Sentenza n. 36/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3 e 6

della legge 19 luglio 1991, n. 216 (Primi interventi in favore dei

minori soggetti a rischio di coinvolgimento in attività criminose),

promossi con i ricorsi delle Province autonome di Bolzano e di Trento

notificati il 16 e 21 agosto 1991, depositati in cancelleria il 23 e

28 agosto successivi ed iscritti rispettivamente ai nn. 31 e 32 del

registro ricorsi 1991;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 dicembre 1991 il giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia

di Bolzano e Umberto Pototschnig per la Provincia di Trento e

l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 14 agosto 1991 (Ric. n. 31

del 1991), la Provincia autonoma di Bolzano impugna gli artt. 1,

primo comma; 2, primo, terzo, quarto, quinto, sesto e settimo comma;

3 e 6 della legge 19 luglio 1991, n. 216 (Primi interventi in favore

dei minori soggetti a rischio di coinvolgimento in attività

criminose), per violazione degli artt. 8, primo comma, nn. 4, 25, 26,

27 e 29; 9, primo comma, n. 2; 16, primo comma; 54, primo comma, n.

4; 68; 78; 79 e 80 dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto

Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e delle relative norme di

attuazione approvate con i decreti del Presidente della Repubblica 20

gennaio 1973, n. 115; 20 gennaio 1973, n. 116; 1' novembre 1973, n.

687; 1' novembre 1973, n. 689; 1° novembre 1973, n. 691; 28 marzo

1975, n. 469; 24 marzo 1981, n. 215; 4 dicembre 1981, n. 761; 10

febbraio 1983, n. 89; 19 novembre 1987, n. 526; nonché dell'art. 5

della legge 30 novembre 1989, n. 386, e dell'art. 119 della

Costituzione.

Le questioni sollevate investono i profili seguenti:

a) l'art. 1, primo comma, della legge n. 216, prevedendo che la

Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento per gli affari

sociali, assuma il sostegno di iniziative volte a tutelare e favorire

la crescita, la maturazione individuale e la socializzazione dei

minori al fine di fronteggiare il rischio del loro coinvolgimento in

attività criminose, violerebbe, oltre all'art. 119 della

Costituzione, le norme dello Statuto speciale e della relativa

disciplina attuativa che attribuiscono alla Provincia di Bolzano

competenza legislativa ed amministrativa esclusiva in tema di

assistenza e beneficenza pubblica, scuola materna, assistenza

scolastica, addestramento e formazione professionale, nonché

competenza concorrente in tema di istruzione elementare e secondaria.

Le iniziative ammesse a finanziamento riguardano l'attività di

comunità di accoglienza dei minori; l'attuazione di interventi a

sostegno delle famiglie; l'attività di centri di incontro e di

iniziativa sociale; l'attuazione di interventi nell'ambito delle

strutture scolastiche. La Provincia ricorda che, nei settori in

questione, sono state emanate specifiche norme di attuazione e varie

leggi provinciali dirette ad assicurare ampi e completi interventi

educativi ed assistenziali a favore dei minori, in particolare di

quelli soggetti al rischio di essere coinvolti in attività

criminose. La disposizione impugnata, non avendo fatte salve le

attribuzioni spettanti alla Provincia autonoma di Bolzano, si sarebbe

sovrapposta e contrapposta a specifiche competenze alla stessa

spettanti;

b) l'art. 2, primo, terzo, quarto, quinto, sesto e settimo

comma, e l'art. 3 della legge impugnata prevedono l'erogazione di

contributi a favore degli enti locali nonché di enti e associazioni

di volontariato che operino senza scopo di lucro nelle attività e

per le finalità indicate nell'art. 1 della legge medesima. I compiti

di stabilire i criteri e i requisiti per la ripartizione dei

contributi e di formulare al Ministro dell'interno la proposta

relativa alla loro concessione sono attribuiti ad una commissione

istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, presieduta

dal Ministro per gli affari sociali e composta da rappresentanti dei

ministeri interessati, da esperti e da rappresentanti delle Regioni e

dei Comuni. Quanto ai rappresentanti delle Regioni, si prevede che

essi siano designati in numero di tre dalla Conferenza permanente per

i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento

e di Bolzano. Si prevede altresì, ai fini dell'erogazione dei

contributi, l'onere per i soggetti destinatari di trasmettere alla

suddetta commissione i propri bilanci, con una relazione

sull'attività svolta e che la presentazione delle domande debba

avvenire a cura del Comune per tramite della Prefettura. Per

l'erogazione dei contributi l'art. 3 istituisce un apposito fondo per

il triennio 1991-93. Il finanziamento viene erogato dal Ministro

dell'interno, con proprio decreto, entro trenta giorni dalla proposta

della Commissione.

Tali disposizioni sono impugnate sotto vari profili.

Innanzitutto - ad avviso della ricorrente - esse sarebbero lesive

della competenza provinciale esclusiva, prevista dagli artt. 8, primo

comma, n. 25, e 16, primo comma, dello Statuto speciale, in tema di

amministrazione ed erogazione dei contributi per l'assistenza e

beneficenza pubblica.

In secondo luogo, le stesse disposizioni violerebbero gli artt.

78, 79 e 80 dello Statuto speciale, come integrati dalla legge 30

novembre 1989, n. 386, poiché la Provincia ricorrente, alla quale è

devoluta una larga parte del gettito locale dei tributi statali,

dovrebbe poter "disporre liberamente dell'impiego di tali mezzi" nei

settori di propria competenza esclusiva senza che lo Stato possa

direttamente determinare le fonti, la destinazione e le modalità dei

flussi finanziari.

Infine, le stesse disposizioni incorrerebbero in una violazione

dell'art. 5 della legge n. 386 del 1989, dove si prevede la

partecipazione delle Province autonome di Trento e Bolzano alla

ripartizione di eventuali fondi speciali dello Stato, partecipazione

che la legge impugnata, di contro, non contempla;

c) l'art. 6 della stessa legge n. 216, prevedendo che le Province autonome di Trento e Bolzano possano concedere in uso gratuito

agli enti, alle organizzazioni di volontariato ed alle associazioni

beni immobili di loro proprietà al fine di destinarli ad interventi

a favore dei minori, sarebbe in contrasto con l'art. 68 dello Statuto

speciale e con le relative norme di attuazione di cui al d.P.R. n.

115 del 1973, con i quali si è provveduto a trasferire alla

Provincia ricorrente, in corrispondenza delle materie ad essa

attribuite, i beni immobili statali, nonché con l'art. 54, primo

comma, n. 4, dello Statuto speciale, che ha conferito alla Giunta il

compito di amministrare il patrimonio provinciale. L'illegittimità

discenderebbe anche dal fatto che la norma impugnata prescrive, per i

beni in questione, l'uso gratuito con il rispetto di determinate

modalità.

2. - Con ricorso notificato in data 21 agosto 1991 (Ric. n. 32 del

1991), anche la Provincia autonoma di Trento ha impugnato gli artt.

1, 2, 3 e 6 della legge n. 216 del 1991, per violazione degli artt.

8, 9 e 16 dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, in

relazione al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, al d.P.R. 1' novembre

1973, n. 687 e al d.P.R. 15 luglio 1988, n. 405.

Con argomentazioni analoghe a quelle contenute nel ricorso

proposto dalla Provincia di Bolzano, la ricorrente sostiene che le

norme impugnate lederebbero la propria competenza primaria in materia

di assistenza e beneficenza pubblica, di assistenza scolastica, di

attività artistiche, culturali ed educative locali, nonché la

competenza secondaria in materia di istruzione elementare e

secondaria. Tali norme non riserverebbero, infatti, alle Province

autonome alcun potere in riferimento alla concessione dei contributi,

alla determinazione dei criteri e dei requisiti necessari e neppure

all'inoltro delle domande da parte dei beneficiari, dal momento che

questi compiti sono attribuiti al Dipartimento per gli affari sociali

(art. 1), al Ministro dell'interno (art. 2, sesto comma, e art. 3,

secondo comma) ed alla apposita commissione istituita presso la

Presidenza del Consiglio dei ministri (art. 2, quinto comma), dove la

rappresentanza delle Province autonome non risulta garantita e resta,

comunque, minoritaria.

La Provincia di Trento ricorda, inoltre, di aver approvato le

leggi 31 ottobre 1983, n. 35, e 12 luglio 1991, n. 14, che hanno

disciplinato la stessa materia regolata dalla legge n. 216 del 1991.

Infine, la Provincia ricorrente ribadisce le censure relative alla

violazione delle disposizioni statutarie in tema di autonomia

finanziaria, anche in relazione all'art. 5 della legge n. 386 del

1989, ed alla lesione delle competenze relative alla amministrazione

dei beni di sua proprietà, da ritenersi implicite nelle restanti

attribuzioni provinciali.

3. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

Generale dello Stato, deducendo la inammissibilità e l'infondatezza

delle questioni sollevate.

Con memoria presentata in prossimità dell'udienza l'Avvocatura

premette alla illustrazione delle proprie difese alcune notizie relative ai problemi posti dalla delinquenza minorile su tutto il

territorio nazionale e richiama vari atti del Consiglio superiore

della Magistratura, della Commissione parlamentare antimafia e di

altri organi parlamentari, dove viene sottolineata la gravità del

fenomeno e l'urgenza di intervenire con misure adeguate a favore

delle famiglie ed a sostegno delle azioni di contrasto svolte dagli

enti pubblici e dal volontariato.

In relazione a questo quadro, la legge n. 216 del 1991 dovrebbe

ritenersi attinente - ad avviso dell'Avvocatura - a materia di

competenza statale, in quanto diretta a "fronteggiare il rischio di

coinvolgimento dei minori in attività criminose", cioè a perseguire

un fine preminente di tutela della sicurezza e dell'ordine pubblico.

La difesa dello Stato riconosce, peraltro, che gli interventi

previsti dalla legge si riflettono anche su materie di competenza

regionale (quali l'assistenza pubblica e l'istruzione), ma il fine

primario della legge giustificherebbe pur sempre l'iniziativa

statale, anche alla luce della giurisprudenza della Corte

costituzionale, che, in varie occasioni, ha ammesso interventi

statali aggiuntivi a quelli posti in essere dalle Regioni e dagli

enti locali competenti, quando occorra affrontare emergenze di

notevole rilevanza sociale o sia necessario intervenire su questioni

incidenti sulla sicurezza pubblica e sull'ordine pubblico, a tutela

di interessi propri dell'intera collettività nazionale.

In riferimento alla censura relativa alla violazione del principio

dell'autonomia finanziaria, l'Avvocatura ritiene che la legittimità

del sistema centralizzato di finanziamento previsto dalla legge n.

216 possa essere giustificato in quanto attinente a interventi di

competenza statale. Infine, per quanto concerne l'art. 6 della stessa

legge, l'Avvocatura osserva che tale disposizione esprime una norma

meramente autorizzatoria e pertanto non lesiva della competenza delle

ricorrenti relativa all'utilizzo del loro patrimonio immobiliare.

4. - In prossimità dell'udienza la Provincia autonoma di Bolzano

ha presentato memoria per ribadire gli argomenti sviluppati nel

ricorso.

Secondo la ricorrente, gli interventi previsti nell'art. 1 della

legge impugnata sarebbero tutti di natura tipicamente assistenziale e

solo indirettamente potrebbero rilevare ai fini della prevenzione

della criminalità minorile. Tale conclusione sarebbe confermata

dalla attribuzione alla Presidenza del Consiglio dei ministri (e non

al Ministero di grazia e giustizia) dei compiti di attuazione della

legge e dalle rilevanti differenze tra gli interventi di prevenzione

criminale riguardanti i minori (disciplinati dal R.D.L. 20 luglio

1934, n. 1404) e quelli di tipo assistenziale di cui alla legge

impugnata.

Ad avviso della Provincia le norme impugnate non presenterebbero

caratteri di straordinarietà ed urgenza né prevederebbero

interventi temporanei per far fronte a situazioni di emergenza, ma

configurerebbero una stabile sovrapposizione degli interventi statali

a competenze esclusive provinciali.

Nella memoria si ribadiscono, infine, le censure relative

all'assenza di poteri decisionali delle Province autonome nella

ripartizione dei finanziamenti ed alla conseguente violazione della

loro autonomia finanziaria, anche con riferimento all'art. 5 della

legge n. 386 del 1989.

5. - Anche la Provincia autonoma di Trento, con memoria presentata

in prossimità dell'udienza, ha ribadito la richiesta di accoglimento

del ricorso, con argomentazioni analoghe a quelle contenute nella

memoria della Provincia di Bolzano. Considerato in diritto

1. - I due ricorsi investono, sotto profili in gran parte

coincidenti, le medesime disposizioni della legge n. 216 del 1991. I

giudizi relativi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con

un'unica sentenza.

2. - La legge 19 luglio 1991, n. 216 (Primi interventi a favore

dei minori soggetti a rischio di coinvolgimento in attività

criminose), in considerazione "della situazione eccezionale

determinatasi nel Paese" a seguito dell'aggravarsi del fenomeno della

delinquenza minorile, si pone come obiettivo fondamentale il sostegno

finanziario a iniziative dirette a "tutelare e favorire la crescita,

la maturazione individuale e la socializzazione della persona di età

minore", al fine di prevenire "il rischio di coinvolgimento dei

minori in attività criminose" (art. 1).

A tale scopo la legge prevede l'erogazione di contributi agli enti

locali e loro consorzi nonché ad enti, organizzazioni di

volontariato e cooperative di solidarietà sociale che operino senza

scopo di lucro, al fine di sostenere le attività di comunità di

accoglienza per minori e di centri sociali nei quartieri a rischio,

nonché l'attuazione di interventi a favore delle famiglie e di

assistenza scolastica (artt. 1 e 2).

Per l'erogazione dei contributi viene istituito, per il triennio

1991-93, un apposito fondo aggiuntivo rispetto ai fondi di cui

all'art. 2 del decreto-legge 28 dicembre 1989, n. 415 (convertito con

la legge 28 febbraio 1990, n. 38), concernente il concorso dello

Stato al finanziamento ordinario per l'anno 1990 dei bilanci delle

amministrazioni locali (art. 3).

I criteri per la ripartizione dei contributi sono determinati da

una commissione istituita presso la Presidenza del Consiglio dei

ministri, presieduta dal Ministro per gli affari sociali e composta

di rappresentanti delle amministrazioni statali interessate, di

esperti e di rappresentanti delle amministrazioni locali. I

rappresentanti delle Province autonome e delle Regioni (tre su

quattordici componenti il plenum dell'organo) vengono designati dalla

Conferenza Stato-Regioni (art. 2, quinto comma). I contributi sono

erogati con decreto del Ministro dell'interno, su proposta della

stessa commissione (art. 2, quinto e sesto comma, e art. 3, secondo

comma).

La legge prevede anche che le Regioni, le Province autonome e gli

enti locali possano, con apposita convenzione, concedere in uso

gratuito ai destinatari dei contributi beni immobili di loro

proprietà, con vincolo di destinazione alle attività contemplate

dalla stessa legge (art. 6).

3. - Le questioni sollevate nei confronti degli artt. 1 e 3 della

legge n. 216 del 1991 non sono fondate.

In proposito giova rilevare che la legge impugnata ha tratto la

sua motivazione preminente - così come risulta dai lavori

preparatori e dagli stessi enunciati dell'art. 1 - dall'allarme

sociale suscitato dal recente aggravamento di talune forme di

criminalità minorile, cioè da una situazione di emergenza che,

specialmente nelle maggiori aree urbane ha finito per assumere

caratteri di eccezionale gravità. Tale situazione ha imposto

l'adozione di particolari misure di politica criminale e di politica

sociale nel cui ambito anche la legge in esame va collocata.

Ora, se è vero - come riconosce la stessa difesa statale - che le

iniziative, contemplate dall'art. 1 della legge n. 216, ammesse a

finanziamento incidono largamente su materie di competenza

provinciale (quali l'assistenza pubblica e l'assistenza scolastica)

è anche vero che, in presenza della particolare situazione cui si è

accennato, l'intervento dello Stato ha potuto trovare adeguata

giustificazione proprio nei caratteri dell'emergenza sociale che si

è inteso affrontare, stante la gravità del fenomeno e la sua

stretta connessione con problemi di difesa della sicurezza e

dell'ordine pubblico.

Questa Corte, a tal proposito, in più occasioni ha già avuto

modo di escludere l'illegittimità di interventi statali attinenti a

materie di competenza delle Regioni o delle Province autonome, quando

detti interventi "presentino il carattere della straordinarietà ed i

relativi finanziamenti siano aggiuntivi rispetto ai trasferimenti

ordinari" (v. sentt. nn. 180, 37 e 32 del 1991; 345 del 1990; 459,

399 e 324 del 1989; 217 del 1988): condizioni che, nella specie,

appaiono rispettate sia in relazione alla natura aggiuntiva e non

sostitutiva del fondo istituito con l'art. 3 della legge n. 216, che

al carattere temporalmente limitato al triennio 1991-93 degli

interventi dalla stessa legge previsti.

Il che induce a escludere la fondatezza delle questioni sollevate

nei confronti sia dei criteri generali della nuova disciplina

formulati nell'art. 1 che dall'istituzione del fondo triennale di cui

all'art. 3.

4. - Le questioni relative all'art. 2 della legge impugnata sono

solo in parte fondate.

In primo luogo va esclusa la fondatezza delle censure formulate

nei confronti dell'art. 2, commi 1, 2, 3, 4, 5, e 7, della legge.

Tali norme individuano i potenziali destinatari dei contributi,

stabiliscono le condizioni per accedere agli stessi, istituiscono la

commissione cui spetta il compito di formulare i criteri per la

ripartizione e la proposta per la concessione.

Si tratta di disciplina naturalmente collegata alla natura statale

del fondo ed al carattere aggiuntivo e straordinario degli interventi

allo stesso connessi: l'infondatezza delle questioni sollevate nei

confronti delle norme in esame discende, pertanto, quale corollario

di quanto già rilevato con riferimento alle finalità generali della

legge poste dall'art. 1.

Del pari infondata si prospetta la censura sollevata nei confronti

delle stesse norme con riferimento all'art. 5 della legge 30 novembre

1989, n. 386, dove si prevede la partecipazione delle Province

autonome alla ripartizione dei fondi speciali istituiti per garantire

livelli minimi di prestazioni in tutto il territorio nazionale.

L'art. 5 della legge in questione non può, infatti, trovare

applicazione nel caso in esame, dal momento che il fondo istituito

dall'art. 3, primo comma, della legge n. 216 non presenta i connotati

propri dei fondi speciali contemplati dall'art. 5 della legge n. 386,

che attengono a prestazioni ordinarie, suscettibili di essere

uniformate, nei loro livelli minimi, su tutto il territorio nazionale

e non ad interventi aggiuntivi ispirati - come quelli in esame -

all'esigenza di contrastare con forme differenziate, anche in

relazione alla diversa gravità del fenomeno nelle varie aree del

paese, una particolare emergenza sociale.

Un'incidenza nella sfera di autonomia provinciale viene, invece, a

emergere dal fatto della esclusione delle due Province dal

procedimento di concessione dei contributi relativi ad iniziative

assistenziali attivate o da attivare nell'ambito del territorio

provinciale. Tale esclusione non può ritenersi attenuata dalla

eventualità che nella commissione di cui all'art. 2, quinto comma,

possano risultare presenti anche membri designati dalle Province, dal

momento che tale presenza non trova nella legge una garanzia

specifica e si prospetta comunque del tutto incerta, tanto più se

riferita ad ambedue le Province. La mancata partecipazione delle

Province autonome al procedimento non appare né ragionevole né

giustificata anche alla luce della disposizione espressa nel secondo

comma dell'art. 2, dove si prevede la formulazione di un parere

obbligatorio dell'ente locale competente per territorio in ordine

alla effettiva realizzazione delle iniziative e dei servizi da parte

dei destinatari degli interventi.

La disciplina in esame si presenta, pertanto, in contrasto con il

principio di collaborazione tra lo Stato, le Regioni e le Province

autonome più volte affermato da questa Corte, dal momento che non

può dubitarsi del fatto che, nella fattispecie in esame, ricorrano

"interessi eterogenei, riferibili a soggetti diversi e tutti di

rilievo costituzionale" (v. sent. n. 286 del 1985), riassumibili, per

lo Stato, nell'intento prioritario di contrastare l'emergenza sociale

rappresentata dall'aggravarsi del fenomeno della delinquenza

minorile, e, per le Province ricorrenti, nell'esigenza di partecipare

alla definizione di interventi da attuarsi in materie di propria

competenza. Alla composizione di tali interessi provvede - come

questa Corte ha sottolineato (sentt. n. 351 del 1991, n. 125 del

1990, n. 337 del 1989, n. 747 del 1988) - l'istituto dell'intesa,

mediante il quale risulta possibile attuare una forma di

coordinamento paritario tra i soggetti portatori di interessi

eterogenei e disciplinare le garanzie procedurali ispirate al

principio della leale collaborazione.

Da quanto precede discende l'illegittimità costituzionale

dell'art. 2, sesto comma, della legge impugnata, nella parte in cui

affida al solo Ministro dell'interno il potere di disporre i

finanziamenti consentiti dalla stessa legge, senza prevedere la

necessità di una preventiva intesa con le Province ricorrenti, ove

si tratti di sostegno a interventi realizzati o da realizzare

nell'ambito dei rispettivi territori provinciali.

5. - L'ultima censura prospettata nei due ricorsi riguarda l'art.

6 della legge n. 216, dove si prevede che le Province ricorrenti -

oltre allo Stato, alle Regioni e agli enti locali - possano concedere

in uso gratuito ai destinatari dei contributi beni immobili di loro

proprietà, con vincolo di destinazione alle attività di cui

all'art. 1. Il medesimo art. 6, al secondo comma, stabilisce che

l'uso del bene concesso sia regolato da apposita convenzione volta a

disciplinare la durata del rapporto, le modalità di controllo sulla

utilizzazione, le cause di risoluzione della concessione nonché le

modalità per apportare modificazioni o addizioni ai beni concessi.

Ad avviso delle ricorrenti le norme in questione risulterebbero

invasive dei poteri statutariamente concessi alle Province autonome

in ordine alla gestione dei propri beni demaniali e patrimoniali.

Anche tale questione si presenta fondata.

La disposizione espressa nel primo comma dell'art. 6, ove riferita

alle ricorrenti, appare, infatti, superflua e invasiva, dal momento

che le Province autonome di Trento e Bolzano, ai sensi dell'art. 68

dello Statuto, dispongono pienamente dei beni immobili di natura

demaniale e patrimoniale ad esse assegnati e tale disponibilità non

può non comportare anche la possibilità di concedere i beni in

questione in uso gratuito per il perseguimento di finalità di

interesse provinciale. A sua volta, la disposizione contenuta nel

secondo comma dell'art. 6, prescrivendo, in connessione con il primo

comma, particolari modalità per l'utilizzazione dei beni concessi,

si presenta limitativa delle competenze relative all'amministrazione

del patrimonio delle ricorrenti, che l'art. 54, primo comma, n. 4,

dello Statuto affida senza condizioni alla Giunta provinciale.

Ambedue le disposizioni in esame risultano, pertanto, viziate

d'incostituzionalità nella parte in cui, riferendosi alle Province

autonome di Trento e di Bolzano, introducono, per la gestione dei

beni immobili alle stesse spettanti, limiti e condizioni non previsti

in sede statutaria.