Sentenza n. 37/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

13 novembre 1970, riapprovata dal Consiglio regionale del Trentino-Alto

Adige l'11 maggio 1971, recante "Disposizioni in favore del personale

della Regione e degli altri enti locali che presti servizio nei Paesi

in via di sviluppo", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio

dei ministri, notificato il 1 giugno 1971, depositato in cancelleria il

7 successivo ed iscritto al n. 12 del registro ricorsi 1971.

Visto l'atto di costituzione della Regione Trentino- Alto Adige;

udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 1972 il Giudice relatore

Costantino Mortati;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il ricorrente, e l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 1 giugno 1971, il Presidente del

Consiglio dei ministri ha impugnato, in via principale, la legge

approvata dal Consiglio regionale del Trentino-Alto Adige il 13

novembre 1970 e riapprovata, dopo il rinvio governativo, l'11 maggio

1971, avente ad oggetto: "Disposizioni in favore del personale della

Regione e degli altri enti locali che presti servizio nei Paesi in via

di sviluppo", deducendo:

a) Che la legge impugnata, nel disporre la conservazione del posto

di lavoro, come fuori ruolo, per un periodo non superiore a tre anni a

favore dei dipendenti regionali i quali, o su loro richiesta e con

l'autorizzazione della Giunta regionale, prestino servizio, oppure

assumano direttamente il servizio stesso in Paesi in via di sviluppo,

nel quadro dei programmi di assistenza tecnica del Governo italiano o

di enti od organismi internazionali, al fine di cooperare

all'attuazione dei programmi medesimi, viola il limite territoriale ed

il limite del rispetto degli obblighi internazionali dello Stato

stabiliti per la legislazione regionale del Trentino-Alto Adige

dall'art. 4, n. 1, in relazione alla prima parte del primo comma dello

stesso articolo ed all'art. 1, dello Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige. Né potrebbe sostenersi - si aggiunge - che la

norma regionale sia complementare ed integrativa di quella statale,

dato che questa esclude che personale non statale venga destinato a

prestare servizio nei paesi in via di sviluppo e prevede, comunque, un

contingente rigido di personale comandabile.

b) Che la legge stessa viola l'art. 97, primo comma, della

Costituzione poiché non rispetta il precetto del "buon andamento",

della pubblica Amministrazione regionale. Infatti, conferendosi agli

organi esecutivi della Regione il potere di autorizzare i dipendenti a

prestare servizio nei paesi in via di sviluppo con una discrezionalità

assoluta, si dà ai dipendenti regionali la possibilità di lasciare,

sia pure per i citati scopi, a proprio libito il posto di lavoro. Lo

stesso vale anche per i dipendenti degli altri enti cui la legge si

riferisce.

c) Che l'art. 3 della legge impugnata, autorizzando gli enti

locali, territoriali, istituzionali, assistenziali ed economici ad

accordare, anche in deroga ai loro ordinamenti, un congedo

straordinario senza assegni per tutto il periodo di servizio nei paesi

in via di sviluppo al personale appartenente ai propri ruoli che abbia

chiesto di prestare servizio presso gli enti od organismi secondo le

norme di cui agli articoli precedenti, risulta in contrasto con i

principi desumibili dalla legislazione statale in tema di dipendenti

degli enti medesimi, con conseguente violazione dell'art. 5, prima

parte del primo comma, e nn. 1 e 2, dello Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige.

Tali principi non prevedono la concessione di congedi straordinari

fino ad un triennio al personale di detti enti, né prevedono l'ibrida

situazione giuridica del dipendente in congedo straordinario che sia

anche posto in posizione di fuori ruolo.

d) Che la legge impugnata, nella sua totalità, e particolarmente

nell'art. 2, secondo comma, viola l'art. 81, quarto comma, della

Costituzione per il fatto di non prevedere la copertura finanziaria dei

nuovi e maggiori oneri che la Regione e gli enti minori andranno ad

incontrare per effetto dell'applicazione della legge stessa ed in

particolare della necessità di coprire i posti di lavoro lasciati

liberi dai dipendenti collocati fuori ruolo o in congedo straordinario,

nonché della erogazione dei contributi previdenziali.

2. - Avanti la Corte costituzionale si è costituita la Regione

Trentino-Alto Adige con deduzioni depositate in data 21 giugno 1971

nelle quali si replica ai vari motivi del ricorso, di cui chiede il

rigetto.

In risposta alla prima censura la Regione deduce che la legge

regionale, in preciso e puntuale esercizio delle competenze legislative

ad essa costituzionalmente riconosciute in tema di ordinamento del

personale addetto agli uffici regionali (art. 4, n. 1), di ordinamento

degli enti pararegionali (art. 4, n. 2), dei Comuni e delle Province

(art. 5, n. 1) e delle istituzioni pubbliche di assistenza e

beneficienza (art. 5, n. 2), si propone di estendere ai dipendenti

regionali quei principi che la legge n. 380 del 1968 ha stabilito con

riferimento ai dipendenti statali per rendere possibile che essi

svolgano la loro opera per le stesse finalità.

Pertanto, secondo la difesa della Regione, una questione di

legittimità costituzionale si porrebbe, all'inverso, proprio se non

fosse introdotta, anche per i dipendenti regionali, una possibilità di

questo genere, con conseguente inammissibile disparità di trattamento

tale da concretare una violazione dell'art. 3 della Costituzione.

In relazione alla dedotta violazione dell'art. 97, Cost., la difesa

della Regione osserva come non sia esatta l'affermazione secondo la

quale in virtù della legge i dipendenti regionali potrebbero

"lasciare, sia pure per i citati scopi, a proprio libito il posto di

lavoro", poiché il collocamento fuori ruolo è invece subordinato

all'autorizzazione della Giunta regionale, e tale "filtro" assicurerà

che le richieste di collocamento fuori ruolo non turbino il buon

andamento della pubblica Amministrazione.

D'altra parte qualunque ordinamento del pubblico impiego contempla

varie possibilità di modificazione soggettiva dell'organizzazione

amministrativa per cause indipendenti dalla volontà o dal potere

discrezionale della pubblica Amministrazione (dimissioni,

incompatibilità, aspettative, ecc.) senza che sia mai stata affermata

l'illegittimità costituzionale delle relative disposizioni.

In merito alla denunciata violazione dei principi della

legislazione statale (il cui rispetto non comporta necessariamente

identità fra normativa statale e normativa regionale) la Regione

osserva che l'ordinamento regionale conosce l'istituto del congedo

straordinario senza assegni, ed ha riconosciuto come perfettamente

valida, ed ha altresì direttamente disciplinato la finalità

(assistenza ai paesi in via di sviluppo) per la quale il detto istituto

viene in concreto utilizzato dal legislatore regionale; per cui non

pare che possa ritenersi sussistente alcuna incompatibilità con i

principi della legislazione statale.

Infine, circa la censura attinente all'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, la sua infondatezza risulta dal fatto che i pretesi

oneri, o non sussistono o sono meramente eventuali ed incerti. Non

sussistono oneri per la copertura dei posti temporaneamente lasciati

liberi dai dipendenti cui la legge si applichi, in quanto essi

corrispondono al risparmio di spesa conseguente al mancato pagamento

degli stipendi ai titolari dei posti, mentre meramente eventuale è

l'assunzione in ruolo di coloro che siano chiamati a sostituirli.

Finalmente le erogazioni dei contributi previdenziali ed

assistenziali sono state ritenute dal legislatore regionale assorbite

nella riorganizzazione conseguente all'adozione dei provvedimenti di

cui agli artt. 1 e 3 e la relativa copertura finanziaria assicurata dai

risparmi possibili a seguito di tale riorganizzazione.

Con successiva memoria l'Avvocatura dello Stato fa notare come

l'interpretazione data dalla difesa regionale all'art. 1 della legge

impugnata urta contro la dizione del medesimo, che anzitutto non si

limita ad inquadrare l'iniziativa regionale nei programmi di assistenza

tecnica elaborati dal Governo italiano, ma la estende anche ai

programmi di enti e organizzazioni internazionali, ed in secondo luogo

prevede, oltre al caso di prestazione di servizio nei paesi in via di

sviluppo su autorizzazione della Giunta, anche quello della diretta

assunzione di tale servizio, quindi senza autorizzazione. Insiste per

l'accoglimento del ricorso.

Nella discussione orale le parti hanno ribadito le ragioni esposte

nelle scritture defensionali. Il rappresentante della Regione ha in

particolare messo in rilievo come l'art. 1 della legge impugnata debba

interpretarsi nel senso che l'autorizzazione della Giunta regionale sia

necessaria in ogni caso per il collocamento fuori ruolo del personale

di cui si tratta.

L'Avvocatura dello Stato, in relazione a tale interpretazione, ha

affermato che, ove essa dovesse valere e si limitasse la destinazione

dei dipendenti locali all'attuazione dei soli programmi di sviluppo del

Governo italiano, verrebbe meno il motivo principale del ricorso. Considerato in diritto :

1. - La questione sottoposta alla Corte dal ricorso del Presidente

del Consiglio verte sull'incostituzionalità della citata legge della

Regione Trentino-Alto Adige che consente la destinazione di dipendenti

della Regione stessa, o di enti minori in essa operanti, (previo il

loro collocamento fuori ruolo, o in congedo straordinario) in paesi in

via di sviluppo allo scopo di prestarvi servizio, per concorrere

all'attuazione dei programmi di assistenza tecnica, predisposti dal

Governo italiano o da enti ed organizzazioni internazionali.

Il ricorso deve ritenersi fondato, secondo risulta dalle seguenti

considerazioni.

2. - Rilievo preminente, ed anzi può dirsi assorbente gli altri

motivi di impugnativa, riveste quello con cui si denuncia la violazione

dell'art. 4 n. 1, in relazione con la prima parte del primo comma dello

stesso articolo e con il precedente art. 1 dello Statuto regionale.

Discende infatti da queste norme che la potestà di disporre nella

materia dell'ordinamento degli uffici e del personale ad essi addetto

(come del resto in ogni altra materia) incontra il suo limite naturale

e non superabile nell'ambito territoriale della Regione, dovendo

rimanere esclusa la disciplina di tutti quei rapporti e quelle

prestazioni relative al personale medesimo destinato a svolgersi o ad

effettuarsi al di là di tale ambito, a meno che essa non si colleghi

alla esecuzione di accordi con altre Regioni.

L'esorbitanza dal limite di cui si parla risulta poi nella specie

aggravata per il fatto che la destinazione del personale appare rivolta

al perseguimento di fini e alla soddisfazione di esigenze non

riconducibili, né direttamente né indirettamente, a quelle proprie

della Regione stessa. Infatti non appare contestabile che l'assistenza

ai Paesi in via di sviluppo rimanga estranea nel modo più assoluto ad

ogni ingerenza regionale, non solo per quanto riguarda la

predisposizione dei programmi, ma anche per tutto ciò che attiene

direttamente o indirettamente alla loro esecuzione.

Se è affetta da invalidità la regolamentazione di un'attività la

quale, pur attenendo ai compiti della Regione, risulti tuttavia tale da

indurre ripercussioni dannose su altre Regioni, o addirittura su tutto

lo Stato, di invalidità assai più grave deve ritenersi colpito l'atto

che non già solo in conseguenza degli effetti prodotti, ma per lo

stesso oggetto cui si rivolge trascende la potestà concessa all'Ente.

Non sembra meritevole di confutazione l'opinione della difesa della

Regione secondo cui la norma impugnata corrisponde all'esigenza del

rispetto del principio di eguaglianza che risulterebbe compromesso ove

per i dipendenti regionali si praticasse un trattamento diverso da

quello degli statali, essendo anche troppo ovvio che il principio di

eguaglianza, per quanto si voglia estenderlo, non può mai condurre ad

assegnare ai primi compiti propri ed esclusivi dei secondi e quindi

posizioni ad essi corrispondenti.

3. - Se pure il carattere, come si è detto, assorbente del primo

motivo dispenserebbe dal passare all'esame degli altri, tuttavia un

breve cenno sarà sufficiente a mostrarne l'evidente fondatezza. Così,

in ordine alla eccepita violazione dell'art. 97, anche a volere

ammettere l'esattezza dell'interpretazione dell'art. 1 della legge

impugnata quale prospettata dalla difesa della Regione, non sostenuta

tuttavia dalla dizione letterale del medesimo, non appare contestabile

che la messa fuori ruolo di dipendenti regionali, all'infuori di un

tassativo limite numerico (stabilito invece, ed in misura assai

limitata, dalla legge statale 28 marzo 1968, n. 380) non può non

riflettersi sulla funzionalità degli uffici regionali, se debba

valere, come non può contestarsi, l'imprescindibile presupposto che

l'entità numerica dei ruoli regionali rimanga costantemente adeguato

al numero ed alla qualità delle attribuzioni degli uffici cui si

riferiscono. Né vale fare riferimento ad eventi che, nell'ordinaria

vita dell'amministrazione, conducono a fare temporaneamente venir meno

le prestazioni da parte di alcuni dei titolari degli uffici, perché

essi hanno carattere eccezionale, e ai medesimi si fa fronte o con

nuove assunzioni (come nel caso di dimissioni) o limitando nel tempo

(con una durata massima notevolmente inferiore ai tre anni stabiliti

con la legge impugnata) il periodo di assenza dall'ufficio consentita.

Si può aggiungere che proprio la presenza di non evitabili ipotesi

di lontananza dal servizio di un certo numero di dipendenti rende

intollerabile che se ne aggiungano altre del tutto arbitrarie.

4. - Anche per quanto riguarda l'art. 3 della legge denunciata

appare evidente, oltre che la violazione di cui al precedente n. 2 del

limite dell'oggetto delle leggi regionali, quella dell'art. 5 dello

Statuto per mancata osservanza dei principi dell'ordinamento statale,

che non tollerano la concessione nei riguardi di dipendenti da enti

locali di congedi straordinari i quali conducono anche al collocamento

fuori ruolo di coloro che ne beneficiano.

Né sembra da accogliere l'interpretazione che dell'articolo stesso

dà la difesa regionale nel senso che dal rinvio fatto dall'art. 3 ai

precedenti artt. 1 e 2 non può argomentarsi anche il collocamento

fuori ruolo dei dipendenti degli enti locali destinati ai compiti di

cui si tratta, essendo chiaro che per i collocati in congedo

straordinario non può sorgere né il problema della conservazione del

posto, né quello delle prestazioni previdenziali, cui ha riguardo

l'art. 2.

5. - Infine, il mancato rispetto dell'ultimo comma dell'art. 81

della Costituzione si deduce agevolmente dalla considerazione che il

collocamento fuori ruolo del personale cui si riferisce la legge

impugnata (a parte la stranezza della situazione in cui questo verrebbe

a trovarsi, perché, mentre rimane privo dello stipendio della Regione,

non potrebbe neppure pretenderlo dallo Stato e tanto meno dai Paesi in

via di sviluppo, cui nessun rapporto li lega) abilita la Regione a

coprire i posti resisi così vacanti, con l'inevitabile maggior onere

derivante dal ritorno in ruolo in soprannumero del personale predetto,

una volta cessato l'incarico ad esso conferito. Ciò è sufficiente a

far sorgere l'obbligo della previsione della copertura della maggiore

spesa.

Per quanto poi riguarda l'onere dei contributi per le prestazioni

previdenziali e assistenziali a carico della Regione è la stessa

difesa di questa ad ammetterne il carattere certo ed attuale, quando fa

riferimento ai risparmi possibili a realizzarsi in seguito ad una

riorganizzazione dei servizi conseguenti ai provvedimenti da adottare:

riorganizzazione che non risulta avvenuta.