Sentenza n. 360/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale del d.-l. 8 novembre 1995,

n. 463 (Disposizioni in materia di riutilizzo dei residui derivanti

da cicli di produzione o di consumo in un processo produttivo o in un

processo di combustione, nonché in materia di smaltimento dei

rifiuti), e dell'art. 12, comma 4, dello stesso decreto; del d.-l. 8

gennaio 1996, n. 8 (Disposizioni in materia di riutilizzo dei residui

derivanti da cicli di produzione o di consumo in un processo

produttivo o in un processo di combustione, nonché in materia di

smaltimento dei rifiuti), e dell'art. 12, comma 4, dello stesso

decreto; del d.-l. 8 marzo 1996, n. 113 (Disposizioni in materia di

riutilizzo dei residui derivanti da cicli di produzione o di consumo

in un processo produttivo o in un processo di combustione, nonché in

materia di smaltimento dei rifiuti), e dell'art. 12, quarto comma,

dello stesso decreto, giudizi promossi con ordinanze emesse il 22

dicembre 1995, il 19 gennaio 1996, il 22 dicembre 1995, il 18 marzo,

il 19 febbraio, il 29 gennaio ed il 22 marzo 1996 dal pretore di

Macerata rispettivamente iscritte ai nn. 218, 247, 334, 536, 615, 633

e 639 del registro ordinanze 1996 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica nn. 11, 12, 16, 25, 27 e 28, prima serie

speciale, dell'anno 1996;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 2 ottobre 1996 il giudice

relatore Enzo Cheli.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento penale a carico di Paola

Leonardi, imputata della contravvenzione di cui all'art. 25, primo

comma, del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, per il trasporto e lo

stoccaggio di rifiuti speciali prodotti da terzi senza la prescritta

autorizzazione regionale, il pretore di Macerata, con ordinanza del

22 dicembre 1995 (r.o. n. 218 del 1996), ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, con riferimento all'art. 77 della

Costituzione, dell'intero d.-l. 8 novembre 1995, n. 463 (Disposizioni

in materia di riutilizzo dei residui derivanti da cicli di produzione

o di consumo in un processo produttivo o in un processo di

combustione, nonché in materia di smaltimento dei rifiuti), e,

nell'ambito di tale decreto, anche con riferimento all'art. 24 della

Costituzione, della disposizione contenuta nell'art. 12, comma 4.

Il giudice rimettente osserva, in primo luogo, che il decreto-legge

impugnato è l'ultimo di una lunga serie di decreti-legge reiterati,

con contenuto sostanzialmente identico, nell'arco di circa due anni,

decreti che non sono stati convertiti in legge. Il lungo lasso di

tempo durante il quale si è protratta la disciplina in tema di

smaltimento dei rifiuti prevista dai suddetti decreti verrebbe,

pertanto, a contrastare con l'art. 77 della Costituzione, che

richiede l'urgenza quale requisito essenziale per l'adozione di un

decreto-legge. Tale modo di legiferare da parte del Governo avrebbe,

altresì, alterato la natura provvisoria del decreto-legge, dal

momento che una reiterazione prolungata nel tempo produrrebbe come

effetto la surrettizia sostituzione della legge ordinaria da parte

del decreto-legge, in violazione dell'art. 77, primo comma, della

Costituzione.

Sotto un secondo profilo, il giudice rimettente rileva che l'art.

12, comma 4, del decreto-legge impugnato esclude la punibilità di

chi, fino al 7 gennaio 1995, abbia commesso un fatto previsto come

reato dal d.P.R. n. 915 del 1982 "nell'esercizio di attività

qualificate come operazioni di raccolta e trasporto, stoccaggio,

trattamento o pretrattamento, recupero o riutilizzo di residui nei

modi e nei casi previsti ed in conformità alle disposizioni del

decreto del Ministro dell'ambiente in data 26 gennaio 1990, ovvero di

norme regionali". Tale decreto ministeriale, come ricorda

l'ordinanza, è stato, peraltro, in parte annullato con la sentenza

di questa Corte n. 512 del 1990, in quanto ritenuto lesivo

dell'autonomia costituzionalmente garantita alle Regioni. Di

conseguenza, sempre ad avviso del giudice rimettente, l'applicazione

di tale causa di non punibilità, risultando subordinata

all'osservanza di disposizioni già previste in un decreto

ministeriale annullato, esigerebbe - da parte di coloro che intendano

avvalersi della norma - una condotta inesigibile, perché

praticamente inattuabile. Nessun soggetto interessato avrebbe

potuto, infatti, ottemperare alle disposizioni del decreto

ministeriale citato dopo l'annullamento dello stesso da parte della

Corte costituzionale - e nelle more del recepimento del suo contenuto

nell'art. 12, comma 4, impugnato - non sussistendo nella fase

suddetta alcun obbligo giuridico di ottemperarvi.

L'art. 12, comma 4, verrebbe, pertanto, a violare, oltre all'art.

77 della Costituzione, anche il diritto di difesa sanzionato

nell'art. 24, dal momento che l'imputato non avrebbe avuto la

possibilità pratica di avvalersi dell'esimente speciale richiamata.

2. - Lo stesso giudice, con ordinanza del 22 dicembre 1995 (r.o.

n. 334 del 1996), ha sollevato identica questione di

costituzionalità sempre nei confronti del decreto-legge n. 463 del

1995 (e, in particolare, dell'art. 12, comma 4, di tale decreto),

mentre, con le ordinanze del 19 e 29 gennaio, del 19 febbraio e del

18 e 22 marzo del 1996 (r.o. nn. 247, 536, 615, 633 e 639)

l'impugnativa è stata indirizzata nei confronti dei successivi

decreti-legge 8 gennaio 1996, n. 8, e 8 marzo 1996, n. 113 (e, in

particolare, dell'art. 12, comma 4, di tali decreti), decreti che

hanno costituito un'ulteriore reiterazione di quello impugnato con le

prime due ordinanze.

3. - In tutti i giudizi (con l'eccezione di quello relativo

all'ordinanza n. 633 del 29 gennaio 1996) ha spiegato intervento il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, per chiedere che le questioni

sollevate siano dichiarate inammissibili o, comunque, manifestamente

infondate.

L'Avvocatura osserva preliminarmente che i decreti-legge impugnati

sono decaduti per mancata conversione nel termine e, pertanto, le

questioni dedotte dovrebbero essere dichiarate inammissibili. Ogni

valutazione in ordine alla sussistenza dei presupposti in base ai

quali si è proceduto alla reiterazione degli stessi decreti-legge

risulterebbe, pertanto, preclusa, né varrebbe a superare tale limite

il richiamo alla sentenza n. 302 del 1988, dal momento che anche in

quel caso la Corte non pervenne a una declaratoria d'illegittimità

della reiterazione, ma si limitò ad esprimere un auspicio a favore

di riforme ritenute opportune.

In riferimento alle censure concernenti l'art. 12, comma 4,

l'Avvocatura ritiene poi che il giudice rimettente confonda il

problema dei limiti di verificabilità concreta della fattispecie ivi

prevista con la legittimità costituzionale della stessa norma, dal

momento che la soluzione di tale problema comporterebbe soltanto una

valutazione compresa nella competenza interpretativa del giudice.

4. - In prossimità della camera di consiglio la difesa dello Stato

ha depositato una memoria, per ribadire le precedenti deduzioni. Considerato in diritto

1. - Le sette ordinanze del pretore di Macerata, pur riferendosi a

tre distinti decreti-legge, pongono questioni sostanzialmente

identiche sia con riferimento agli atti considerati nel loro

complesso che alla particolare disposizione espressa nell'art. 12,

comma 4, di tali decreti.

I giudizi relativi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con

una stessa pronuncia.

2. - Le ordinanze in esame sollevano questione di legittimità

costituzionale nei confronti dei decreti-legge n. 463 dell'8 novembre

1995, n. 8 dell'8 gennaio 1996, e n. 113 dell'8 marzo 1996 (tutti

recanti "Disposizioni in materia di riutilizzo dei residui derivanti

da cicli di produzione o di consumo in un processo produttivo o in un

processo di combustione, nonché in materia di smaltimento dei

rifiuti"), per violazione dell'art. 77 della Costituzione, e,

nell'ambito di tali decreti, della disposizione di cui all'art. 12,

comma 4 - dove si prevede una particolare causa di non punibilità

per i reati di cui al d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915 - per

violazione anche dell'art. 24 della Costituzione.

Ad avviso del giudice rimettente i decreti-legge in questione, in

quanto ripetutamente reiterati con contenuto sostanzialmente

identico, verrebbero a contrastare sia con il requisito dell'urgenza

che con il carattere della provvisorietà richiesti dall'art. 77

della Costituzione per l'adozione da parte del Governo di un atto con

forza di legge, determinando anche una surrettizia sostituzione del

decreto-legge alla legge ordinaria.

Nell'ambito di tali decreti-legge la disposizione contenuta

nell'art. 12, comma 4, risulterebbe, altresì, viziata per

violazione dell'art. 24 della Costituzione, avendo previsto come

causa di non punibilità un comportamento praticamente inesigibile,

in quanto connesso al rispetto di condizioni fissate in un decreto

del Ministro dell'ambiente (d.m. 26 gennaio 1990) in gran parte

annullato a seguito di una pronuncia di questa Corte (sentenza n. 512

del 1990).

3. - Dopo l'adozione delle ordinanze di rimessione nessuno dei tre

decreti-legge impugnati è stato convertito in legge. L'ultimo di

tali decreti (d.-l. 8 marzo 1996, n. 113) è stato, peraltro,

ulteriormente reiterato con il d.-l. 3 maggio 1996, n. 246, di

identico contenuto, anch'esso non convertito.

Successivamente, la materia del riutilizzo dei residui e dello

smaltimento dei rifiuti è stata regolata con il d.-l. 8 luglio 1996,

n. 352 (Disciplina delle attività di recupero dei rifiuti), che in

parte ha reiterato e in parte ha modificato la disciplina contenuta

nei precedenti decreti. La disposizione espressa nell'art. 12, comma

4, dei decreti impugnati - oggetto di specifica censura - è stata,

invece, reiterata, senza alcuna modifica, con l'art. 6, comma 4, del

decreto-legge suddetto. Anche questo decreto non è stato convertito,

ma reiterato, senza alcuna variante, con il d.-l. 6 settembre 1996,

n. 462, che è attualmente in vigore.

In sintesi, il decreto-legge n. 462 del 6 settembre 1996, oggi

vigente, ha introdotto variazioni formali e sostanziali rispetto agli

atti (decreti-legge nn. 463 del 1995, 8 e 113 del 1996) che formano

oggetto delle impugnative, ma ha recepito integralmente, nell'art. 6,

comma 4, il contenuto della disposizione già espressa nell'art. 12,

comma 4, specificamente impugnata.

Secondo i principi enunciati nella sentenza n. 84 del 1996 di

questa Corte (v., in particolare, il n. 4.2.3 del considerato in

diritto), la questione di costituzionalità sollevata, con le

ordinanze in esame, nei confronti dei decretilegge nn. 463 del 1995,

8 e 113 del 1996 non può, pertanto, essere "trasferita" sul

decreto-legge n. 462 del 1996 considerato nel suo complesso, dal

momento che lo stesso ha introdotto variazioni nel quadro generale

della disciplina posta con i decreti-legge impugnati. Il

"trasferimento" può essere, invece, operato nei confronti dell'art.

6, comma 4, del d.-l. n. 462 del 1996, che ha riprodotto sia il

contenuto precettivo essenziale che la formulazione letterale

dell'art. 12, comma 4, dei decreti-legge impugnati.

Le censure formulate con le ordinanze in esame, sia in relazione

all'art. 77 che all'art. 24 della Costituzione, vanno, di

conseguenza, riferite soltanto alla norma che è stata reiterata

mediante l'art. 6, quarto comma, del decreto-legge n. 462 del 1996,

oggi in vigore: norma che risulta anche essere la sola rilevante ai

fini della definizione dei giudizi nel cui ambito le questioni di

costituzionalità sono state sollevate.

4. - La questione relativa alla violazione dell'art. 77 della

Costituzione è fondata.

La norma impugnata - così come riprodotta nell'art. 6, comma 4,

del decreto-legge n. 462 del 1996 - ha formato oggetto di una lunga

serie di reiterazioni operate mediante decreti-legge, che trovano il

loro punto di partenza nel d.-l. 7 gennaio 1994, n. 12, e che si sono

prolungate, attraverso una catena ininterrotta, fino ad oggi.

L'art. 77, commi 2 e 3, della Costituzione prevede la possibilità

per il Governo di adottare, sotto la propria responsabilità, atti

con forza di legge (nella forma del decreto-legge) come ipotesi

eccezionale, subordinata al rispetto di condizioni precise. Tali

atti, qualificati dalla stessa Costituzione come "provvisori", devono

risultare fondati sulla presenza di presupposti "straordinari" di

necessità ed urgenza e devono essere presentati, il giorno stesso

della loro adozione, alle Camere, ai fini della conversione in legge,

conversione che va operata nel termine di sessanta giorni dalla loro

pubblicazione. Ove la conversione non avvenga entro tale termine, i

decreti-legge perdono la loro efficacia fin dall'inizio, salva la

possibilità per le Camere di regolare con legge i rapporti giuridici

sorti sulla base dei decreti-legge non convertiti.

Questa disciplina, nella sua limpida formulazione, non offre

alternative al carattere necessariamente provvisorio della

decretazione d'urgenza: o le Camere convertono il decreto in legge

entro sessanta giorni o il decreto perde retroattivamente la propria

efficacia, senza che il Governo abbia la possibilità di invocare

proroghe o il Parlamento di provvedere ad una conversione tardiva. La

disciplina costituzionale viene, pertanto, a qualificare il termine

dei sessanta giorni fissato per la vigenza della decretazione

d'urgenza come un limite insuperabile, che - proprio ai fini del

rispetto del criterio di attribuzione della competenza legislativa

ordinaria alle Camere - non può essere né violato né

indirettamente aggirato.

Ora, il decreto-legge iterato o reiterato - per il fatto di

riprodurre (nel suo complesso o in singole disposizioni) il contenuto

di un decreto-legge non convertito, senza introdurre variazioni

sostanziali - lede la previsione costituzionale sotto più profili:

perché altera la natura provvisoria della decretazione d'urgenza

procrastinando, di fatto, il termine invalicabile previsto dalla

Costituzione per la conversione in legge; perché toglie valore al

carattere "straordinario" dei requisiti della necessità e

dell'urgenza, dal momento che la reiterazione viene a stabilizzare e

a prolungare nel tempo il richiamo ai motivi già posti a fondamento

del primo decreto; perché attenua la sanzione della perdita

retroattiva di efficacia del decreto non convertito, venendo il

ricorso ripetuto alla reiterazione a suscitare nell'ordinamento

un'aspettativa circa la possibilità di consolidare gli effetti

determinati dalla decretazione d'urgenza mediante la sanatoria finale

della disciplina reiterata.

Su di un piano più generale, la prassi della reiterazione, tanto

più se diffusa e prolungata nel tempo - come è accaduto nella

esperienza più recente - viene, di conseguenza, a incidere negli

equilibri istituzionali (v. sentenza n. 302 del 1988), alterando i

caratteri della stessa forma di governo e l'attribuzione della

funzione legislativa ordinaria al Parlamento (art. 70 della

Costituzione).

Non solo. Questa prassi, se diffusa e prolungata, finisce per

intaccare anche la certezza del diritto nei rapporti tra i diversi

soggetti, per l'impossibilità di prevedere sia la durata nel tempo

delle norme reiterate che l'esito finale del processo di conversione:

con conseguenze ancora più gravi quando il decreto reiterato venga a

incidere nella sfera dei diritti fondamentali o - come nella specie -

nella materia penale o sia, comunque, tale da produrre effetti non

più reversibili nel caso di una mancata conversione finale (v.

sentenza n. 161 del 1995; ordinanza n. 197 del 1996).

5. - Il divieto di iterazione e di reiterazione, implicito nel

disegno costituzionale, esclude, quindi, che il Governo, in caso di

mancata conversione di un decreto-legge, possa riprodurre, con un

nuovo decreto, il contenuto normativo dell'intero testo o di singole

disposizioni del decreto non convertito, ove il nuovo decreto non

risulti fondato su autonomi (e, pur sempre, straordinari) motivi di

necessità ed urgenza, motivi che, in ogni caso, non potranno essere

ricondotti al solo fatto del ritardo conseguente dalla mancata

conversione del precedente decreto. Se è vero, infatti, che, in caso

di mancata conversione, il Governo non risulta spogliato del potere

di intervenire nella stessa materia con lo strumento della

decretazione d'urgenza, è anche vero che, in questo caso,

l'intervento governativo - per poter rispettare i limiti della

straordinarietà e della provvisorietà segnati dall'art. 77 - non

potrà porsi in un rapporto di continuità sostanziale con il decreto

non convertito (come accade con l'iterazione e con la reiterazione),

ma dovrà, in ogni caso, risultare caratterizzato da contenuti

normativi sostanzialmente diversi ovvero da presupposti

giustificativi nuovi di natura "straordinaria".

6. - I principi richiamati conducono, dunque, ad affermare

l'illegittimità costituzionale, per violazione dell'art. 77 della

Costituzione, dei decreti-legge iterati o reiterati, quando tali

decreti, considerati nel loro complesso o in singole disposizioni,

abbiano sostanzialmente riprodotto, in assenza di nuovi (e

sopravvenuti) presupposti straordinari di necessità ed urgenza, il

contenuto normativo di un decreto-legge che abbia perso efficacia a

seguito della mancata conversione.

Restano, peraltro, salvi gli effetti dei decreti-legge iterati o

reiterati già convertiti in legge o la cui conversione risulti

attualmente in corso, ove la stessa intervenga nel termine fissato

dalla Costituzione. A questo proposito va, infatti, considerato che

il vizio di costituzionalità derivante dall'iterazione o dalla

reiterazione attiene, in senso lato, al procedimento di formazione

del decreto-legge in quanto provvedimento provvisorio fondato su

presupposti straordinari di necessità ed urgenza: la conseguenza è

che tale vizio può ritenersi sanato quando le Camere, attraverso la

legge di conversione (o di sanatoria), abbiano assunto come propri i

contenuti o gli effetti della disciplina adottata dal Governo in sede

di decretazione d'urgenza.

7. - Da quanto precede discende l'illegittimità costituzionale

dell'art. 6, comma 4, del d.-l. 6 settembre 1996, n. 462, che ha

reiterato, con contenuto immutato ed in assenza di nuovi presupposti

di necessità ed urgenza, la disposizione espressa nell'art. 12,

quarto comma, dei decreti-legge impugnati.

Resta assorbita la censura relativa alla violazione dell'art. 24

della Costituzione.

8. - Questa Corte, nell'adottare la presente pronuncia, è

consapevole delle difficoltà di ordine pratico che dalla stessa, nei

tempi brevi, potranno derivare sul piano dell'assetto delle fonti

normative, stante l'ampiezza assunta dal fenomeno della reiterazione

nel corso delle ultime legislature. Tali difficoltà, ancorché ben

presenti, non sono, peraltro, tali da poter giustificare il protrarsi

di una prassi che è andata sempre più degenerando e che ha condotto

ad oscurare principi costituzionali di rilevanza primaria quali

quelli enunciati nell'art. 77 della Costituzione, principi la cui

violazione o elusione è suscettibile di incidere non soltanto sul

corretto svolgimento dei processi di produzione normativa, ma anche

sugli equilibri fondamentali della forma di governo.

Su questo piano, la Corte non può fare altro che segnalare al

Parlamento ed al Governo l'opportunità di intervenire sulle cause

che hanno condotto, negli ultimi anni, a dilatare il ricorso alla

reiterazione, cause che - anche al di fuori della prospettiva di una

riforma dell'art. 77 della Costituzione - potrebbero, sin da ora,

essere contenute e rimosse, mediante il più rigoroso rispetto da

parte del Governo dei requisiti della necessità e dell'urgenza e

attraverso le opportune iniziative che il Parlamento, nell'ambito

delle proprie competenze, potrà, a sua volta, adottare.