dicembre 1985, n. 53, rientra fra i destinatari della

stessa normativa con le medesime decorrenze e modalità". In

sostanza, si mira a rendere applicabili a tale personale le

disposizioni delle norme di attuazione dello statuto siciliano in

materia di pubblica istruzione (art. 12 del d.P.R. n. 246 del 1985),

secondo cui per l'espletamento delle funzioni ad essa attribuite la

Regione si avvale anche del personale in servizio presso le Opere

universitarie, restando rinviata alla legge regionale ogni definitiva

determinazione circa lo stato giuridico ed il trattamento economico

di detto personale, fatti salvi in ogni caso quelli goduti presso

l'amministrazione di provenienza; nonché le disposizioni della legge

reg. n. 53 del 1985, ai cui sensi il personale trasferito alla

Regione per effetto, fra l'altro, del citato d.P.R. n. 246 del 1985,

e comunque in servizio alla data di entrata in vigore del medesimo,

è inquadrato in un ruolo speciale transitorio istituito presso la

Presidenza della Regione, collocandosi nelle fasce funzionali e nei

livelli previsti dalla normativa regionale secondo determinate regole

di equiparazione, per essere destinato alle funzioni previste dalle

norme di attuazione, attraverso l'assegnazione ai rami

dell'amministrazione regionale o il comando presso gli enti locali e

gli enti strumentali della Regione (art. 8).

Secondo il Commissario dello Stato, con tale disposizione si

permetterebbe l'inserimento nel ruolo speciale transitorio, con

effetto retroattivo, di "soggetti di cui non è dato conoscere né

l'amministrazione di provenienza, né il titolo giuridico in virtù

del quale prestava servizio presso l'Opera universitaria di Palermo",

né il periodo di permanenza alle dipendenze di tale ente. La norma,

per il suo contenuto generico circa l'individuazione dei destinatari,

sarebbe lesiva, da un lato, della regola del concorso per l'accesso

ai pubblici uffici, dall'altro del principio di buon andamento della

amministrazione, apparendo tesa a sanare ex post situazioni

irregolari o eventualmente ad evitare giudizi di responsabilità nei

confronti degli amministratori che abbiano consentito il permanere di

personale non in possesso dei requisiti richiesti per l'inquadramento

nei ruoli regionali; e potrebbe comportare addirittura la

riassunzione di personale cessato dal servizio da circa dieci anni.

La norma sarebbe dunque in contrasto con gli artt. 3, 51 e 97 della

Costituzione.

Infine il ricorrente impugna l'art. 23 della legge regionale.

Quest'ultimo, intitolato "Modifica alla legge regionale 20 marzo

1951, n. 29" - che disciplina l'elezione dei deputati all'assemblea

regionale siciliana - sostituisce l'art. 67 di tale legge, stabilendo

che per le violazioni della stessa si osservano, anziché le

disposizioni penali delle leggi per la elezione della Camera dei

deputati - come prevedeva il testo preesistente - le disposizioni di

cui all'ultimo comma dell'art. 1 della legge 17 febbraio 1968, n.

108 (Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a

statuto normale), che a sua volta rinvia, per quanto non previsto

dalla stessa legge (e quindi anche per le sanzioni penali), alle

disposizioni del testo unico delle leggi per l'elezione degli organi

delle amministrazioni comunali nelle parti concernenti i Consigli dei

comuni maggiori.

Ad avviso del Commissario dello Stato, mentre il precedente testo

sarebbe conforme all'art. 3 dello statuto speciale, ai cui sensi

l'Assemblea regionale è eletta "secondo la legge regionale in base

ai principii fissati dalla Costituente in materia di elezioni

politiche", la nuova disposizione, attraverso "un rinvio dinamico di

non chiarissimo significato", tendendo ad applicare le sanzioni

previste per le elezioni amministrative, disattenderebbe la citata

norma statutaria.

2. - Si è costituito il Presidente della Regione siciliana,

chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.

In ordine alla censura relativa all'art. 11, la difesa del

Presidente regionale ricorda che esso prevede, al primo comma, la

possibilità di eleggere nel comitato regionale di controllo anche

persone che abbiano ricoperto le cariche di sindaco, presidente di

provincia, consigliere regionale. Una volta ammessa la componente

"politica" nel comitato di controllo - osserva il resistente - il

legislatore siciliano avrebbe ritenuto incoerente la permanenza di

una causa di incompatibilità ed ineleggibilità come quella prevista

dalla disposizione che verrebbe abrogata. D'altra parte, anche per il

comitato di controllo dovrebbe valere il criterio, affermato da

questa Corte nella sentenza n. 453 del 1990, per cui la presenza di

tecnici ed esperti deve essere bensì prevalente, ma non esclusiva.

In ordine alla censura relativa all'art. 14 della legge impugnata,

la difesa del Presidente regionale afferma che la elusione del

divieto di utilizzo delle graduatorie di concorsi pregressi per la

copertura di posti istituiti dopo l'approvazione di queste sarebbe

solo apparente. Infatti i posti cui la disposizione si riferisce

sarebbero solo formalmente nuovi, mentre in sostanza riprodurrebbero

i corrispondenti posti già esistenti e vacanti nelle piante

organiche, e che non avevano potuto essere inclusi nella definizione

provvisoria di queste, effettuata ai sensi dell'art. 3 della legge n.

537 del 1993, in assenza di procedure concorsuali avviate, stante la

prescrizione dell'art. 219 dell'ordinamento regionale degli enti

locali circa l'utilizzo, per la copertura dei posti vacanti, delle

graduatorie degli idonei, fino a 36 mesi dalla loro approvazione. Il

legislatore siciliano avrebbe dunque solo voluto attribuire a certi

fini efficacia retroattiva al ripristino nelle piante organiche di

posti che ne erano stati esclusi per l'applicazione della citata

normativa statale.

In relazione all'art. 21 della legge, il resistente sottolinea

trattarsi di norma interpretativa, riferibile a personale di ruolo

già in servizio presso l'Opera universitaria di Palermo in posizione

non chiaramente sussumibile nella figura del comando. Si tratterebbe,

come risulta da un documento che la difesa regionale ha prodotto

all'udienza, di un unico dipendente dell'Università di Palermo

distaccato a prestare servizio presso l'Opera universitaria, che in

forza della disposizione impugnata verrebbe inquadrato nei ruoli

regionali.

Quanto alle censure mosse all'art. 23, infine, la difesa del

Presidente regionale ricorda che già l'Alta Corte per la Regione

siciliana, nella sentenza 16-20 marzo 1951, ritenne che i "principii

fissati dalla Costituente in materia di elezioni politiche", di cui

è parola nell'art. 3 dello statuto, fossero quelli contenuti nella

Costituzione, e non quelli contenuti nelle leggi elettorali, onde in

materia di regime penale delle violazioni della legge elettorale il

legislatore regionale incontrerebbe solo il limite della

ragionevolezza, desumibile dall'art. 3 della Costituzione. Non

potrebbe dunque ritenersi illegittima una disposizione mirante ad

adeguare la disciplina legislativa regionale a quella statale

prevista per la elezione dei consigli delle Regioni a statuto

ordinario. Considerato in diritto

1. - La prima questione proposta dal ricorrente concerne, con

riferimento all'art. 97 della Costituzione, l'art. 11, secondo comma,

della legge impugnata, il quale, abrogando la preesistente

disposizione modellata sulla corrispondente legge statale (art. 43,

lettera h), legge n. 142 del 1990), fa venir meno la

ineleggibilità-incompatibilità già sancita, ai fini della

composizione del comitato regionale di controllo sugli atti degli

enti locali, per coloro che ricoprano o abbiano ricoperto nell'ultimo

anno incarichi direttivi o esecutivi in partiti politici a livello

nazionale, regionale o provinciale.

La questione è fondata.

È ben vero infatti che in materia di controllo sugli atti degli

enti locali la Regione siciliana gode di potestà legislativa

"esclusiva" nel quadro dei principii generali di cui all'art. 15

dello statuto. Ma la scelta legislativa in questione non appare

conforme al principio costituzionale di imparzialità

dell'amministrazione, dal quale discende l'esigenza che gli organi di

controllo sugli atti amministrativi degli enti locali siano formati

in modo da assicurare un esercizio "neutrale" della delicata funzione

di questi.

Di tale principio è espressione la previsione contenuta nell'art.

43, lettera h), della legge statale n. 142 del 1990, che sancisce

l'incompatibilità per coloro che ricoprono in atto, o hanno

ricoperto nell'ultimo anno, incarichi direttivi od esecutivi nei

partiti a livello almeno provinciale, cioè incarichi in organismi

chiamati a concorrere alla determinazione della politica nazionale o

locale (art. 49 della Costituzione), e dunque ad esercitare influenza

sul piano dell'indirizzo politico, che è, e deve restare, distinto

da quello dell'amministrazione (per una analoga previsione si veda, a

proposito della composizione dei collegi di garanzia elettorale,

l'art. 13, comma 2, ultima parte, della legge 10 dicembre 1993, n.

515).

Tale previsione normativa, sulla cui falsariga il legislatore

siciliano aveva modellato il testo del corrispondente art. 5, lettera

h), della legge regionale n. 44 del 1991, non costituisce certo, in

ogni suo aspetto anche particolare, l'unico modo di dare attuazione,

in questa materia, al principio costituzionale di imparzialità

dell'amministrazione: il legislatore regionale, come quello statale,

resta libero di conformare, nel rispetto di tale principio oltre che

di quello di ragionevolezza, la disciplina della materia,

determinando i casi di incompatibilità, o per esempio riferendosi, a

tale fine, alle sole cariche in atto ricoperte, invece che anche alle

cariche ricoperte in passato. Ma ciò che illegislatore siciliano non

poteva fare era di disporre puramente e semplicemente, come invece ha

fatto con la norma denunciata, la soppressione di queste ipotesi di

incompatibilità, precedentemente previste ai fini della attuazione

del principio costituzionale di imparzialità della amministrazione.

2. - Oggetto della seconda questione proposta, in riferimento agli

artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, è l'art. 14 della legge

impugnata, che prevede l'utilizzo delle graduatorie di precedenti

concorsi anche per la copertura di posti reintrodotti negli organici

degli enti locali dopo essere stati esclusi in sede di determinazione

provvisoria delle piante organiche medesime.

La questione non è fondata.

Dalla pur non perspicua formulazione della norma risulta che i

posti in esame erano comunque "esistenti e vacanti alla data del 31

agosto 1993", cioè alla data di riferimento assunta dall'art. 3,

comma 6, della legge n. 537 del 1993 per la provvisoria

rideterminazione delle piante organiche. La facoltà, conferita con

la disposizione de qua, di coprire detti posti attribuendoli agli

idonei inclusi nelle graduatorie di precedenti concorsi non contrasta

sostanzialmente, pertanto, con il criterio che limita tale modalità

di copertura ai posti preesistenti alla data di approvazione delle

graduatorie medesime.

3. - La terza questione proposta investe, con riferimento agli

artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, l'art. 21 della legge,

disposizione a contenuto dichiaratamente interpretativo della

normativa regionale, risalente al 1985, che disciplinò a suo tempo

l'inquadramento nei ruoli regionali del personale in servizio presso

le Opere universitarie al momento in cui vennero emanate le norme di

attuazione statutaria (contenute nel d.P.R. n. 246 del 1985, di

trasferimento alla Regione delle relative funzioni). Con essa si

intende consentire l'applicazione di quella normativa anche a

personale, a sua volta già in servizio, all'epoca, presso l'Opera

universitaria di Palermo, diverso da quello statale dipendente

dell'Opera stessa o in posizione di comando presso di essa.

La questione non è fondata.

A differenza di quanto si verificava nel caso della disposizione

legislativa regionale siciliana dichiarata incostituzionale con la

sentenza n. 127 del 1996 di questa Corte - che mirava ad estendere

l'inquadramento in un ruolo speciale transitorio della Regione,

originariamente destinato al personale degli enti le cui funzioni

erano passate alla Regione, a personale, presso di essa comandato,

appartenente ad un ente diverso - la norma qui impugnata estende la

possibilità di inquadramento nel ruolo regionale a personale che,

essendo comunque in servizio presso l'Opera universitaria di Palermo

al momento del passaggio delle funzioni di questa alla Regione,

rientra nella originaria previsione della normativa di attuazione.

Questa infatti stabilisce che l'amministrazione regionale, per

l'esercizio dei nuovi compiti ad essa attribuiti, "si avvale del

personale in servizio presso le Opere universitarie", e che è

demandata al legislatore regionale "ogni definitiva determinazione

sullo stato giuridico, il trattamento economico e di quiescenza" di

detto personale, di cui si prevede l'inquadramento (s'intende: nei

ruoli regionali) contestualmente a quello del personale statale

trasferito alla Regione (art. 12 del d.P.R. n. 246 del 1985).

La scelta del legislatore regionale appare dunque in questo caso

non contrastante con le norme costituzionali la cui violazione è

lamentata nel ricorso: non si mira ad estendere l'inquadramento a

personale estraneo alla posizione fondamentale - l'essere in servizio

presso l'Opera universitaria al momento del trasferimento delle

funzioni - in vista della quale esso era contemplato nelle norme

statali e regionali preesistenti.

4. - L'ultima delle questioni sollevate investe l'art. 23 della

legge, che, sostituendo il testo originario dell'art. 67 della legge

regionale sulla elezione dell'assemblea regionale, mira a rendere

applicabili, per le violazioni della stessa legge, le sanzioni penali

previste, per i reati elettorali, dalla legge statale sull'elezione

dei Consigli delle Regioni ordinarie (la quale a sua volta rinvia al

testo unico sulle elezioni degli organi dei comuni). Il ricorso

lamenta la non conformità di tale previsione all'art. 3 dello

statuto regionale.

I limiti dell'impugnazione, segnati dai motivi del ricorso, non

consentono alla Corte di esaminare il problema più generale della

ammissibilità di interventi del legislatore regionale siciliano

nell'ambito della disciplina penale, né quindi di sottoporre a

rimeditazione la soluzione seguita, a proposito del testo vigente

dell'art. 67 della legge elettorale siciliana, nella risalente

sentenza n. 104 del 1957. Mentre dunque tale problema resta del tutto

impregiudicato, in questa sede la Corte deve limitarsi a dirimere il

quesito, se la scelta effettuata dal legislatore siciliano sia o meno

in contrasto con la norma statutaria, secondo cui l'elezione

dell'assemblea è disciplinata dalla legge regionale "secondo i

principii stabiliti dalla Costituente per le elezioni politiche".

Tale prescrizione dello statuto, tenendo anche conto del momento in

cui essa fu formulata (anteriore, come è noto, alla elezione

dell'Assemblea costituente e perciò alla elaborazione del testo

costituzionale), non può essere intesa nel senso che vincoli il

legislatore regionale a seguire i principii - e tanto meno le

specifiche discipline fissati nelle leggi che disciplinano l'elezione

delle Camere del Parlamento nazionale (leggi che peraltro sono

distinte fra loro, anche se poi di fatto la legge sull'elezione del

Senato ha rinviato in parte alla disciplina di quella per l'elezione

della Camera: cfr. ora art. 27 del d.lgs. 20 dicembre 1993, n. 533, e

già art. 25, primo comma, della legge 6 febbraio 1948, n. 29). Il

senso della previsione statutaria appare quello di ribadire il

vincolo dell'autonomia regionale, anche in una materia, come quella

dell'elezione dell'assemblea, non disciplinata direttamente dalla

Costituzione, al rispetto dei principii ricavabili dalla Costituzione

stessa in materia elettorale (cfr., per un accenno in questo senso,

Alta Corte per la Regione siciliana, decisione 16-20 marzo 1951, n.

38).

Del resto, anche ove si volesse seguire l'interpretazione estensiva

della disposizione statutaria fatta propria dal ricorso, il vincolo

nei confronti del legislatore siciliano, essendo limitato ai

"principii", non si potrebbe estendere certo alle specifiche scelte

del legislatore statale in materia di elezione del Parlamento: e,

nella specie, non si può dire che la nuova scelta del legislatore

siciliano venga a modificare i principii ispiratori della disciplina

vigente nell'ambito di incidenza della disposizione denunciata.