Sentenza n. 37/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 14 luglio

1965, n. 901, contenente "Delega al Governo per l'organizzazione degli

enti di sviluppo e norme relative alla loro attività", promosso con

ricorso del Presidente della Regione sarda notificato il 30 agosto

1965, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale l'8

settembre successivo ed iscritto al n. 22 del Registro ricorsi 1965.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 16 marzo 1966 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

uditi l'avv. Pietro Gasparri, per il Presidente della Regione

sarda, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Umberto Coronas,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri

il 30 agosto 1965, la Regione della Sardegna ha impugnato le norme

contenute nell'art. 1, n. 2; art. 2; art. 3, secondo e terzo comma, e

ogni altra norma che dovesse essere ritenuta da esse logicamente

derivata, della legge 14 luglio 1965, n. 901, "in quanto interpretabili

come invasive o disconoscitive di competenza della Regione sarda", in

relazione agli artt. 3, lett. a e d, e 4, lett. c, in connessione

all'art. 6 dello Statuto speciale.

Il ricorso è stato depositato nella cancelleria addì 8 settembre

1965 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 242 del

25 settembre 1965.

Sostiene la Regione che la legge denunziata contiene disposizioni

che concernono in modo esplicito, diretto e indiretto, la competenza

delle Regioni e, in particolare, quella della Regione sarda, in materia

di agricoltura e di bonifica e di enti relativi.

Premesso che con detta legge (art. 1, n. 2) il Governo della

Repubblica viene delegato ad emanare norme per adeguare gli enti e le

sezioni di riforma fondiaria, che vengono trasformati in enti di

sviluppo, ai compiti di cui al D.P.R. 23 giugno 1962, n. 948, ed a

quelli di cui alla legge predetta, nonché per disporre la fusione

degli enti che operano in una stessa Regione, la Regione deduce due

motivi.

Col primo si osserva che la legge impugnata riguarda lo sviluppo

dell'agricoltura, con esplicito riferimento ai territori delle Regioni

ad autonomia speciale, e prevede interventi in materia di miglioramento

agrario e fondiario, di bonifica e di trasformazione fondiaria, nonché

l'istituzione e l'ordinamento di enti intesi a perseguire dette

finalità. Discenderebbe da ciò che il Governo sarebbe stato delegato

a emanare norme destinate a valere anche nel territorio sardo e,

perciò, ad invadere la sfera di competenza legislativa regionale, e

ciò anche sotto il profilo della istituzione e dell'ordinamento degli

enti di sviluppo all'uopo istituiti.

Anche se gli enti sardi di riforma fondiaria, data la loro

finalità istituzionale di ordine prevalentemente economic -sociale,

fossero da qualificare statali, gli enti di sviluppo, in cui essi

dovranno trasformarsi, in base alla legge in esame, dovrebbero

configurarsi come enti regionali.

Poiché la legge impugnata interferirebbe in materia che lo Statuto

(art. 3, lett. a e d e art. 4, lett. c) riserva alla competenza

legislativa regionale, gli artt. 1, n. 2, e 2 sarebbero illegittimi.

Si fa inoltre notare che in caso di accoglimento della tesi

regionale, potrebbe dubitarsi anche della legittimità dell'art. 8

della stessa legge, in quanto riferibile al personale di quegli enti di

sviluppo in cui gli enti sardi di riforma fondiaria verranno a

trasformarsi.

Con il secondo motivo la Regione eccepisce che la legge negli artt.

2 e 3, secondo e terzo comma, sembra concretare una violazione dello

Statuto, in quanto in essa si potrebbe leggere un disconoscimento o

almeno un non completo e chiaro riconoscimento delle competenze

amministrative della Regione in relazione agli artt. 3, lett. a e d, e

4, lett. c, in connessione con l'art. 6 dello Statuto.

Dalla legge non risulta precisato che tutte le competenze

amministrative del Ministero dell'agricoltura e delle foreste si devono

intendere, per quanto concerne il territorio sardo, affidate

all'autorità regionale. Indurrebbe a tale interpretazione l'art. 2,

secondo comma, dove è detto che ai Consigli di amministrazione degli

enti di sviluppo "dovrà essere assicurata la partecipazione di

funzionari dello Stato", e non, o non anche, di funzionari della

Regione; l'art. 3, comma secondo, che riserva indiscriminatamente al

Ministero dell'agricoltura e foreste la competenza ad approvare i piani

di valorizzazione predisposti dagli enti di sviluppo; l'art. 3, terzo

comma, che riserva indiscriminatamente a detto Ministero il compito di

autorizzare gli enti di sviluppo ad effettuare interventi anche

straordinari in specifici settori, secondo direttive e modalità

stabilite dallo stesso Ministero.

La Regione conclude che se, come si ritiene, dovesse essere

riconosciuto carattere regionale agli enti di sviluppo, anche le

autorizzazioni ministeriali in materia di esodo del personale, di cui

all'art. 8, comma quinto, della legge impugnata, dovrebbero essere

devolute alla Regione.

Con memoria depositata il 2 marzo 1966 la difesa della Regione ha

sviluppato e illustrato le sue tesi.

Per il Presidente del Consiglio dei Ministri l'Avvocatura dello

Stato, con deduzioni depositate il 18 settembre 1965, e con memoria

depositata il 3 marzo 1966, rileva che i motivi di incostituzionalità

non hanno giuridico fondamento in quanto muovono dall'erroneo

presupposto che gli enti di sviluppo previsti dalla legge in esame

siano di mero interesse regionale.

Invece, a suo avviso, non è più lecito dubitare del carattere

statale dei compiti di riforma agraria, in base alle sentenze della

Corte costituzionale (n. 18 del 1956 e n. 35 del 1962) e nemmeno sembra

revocarsi in dubbio il carattere statale delle funzioni di sviluppo

agricolo che debbono essere assunte nel quadro della riforma agraria

dagli enti e dalle sezioni di riforma fondiaria trasformati in enti di

sviluppo.

E ciò risulterebbe dimostrato dalla considerazione, emersa dal

corso dei lavori parlamentari, secondo cui l'evoluzione degli enti e

delle sezioni di riforma in enti di sviluppo è una necessaria

conseguenza della riforma fondiaria e della politica di sviluppo

agricolo perseguita dallo Stato, "politica che ha una validità solo se

vista oltre e più che nel quadro di programmazioni regionali e zonali,

nel quadro di una programmazione di carattere generale e nazionale, che

tenga conto anche della programmazione comunitaria del M.E.C.".

Dall'Avvocatura si fa inoltre notare che non si può confondere la

potestà legislativa regionale nelle materie di agricoltura, bonifica,

ecc. e degli enti regionali all'uopo istituiti, con le riforme

fondiarie ed agrarie che sono di interesse nazionale ed a carattere

straordinario, e con gli enti di sviluppo previsti dalla legge del 1965

che sono organismi operanti in un quadro di sviluppo integrale

dell'agricoltura che trascende gli interessi settoriali e zonali.

Circa la lamentata invasione della competenza legislativa

regionale, l'Avvocatura rileva che dalla infondatezza del primo motivo

del ricorso si deduce anche la infondatezza della doglianza formante

oggetto del secondo motivo di ricorso relativa al disconoscimento della

competenza amministrativa regionale, pur tenendosi presente tuttavia la

clausola di salvaguardia delle attribuzioni delle Regioni a statuto

speciale contenuta nell'art. 2 della legge impugnata. Considerato in diritto :

1. - Dalla sentenza di questa Corte n. 18 del 9 luglio 1956,

risulta ben chiaro che i compiti di riforma fondiaria in Sardegna

furono assunti dallo Stato e da esso sono stati svolti attraverso due

enti all'uopo istituiti con i decreti presidenziali del 27 aprile 1951,

un. 264 e 265: Sezione speciale per la riforma fondiaria presso l'Ente

autonomo del Flumendosa ed Ente per la trasformazione fondiaria ed

agraria in Sardegna.

Vero è che con quella decisione, la quale dichiarò inammissibile

l'impugnativa della Regione, la Corte non ebbe occasione di

pronunciarsi esplicitamente sulla legittimità delle norme che avevano

creato quella situazione, ma è anche certo che, per effetto di tale

pronuncia, il cui evidente presupposto fu il carattere statale degli

enti, si chiuse, nei rapporti tra Stato e Regione, ogni controversia

circa detto carattere. Né oggi in via incidentale si potrebbe

sollevare in questa sede una questione del genere, essendo

manifestamente infondata per tutte le ragioni che qui di seguito

saranno esposte a proposito delle analoghe questioni che sono oggetto

della presente controversia.

Se, dunque, non si discute sul carattere statale di detti enti, il

problema da risolvere è quello di accertare se siano legittime le

norme che, nel disporre la trasformazione in enti di sviluppo, hanno

stabilito che perduri il loro stesso carattere e che le loro

attribuzioni rimangano nell'ambito statale.

Per dimostrare il buon fondamento della risposta affermativa

basterà riportarsi ai principi enunciati in due decisioni recenti di

questa Corte: quella del 24 gennaio 1964, n. 4, e quella del 24

febbraio 1964, n. 13.

Con la prima (che si riferisce alla Regione sarda) la Corte ha

negato la illegittimità della legge statale sul piano regolatore

generale degli acquedotti, valevole per tutto il territorio nazionale;

con la seconda ha riconosciuto, anche nei confronti di due Regioni a

statuto speciale, la costituzionalità del trasferimento all'E.N.E.L.

di alcune imprese operanti in dette Regioni. Con entrambe le sentenze

è stato affermato il principio (già, del resto enunciato in via

generale da altre sentenze, fra cui quella del 7 febbraio 1963, n. 12,

anch'essa nei confronti della Regione sarda) che, nel quadro

dell'unità e della indivisibilità dello Stato, sussistono limiti alla

potestà legislativa regionale per assicurare il rispetto degli

interessi nazionali e delle norme fondamentali delle riforme

economico-sociali della Repubblica. Nei riguardi della Sardegna questi

limiti sono indicati negli artt. 3 e 4 dello Statuto. Non è superfluo

precisare che tali limiti funzionano non soltanto in senso negativo,

nel senso, cioè, che la legge regionale non può oltrepassarli, ma

vale anche nel senso che essi offrono la base per il legittimo

esercizio della potestà legislativa e amministrativa dello Stato nei

settori in cui, per effetto dei limiti stessi, l'attività regionale

non può esplicarsi. Una concezione puramente negativa del limite

sarebbe assurda, giacche determinerebbe una paralisi in settori di

importanza nazionale preminente, inibendo tanto alle Regioni quanto

allo Stato di legiferare e di amministrare.

2. - Nell'ambito dei due limiti suddetti resta la legge impugnata.

Con la trasformazione gli enti non iniziano una attività nuova e

diversa rispetto a quella originaria di riforma agraria. I nuovi e

diversi, ed anche maggiori, compiti loro attribuiti per effetto della

trasformazione non alterano l'intento fondamentale, che è quello di

proseguire, compiere e perfezionare l'opera di riforma agraria. Ed ecco

un primo fondamento del limite: l'attuazione di una riforma

economico-sociale della Repubblica, quale è, senza dubbio, la riforma

agraria.

Dal che si deduce l'esistenza dell'altro limite, quello basato sul

rispetto degli interessi nazionali, collegati alla esigenza unitaria

dell'attuazione della riforma predetta.

L'Avvocatura dello Stato ha invocato un altro aspetto della

situazione: quello relativo alle esigenze della programmazione

economica nazionale. La Corte ritiene che su questo argomento possa

lasciarsi impregiudicata ogni soluzione, dal momento che le ragioni

sopra esposte giustificano la presente decisione. La infondatezza del

primo motivo di ricorso trae con sé quella del secondo motivo, essendo

principio pacifico e comune a tutti gli Statuti speciali che la

potestà amministrativa si esplica nello stesso ambito di quella

legislativa.

3. - Il rigetto dei due motivi di ricorso non importa, tuttavia,

alcuna preclusione ai diritti ed ai poteri della Regione nelle materie

di sua competenza nel campo dell'agricoltura. E ciò sotto due aspetti.

Sotto un primo aspetto è da riconoscere che, all'infuori dei

compiti attribuiti agli enti di riforma in via di trasformazione, resta

alla Regione la più ampia possibilità di esplicare le attribuzioni di

sua spettanza, salvo, ben s'intende, il coordinamento che si renderà

necessario ed opportuno con gli organi statali nella materia che forma

oggetto della legge in esame.

Sotto il secondo aspetto, è la stessa legge impugnata che fa salvi

i diritti ed i poteri della Regione, ponendo precise direttive al

legislatore delegato. Del resto, anche nelle due sentenze di questa

Corte, ricordate a principio, l'esigenza del contemperamento degli

interessi statali e di quelli regionali era stata molto chiaramente

messa in rilievo.

Le norme delegate dovranno porre i presidi occorrenti per

garantire, accanto ai poteri dello Stato ed in collegamento con essi,

la necessaria attività della Regione. A tal fine, è da far salvo ogni

ulteriore esame di legittimità in relazione a dette norme, che ancora

non risultano emanate.

Quanto agli articoli della legge impugnata particolarmente

criticati dalla Regione, è da osservare, in relazione a ciò che ora

si è detto, che le norme delegate previste dall'art. 1, n. 2, e dagli

artt. 2 e 3, pur tenendo fermi i punti relativi ai poteri dello Stato,

dovranno assicurare la presenza della Regione. Il fatto che gli

articoli impugnati attribuiscano certi poteri allo Stato o dispongano

la partecipazione di funzionari dello Stato ai Consigli di

amministrazione non esclude che le norme delegate dovranno prevedere

anche gli interventi della Regione e di suoi rappresentanti. Quanto

all'art. 8, il quale appresta una disciplina riguardo al personale che

è e deve essere statale, ogni possibilità di censura viene meno una

volta che è stato messo fuori dubbio il carattere statale degli enti.