Sentenza n. 359/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,

lett. b), della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per

la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di

sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale) e degli artt. 1, terzo comma, 13, 15, secondo comma,

18, primo comma, 26, 27, secondo e quarto comma, 28, 30, secondo

comma, 31, 32, 33, 34, 35, 41, primo e terzo comma, 42, secondo

comma, 43, 45, 47, 49, secondo comma, 50, 51, 52, 54, 60, 61, secondo

comma, 63, secondo comma, 64, 65, 67, 70, secondo comma, del decreto

legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione

dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della

disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della

legge 23 ottobre 1992, n. 421), promossi con i ricorsi delle Regioni

Veneto e Lombardia, notificati il 30 novembre 1992 e l'8 marzo 1993,

depositati in cancelleria il 10 dicembre 1992 ed il 13 e 17 marzo

1993 ed iscritti al n. 70 del registro ricorsi 1992 ed ai nn. 19 e 20

del registro ricorsi 1993;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 giugno 1993 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'avvocato Vitaliano Lorenzoni per la Regione Veneto,

l'avvocato Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'avvocato dello

Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 30 novembre 1992 (n. 70 del 1992)

la Regione Veneto ha impugnato, in riferimento agli artt. 97 e 117

della Costituzione, l'art. 2, primo comma, lett. b), della legge 23

ottobre 1992, n. 421, recante "Delega al Governo per la

razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di

sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale". La norma impugnata ha, tra l'altro, autorizzato il

Governo a prevedere l'istituzione di un "organismo tecnico, dotato di

personalità giuridica", avente compiti di rappresentanza della parte

pubblica per la formazione degli accordi sindacali in sede di

contrattazione collettiva relativa ai comparti del pubblico impiego.

La medesima norma ha previsto anche che l'organismo in questione sia

sottoposto alla vigilanza della Presidenza del Consiglio dei

ministri, operando "in conformità alle direttive impartite dal

Presidente del Consiglio dei ministri". Questo vincolo, ad avviso

della Regione ricorrente, violerebbe sia la competenza legislativa

regionale in materia di ordinamento degli uffici, di cui all'art. 117

della Costituzione, sia i principi di buon andamento e imparzialità

dell'amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione.

Nel ricorso si espone che la Corte costituzionale, nella sentenza

n. 219 del 1984, aveva affrontato il problema dell'incompatibilità

con l'autonomia regionale dell'art. 10, ultimo comma, della legge

quadro sul pubblico impiego (L. 29 marzo 1983, n. 93) nella parte in

cui imponeva alle Regioni una perfetta corrispondenza delle leggi

regionali di recepimento dell'accordo sindacale al contenuto dello

stesso, dichiarando l'illegittimità di questa disposizione. A

seguito di tale declaratoria di incostituzionalità l'art. 10 della

legge n. 93 del 1983 veniva novellato dalla legge 8 agosto 1985, n.

426, che consentiva che il provvedimento regionale di approvazione

dell'accordo provvedesse all'adeguamento dello stesso alle

peculiarità dell'ordinamento degli uffici regionali. La ricorrente

osserva altresì che nella legge n. 93 del 1983 "la necessità di

realizzare sia il principio di contrattazione collettiva sia il

principio dell'autonomia legislativa delle Regioni ha portato ad una

procedura in cui ciascuna Regione è legittimata dalla legge a

partecipare, in piena autonomia, ad ambedue le fasi fondamentali del

procedimento: sia alla fase contrattuale, mediante la presenza di un

proprio rappresentante nella delegazione di parte pubblica costituita

per la stipula degli accordi, sia alla fase normativa, mediante

l'approvazione con provvedimento regionale degli accordi stipulati".

La sottoposizione dell'organismo tecnico di cui alla norma impugnata

alle direttive impartite dal Presidente del Consiglio dei ministri in

sede di contrattazione collettiva riproporrebbe, invece, secondo la

ricorrente, una illegittima ingerenza nell'autonomia regionale e

condizionerebbe la legge regionale di recepimento ad un previo

procedimento "che non è di per sé né contrattuale né

legislativo".

2. - Con ricorso depositato in data 8 marzo 1993 (n. 20 del 1993)

la stessa Regione Veneto ha impugnato, sempre in riferimento agli

artt. 97 e 117 della Costituzione, anche le norme delegate, relative

all'organismo tecnico di cui all'art. 2, primo comma, lett. b), della

legge di delega n. 421 del 1992, contenute negli artt. 50, 51 e 52

del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, recante

"Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni

pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico

impiego". La Regione si riporta integralmente al ricorso precedente,

con il quale è stata impugnata la norma di delegazione, e osserva

che l'art. 50 della normativa delegata si limita a regolare i

rapporti tra l'organismo tecnico cui è demandata la rappresentanza

negoziale della parte pubblica (Agenzia per le relazioni sindacali) e

la Presidenza del Consiglio dei ministri, senza prevedere forme di

collegamento tra tale organismo ed il sistema delle Regioni per la

contrattazione relativa ai rapporti di impiego regionale.

Con riferimento poi all'art. 51 del decreto impugnato si rileva

che tale norma, riservando al Governo la decisione finale circa

l'approvazione dei contratti stipulati dall'Agenzia anche per le

Regioni, è anch'essa incostituzionale per le medesime ragioni poste

alla base delle censure rivolte nei confronti della norma di

delegazione.

Infine, nell'art. 52, quarto comma, si ravvisa la violazione dei

principi in tema di autonomia finanziaria regionale enunciati nella

sentenza di questa Corte n. 369 del 1992.

3. - Con ricorso depositato il 13 marzo 1993 (n. 19 del 1993) la

Regione Lombardia ha impugnato, per violazione degli artt. 39, 76,

117, 118, 119 e 124 della Costituzione, varie disposizioni del

decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (artt. 1, terzo comma, 13,

15, secondo comma, 18, primo comma, 26, 27, secondo e quarto comma,

28, 30, secondo comma, 31, 32, 33, 34, 35, 41, primo e terzo comma,

42, secondo comma, 43, 45, 47, 49, secondo comma, 50, 51, 52, 54, 60,

61, secondo comma, 63, secondo comma, 64, 65, 67, 70, secondo comma).

Una prima censura investe l'art. 1, terzo comma, dove si prevede

che le disposizioni contenute nello stesso decreto n. 29 del 1993

"costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della

Costituzione" e che "le Regioni a statuto ordinario si attengono ad

esse tenendo conto della peculiarità dei rispettivi ordinamenti".

Nel ricorso si dubita della possibilità che "principi fondamentali"

suscettibili di vincolare le Regioni ai sensi dell'art. 117 della

Costituzione possano essere enunciati in una legge delegata e si

rileva che il contenuto di estremo dettaglio della normativa posta

dal decreto n. 29 sarebbe comunque tale da eccedere l'ambito e i

limiti propri dei "principi fondamentali": di conseguenza, la pretesa

di vincolare le Regioni all'osservanza di tutte le disposizioni del

decreto legislativo risulterebbe lesiva dell'autonomia regionale.

Con riferimento alla qualifica dirigenziale - regolata dal capo II

del titolo II del decreto impugnato - la ricorrente censura, oltre

l'art. 13 sui destinatari della nuova disciplina, la disposizione

espressa nell'art. 15, secondo comma (dove si stabilisce che la

dirigenza si esprime attraverso la qualifica di "dirigente" da

intendersi come unica, mentre solo nelle amministrazioni statali può

essere prevista l'ulteriore qualifica di "dirigente generale"),

nonché quella contenuta nell'art. 27, secondo comma, seconda parte

(dove si prevede che "per le Regioni, il dirigente cui sono conferite

funzioni di coordinamento è sovraordinato, limitatamente alla durata

dell'incarico, al restante personale dirigenziale"). In proposito la

ricorrente rileva che in base all'attuale disciplina la carriera

dirigenziale nelle Regioni è articolata su due qualifiche diverse e

che l'applicazione delle disposizioni richiamate verrebbe a ledere

l'autonomia regionale, costringendo le stesse Regioni a modificare il

proprio ordinamento, con la riduzione delle qualifiche dirigenziali e

con la disciplina delle funzioni di coordinamento nel modo specifico

richiesto dal decreto impugnato.

Sono poi impugnati l'art. 18, primo comma, che attribuisce a un

organismo interamente statale il compito di definire, sulla base

delle indicazioni del Ministero del Tesoro, "i criteri e le procedure

per l'analisi e la valutazione dei costi dei singoli uffici" e l'art.

28, che disciplina l'accesso alla qualifica di dirigente con

disposizioni di dettaglio e attribuisce al Presidente del Consiglio

dei ministri il compito di definire con proprio decreto le modalità

dei concorsi e delle selezioni dei dirigenti. Anche di queste norme,

ove ritenute applicabili ai dirigenti della Regione, si censura il

carattere invasivo della competenza e dell'autonomia regionale.

Un ulteriore profilo di illegittimità viene riferito all'art. 13,

nella parte in cui dispone che le norme sulla dirigenza previste dal

decreto impugnato si applichino al personale del Servizio sanitario

nazionale: una siffatta disciplina non sarebbe compatibile con

l'attuale configurazione delle Unità sanitarie locali come enti

strumentali della Regione (prevista dall'art. 3, primo comma, del

decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502) e lederebbe la

competenza regionale in materia di ordinamento degli enti dipendenti

dalla Regione. In particolare, sarebbero lesivi dell'autonomia

regionale l'art. 26 (che contiene norme transitorie sulla

conservazione di talune posizioni funzionali fino all'attribuzione

della qualifica di dirigente, sulla revoca dei concorsi e sul blocco

degli incrementi delle dotazioni di personale dirigenziale fino alla

ridefinizione delle piante organiche), l'art. 27, quarto comma (che

prevede il potere sostitutivo del Presidente del Consiglio dei

ministri in caso di inerzia della Regione nell'individuazione

dell'organo competente a effettuare la verifica dei risultati

dell'attività svolta dagli uffici, senza subordinare l'esercizio di

tale potere alle condizioni e alle modalità procedurali indicate

nella giurisprudenza di questa Corte), nonché l'art. 28, decimo

comma (che disciplina, dettagliatamente, l'accesso al livello

dirigenziale del ruolo professionale tecnico e amministrativo del

Servizio sanitario nazionale).

Passando all'esame del capo III del titolo II del decreto - che si

riferisce agli "uffici, piante organiche, mobilità e accesso" - la

ricorrente censura che l'art. 30, secondo comma, preveda direttive

del Dipartimento per la funzione pubblica, di concerto col Ministro

del Tesoro, ai fini della ridefinizione triennale delle piante

organiche, e che l'art. 31, nel disciplinare la rilevazione del

personale e le proposte di ridefinizione delle piante organiche,

imponga la riduzione per accorpamento degli uffici dirigenziali e

delle relative dotazioni organiche in misura non inferiore al 10%,

regolando la procedura per addivenire a tali riduzioni e prevedendo,

in caso di inerzia delle amministrazioni non statali, un potere

sostitutivo del Presidente del Consiglio dei ministri. Viene inoltre

censurato il divieto - previsto dal sesto comma dello stesso articolo

- di assunzione di personale fino a che non siano state approvate le

proposte relative alle nuove piante. La Regione impugna anche gli

artt. 32, 33, 34 e 35 del decreto in questione, che regolano la

procedura di mobilità tra diversi enti, anche appartenenti a

comparti diversi.

Ad avviso della ricorrente la disciplina centralizzata della

mobilità fissata in tali norme - non prevedendo alcun intervento

regionale in ordine ai movimenti di personale da o verso le Regioni -

risulterebbe palesemente in contrasto con i criteri affermati da

questa Corte con le sentt. nn. 407 e 410 del 1989.

Si osserva poi che l'art. 41 del decreto impugnato demanda ad un

regolamento del Governo la disciplina dei requisiti di accesso

all'impiego, delle procedure di reclutamento tramite liste di

collocamento, della composizione e degli adempimenti delle

commissioni giudicatrici: ove fosse applicabile anche alla Regione,

questa normativa violerebbe l'autonomia regionale, comportando tra

l'altro l'esercizio di una potestà regolamentare del Governo in

materia di competenza regionale e in assenza di sufficienti criteri

legislativamente fissati.

Anche l'art. 42, secondo comma, prevedendo direttive impartite dal

Dipartimento per la funzione pubblica sui programmi di assunzione

nelle amministrazioni pubbliche di portatori di handicap, sarebbe

invasivo della competenza regionale in tema di assunzioni negli

uffici della Regione. Inoltre, la natura di norme di stretto

dettaglio delle disposizioni contenute nell'art. 43 (relative alla

presentazione dei documenti da parte degli assunti ed all'obbligo di

permanenza nella prima sede per almeno sette anni) renderebbe

illegittima la loro estensione al personale regionale. La Regione

rileva poi come il titolo III del decreto impugnato - dedicato alla

contrattazione collettiva ed alla rappresentatività sindacale -

preveda profonde innovazioni rispetto alla legge quadro n. 93 del

1983. Le materie riservate alla legge risultano, nella nuova

disciplina, ridotte e per le altre si rinvia alla contrattazione

collettiva senza più prevedere una fase "normativa" di recepimento

degli accordi, dal momento che le amministrazioni pubbliche sono

tenute ad osservare gli obblighi assunti con i contratti collettivi

(artt. 45, nono comma, e 49, secondo comma). In merito a questo nuovo

assetto del settore, nel ricorso si dubita innanzitutto che gli enti

pubblici dotati di autonomia costituzionalmente garantita possano

essere assoggettati al vincolo di contratti collettivi "di

categoria", specie se efficaci erga omnes. In secondo luogo, si

rileva che il vincolo per il singolo ente in tanto si potrebbe

giustificare in quanto l'ente medesimo fosse rappresentato dalle

organizzazioni stipulanti. La normativa in questione prevede, invece,

che i contratti per il pubblico impiego siano stipulati non già da

organizzazioni rappresentative degli enti pubblici datori di lavoro,

o da delegazioni di parte pubblica (come nel sistema previsto dalla

legge n. 93 del 1983), ma dall'Agenzia per le relazioni sindacali

istituita dall'art. 50 del decreto impugnato cui spetta il compito di

rappresentare in sede di contrattazione collettiva nazionale le

pubbliche amministrazioni (art. 50, secondo comma).

Dopo aver sottolineato la natura "strettamente" statale di questo

organismo - posto sotto la vigilanza e soggetto alle direttive della

Presidenza del Consiglio; disciplinato da un regolamento governativo

e guidato da un direttore nominato dal Presidente del Consiglio - e i

poteri del Ministro del Tesoro di quantificazione e ripartizione

delle risorse destinate a ciascun comparto di contrattazione, la

Regione ricorrente afferma che il descritto sistema è tale "da

spogliare del tutto le Regioni della loro autonomia". Esse risultano,

infatti, escluse dalla fase contrattuale, dal momento che spetta al

Governo autorizzare la sottoscrizione dei contratti (art. 51), salvo

il solo parere della Conferenza dei Presidenti delle Regioni per gli

aspetti di interesse regionale, e dal momento che le semplici

"indicazioni" che la Conferenza dei Presidenti delle Regioni può

formulare (art. 50, quarto comma) nonché l'apporto dei

rappresentanti da questa designati nel previsto "comitato di

coordinamento" che coadiuva il direttore dell'Agenzia (art. 50,

decimo comma) non possono "sostituire la partecipazione della singola

Regione ad una contrattazione i cui esiti sono peraltro per essa

totalmente vincolanti". E questo tanto più ove si consideri che è

stata eliminata la fase "normativa" di recepimento degli accordi con

legge regionale, che consentiva alle Regioni di adeguarli "alle

peculiarità dell'ordinamento degli uffici ed alle disponibilità del

bilancio regionale" (v. sentt. nn. 219 del 1984 e 1001 del 1988). La

Regione - rileva ancora la ricorrente - risulta, pertanto, "da un

lato privata della sua potestà legislativa in ordine alla disciplina

del rapporto di lavoro dei dipendenti propri e degli enti

strumentali; dall'altro lato è privata della propria autonomia

contrattuale, poiché è vincolata dai contratti collettivi alla cui

stipulazione essa non può prendere parte in modo significativo e

determinante".

Una siffatta disciplina sarebbe, ad avviso della ricorrente, in

contrasto sia con i principi costituzionali in tema di autonomia

regionale sia con l'art. 39 della Costituzione, in quanto lesiva

dell'autonomia sindacale e contrattuale della Regione.

Nel ricorso si sottolinea anche che alcune materie specifiche,

nonché la durata dei contratti collettivi di comparto, possono

essere disciplinate da contratti collettivi quadro, in grado di

vincolare anche le Regioni, stipulati dall'Agenzia statale e dalle

Confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale, la

cui individuazione è demandata ad un accordo tra Presidente del

Consiglio dei ministri e Confederazioni sindacali, da recepire con

decreto presidenziale (v. artt. 45- 47). Anche in riferimento a

queste disposizioni si rileva come risulti sottratta alle Regioni

ogni autonomia nel determinare le controparti contrattuali e si

sollevano dubbi sulla conformità della disciplina in questione

all'art. 39 della Costituzione.

Ulteriore censura, sempre per violazione dell'autonomia regionale,

viene, infine, rivolta alla disposizione (art. 54) che rinvia ad un

apposito accordo stipulato tra Presidente del Consiglio e sindacati

la determinazione dei limiti massimi delle aspettative e dei permessi

sindacali e demanda al Dipartimento della funzione pubblica la

ripartizione di tali aspettative tra le organizzazioni sindacali.

L'art. 60, nel disciplinare l'orario di servizio e l'orario di

lavoro con norme di estremo dettaglio, e l'art. 61, nel prevedere che

le amministrazioni adottino misure per attuare le direttive delle

Comunità europee in materia di "pari opportunità", sulla base di

quanto disposto dal Dipartimento per la funzione pubblica, sarebbero

anch'essi lesivi dell'autonomia regionale.

Gli artt. 63, 64 e 65, stabilendo disposizioni in materia di

controllo della spesa per il personale, e assoggettando la Regione a

poteri di direttiva, di determinazione e di controllo di organi

centrali contrasterebbero anch'essi con l'autonomia conferita alla

ricorrente. In particolare, l'art. 63, secondo comma, attribuisce al

Ministero del Tesoro e all'organismo statale previsto dall'art. 2

della legge n. 421 del 1992 poteri di definizione dei sistemi

informatici impiegati da tutte le amministrazioni pubbliche; gli

artt. 64 e 65 disciplinano procedure e tecniche di rilevazione dei

costi, attribuendo compiti specifici al Ministero del Tesoro ed alla

Presidenza del Consiglio e prescrivendo anche che questa adotti un

atto di indirizzo e coordinamento per la "omogeneizzazione delle procedure presso i soggetti pubblici diversi dalle amministrazioni

sottoposte alla vigilanza ministeriale". Questo potere di indirizzo,

ad avviso della ricorrente, contrasterebbe con il principio di

legalità sostanziale, in quanto esercitato con procedura anomala e

non vincolato a criteri di legge.

Anche l'art. 70, secondo comma, prevedendo verifiche del Ministero

del Tesoro e del Dipartimento della funzione pubblica

sull'applicazione dei contratti collettivi, se esteso alle Regioni,

violerebbe la loro autonomia.

Infine, viene impugnato l'art. 67, che stabilisce che il

Commissario del Governo rappresenta lo Stato nel territorio

regionale. La medesima norma attribuisce a questo organo la

responsabilità in ordine al flusso di informazioni indirizzate al

Governo dagli enti pubblici operanti nel territorio e prevede che

"ogni comunicazione del Governo alla Regione avviene tramite il

Commissario di Governo".

Secondo la Regione ricorrente questa configurazione estensiva del

ruolo e dei compiti del Commissario non corrisponderebbe a quanto

disposto dall'art. 124 della Costituzione, che attribuisce a

quest'organo solo il compito di soprintendere alle funzioni

amministrative esercitate in periferia dagli organi dello Stato

coordinando le stesse con quelle esercitate dalla Regione.

4. - In tutti i giudizi ha spiegato intervento il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

Generale dello Stato, per chiedere che le questioni sollevate siano

dichiarate infondate.

In riferimento ad entrambi i ricorsi proposti dalla Regione

Veneto, l'Avvocatura richiama i contenuti della legge quadro sul

pubblico impiego e dell'art. 2 della legge n. 426 del 1985 - dove si

prevede che la disciplina nascente dagli accordi è approvata con

provvedimento regionale, salvi i "necessari adeguamenti alle

peculiarità dell'ordinamento degli uffici regionali" - per osservare

che "non appare sostenibile la tesi della Regione ricorrente, in base

alla quale l'agire dell'organo di rappresentanza della parte pubblica

in sede di contrattazione, secondo le direttive impartite dal

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresenterebbe un'ingerenza

nella autonomia regionale, atteso che la responsabilità negoziale

appartiene al Governo, laddove le Regioni sono rappresentate nelle

trattative attinenti al loro comparto, cosicché esse possono

adattare la nuova disciplina alle eventuali peculiarità

dell'organizzazionedi ciascuna".

5. - In merito alle questioni sollevate dalla Regione Lombardia

l'Avvocatura premette che questa Corte ha riconosciuto la

legittimità di norme di indirizzo e coordinamento, adottate con atti

legislativi ed amministrativi, che al fine di assicurare la

salvaguardia dell'interesse nazionale hanno "avocato" allo Stato

settori di materie regionali.

Inoltre, l'Avvocatura osserva che le norme impugnate, inserendosi

nella manovra economico-finanziaria del Governo, sono state determinate dall'esigenza di provvedere ad una profonda revisione della

disciplina del pubblico impiego per rendere più efficace l'azione

amministrativa e più razionale l'utilizzazione delle risorse umane.

Dopo aver sottolineato che questa Corte, nella sentenza n. 219 del

1984, ha già riconosciuto la natura di legge di riforma economico-sociale anche alla legge quadro n. 93 del 1983, avente portata

innovativa inferiore al decreto legislativo impugnato, l'Avvocatura

afferma che tale decreto ha comunque previsto una serie di garanzie

idonee ad evitare la lesione dell'autonomia regionale. In tal senso

si richiama anche il documento approvato dalla Conferenza dei

Presidenti delle Regioni l'11 gennaio 1993, nel quale si riconosce

che il decreto adottato dal Governo ha prestato "una particolare

attenzione alle peculiarità dell'ordinamento regionale ed un

sufficiente rispetto delle autonomie costituzionalmente garantite".

6. - In prossimità dell'udienza hanno depositato memorie la

Regione Lombardia e il Presidente del Consiglio dei ministri.

Nella memoria della Regione Lombardia si richiama l'art. 45, nono

comma, del decreto impugnato, per rilevare come questa disposizione

precluda ogni possibilità di adeguamento del contenuto contrattuale

della disciplina del rapporto di lavoro alle peculiarità

dell'ordinamento regionale, con la conseguenza che tale disposizione

potrebbe essere considerata legittima solo ove ciascuna Regione fosse

messa nelle condizioni di partecipare direttamente alla trattativa in

vista della conclusione del contratto. Poiché ciò non accade, la

norma sarebbe incostituzionale, e la ricorrente richiede che la Corte

ribadisca il principio espresso nella sentenza n. 219 del 1984 dal

quale deriverebbe che spetta alle Regioni adeguare i contenuti dei

contratti collettivi all'ordinamento degli uffici ed alle

disponibilità del bilancio regionale.

Un ulteriore profilo evidenziato dal richiamato art. 45, nono

comma, e dall'art. 49, secondo comma, concerne la concorrenzialità

della nuova fonte introdotta dal decreto - i contratti collettivi -

con la fonte legislativa regionale prevista dall'art. 117 della

Costituzione.

Dal punto di vista delle Regioni, il contratto collettivo

opererebbe, infatti, come una vera e propria fonte normativa, munita

di efficacia vincolante nei confronti della legge regionale, pari a

quella che, nei limiti dell'art. 117 della Costituzione, spiega la

legge statale: ma tali effetti, riferiti al contratto collettivo, si

presentano in contrasto con la Costituzione e con i principi

affermati in tema di fonti primarie dalla giurisprudenza

costituzionale (sentt. nn. 26 del 1966 e 79 del 1970).

Se invece il contratto collettivo fosse considerato quale fonte

statale di livello subordinato alla legge, il carattere vincolante ad

esso attribuito nei confronti della legislazione regionale violerebbe

il principio ripetutamente affermato dalla Corte secondo il quale le

fonti statali secondarie non possono incidere su materie riservate

alla competenza regionale. Ma neppure la qualificazione dei contratti

quali atti di autonomia privata negoziale varrebbe a superare le

censure sollevate dal momento che, seguendo questa interpretazione,

occorrerebbe configurare la Regione come soggetto appartenente ad una

categoria di datori di lavoro, iscritto al sindacato che stipula il

contratto, ovvero obbligato dall'efficacia erga omnes del contratto

medesimo conseguita nei modi previsti dall'art. 39, quarto comma,

della Costituzione. In proposito si osserva che secondo la

giurisprudenza della Corte (sent. n. 106 del 1962) è da considerare

"palesemente illegittima" quella disciplina legislativa la quale

cerchi di conseguire l'estensione dell'efficacia obbligatoria di un

contratto collettivo a tutti gli appartenenti ad una determinata

categoria con strumenti diversi da quelli previsti dall'art. 39 della

Costituzione.

Sotto diverso profilo la disciplina impugnata violerebbe anche la

libertà sindacale della Regione, garantita dallo stesso art. 39

della Costituzione, dal momento che la neo-istituita Agenzia per le

relazioni sindacali "tiene addirittura luogo del sindacato ai fini

dalla stipulazione dei contratti collettivi" vincolanti per le

Regioni, senza che sia prevista per esse alcuna libertà di adesione

ovvero la partecipazione alla fase contrattuale.

7. - Nella memoria dell'Avvocatura dello Stato - presentata in

relazione al ricorso n. 20/1993 della Regione Veneto - si ribadisce

in primo luogo il carattere radicalmente innovativo della legge

delega n. 421 del 1992 e del decreto attuativo n. 29 del 1993 che,

realizzando la "privatizzazione" del rapporto di impiego pubblico,

avrebbero determinato una mutazione del complessivo quadro di

riferimento di tutta la materia e delle fonti normative che la

disciplinavano. A giudizio dell'Avvocatura tale mutamento delle fonti

relative al rapporto di impiego del personale delle pubbliche

amministrazioni non determinerebbe, peraltro, alcuna lesione delle

competenze regionali in materia di organizzazione degli uffici, posto

che, per espressa previsione dell'art. 2, lett. c), della legge n.

421, la materia dell'organizzazione è sottratta all'ambito

contrattuale e resta riservata alla legge, proprio al fine di

impedire la cogestione tra amministrazione e sindacato per quanto

attiene alla organizzazione del lavoro.

D'altro canto, l'oggetto delle direttive, impartite all'Agenzia

dal Presidente del Consiglio ai sensi dell'art. 50, terzo comma,

sarebbe limitato all'indicazione delle risorse complessivamente

disponibili per i comparti e dei criteri generali per la

distribuzione di tali risorse al personale. Fermo restando che

l'individuazione delle stesse risorse è rimessa a sede diversa da

quella negoziale e, precisamente, alla legge finanziaria, la cui

formazione è preceduta da momenti di consultazione nei quali le

Regioni sarebbero ampiamente rappresentate. Le direttive

assolverebbero, pertanto, alla duplice funzione di fissare criteri

minimali di uniformità - in ordine ai quali le Regioni potrebbero,

comunque, sviluppare una disciplina integrativa - e di stabilire il

tetto entro il quale ogni comparto può svolgere la contrattazione,

in relazione alle risorse.

In questo senso, gli artt. 50, 51 e 52 del decreto devono essere

valutati nel contesto sistematico della disciplina posta dal decreto

stesso, con particolare riferimento agli artt. da 63 a 67, in materia

di controllo della spesa, che assumono un particolare rilievo

rispetto al fine perseguito dal legislatore di realizzare un sistema

di efficace valutazione dei costi e di trasparenza dei meccanismi di

spesa.

In questo quadro, la partecipazione delle Regioni alla formazione

delle direttive, nella forma della consultazione preventiva della

Conferenza dei Presidenti regionali, così come prevista dall'art.

50, terzo comma, unitamente agli altri momenti partecipativi previsti

dal decreto a favore delle Regioni, sarebbe - secondo l'Avvocatura

dello Stato - idonea a garantire il ruolo regionale, in rapporto

all'oggetto delle direttive, come sopra precisato.

8. - L'Avvocatura dello Stato ha presentato, inoltre, una memoria

in relazione al ricorso n. 19/1993 della Regione Lombardia. In tale

memoria l'Avvocatura dello Stato si sofferma in particolare sugli

aspetti inerenti al personale del Servizio sanitario nazionale, per

rilevare che l'applicabilità della normativa delegata a tale

personale è stata esplicitamente prevista dall'art. 1, lett. q),

della legge di delega n. 421 del 1992. A giudizio dell'Avvocatura

dello Stato la nuova configurazione delle Unità sanitarie locali

quali "enti strumentali" delle Regioni, di cui al decreto legislativo

n. 502 del 1992, non avrebbe modificato il principio di omogeneità

della disciplina del personale, necessaria, tra l'altro, a consentire

le procedure di mobilità di cui all'art. 2, primo comma, lett. r),

della stessa legge n. 421. Tale preminente interesse di carattere

nazionale giustificherebbe, pertanto, il mantenimento allo Stato

della competenza in materia di personale sanitario, ferma restando,

per le Regioni, la facoltà, sancita dall'art. 1, terzo comma, del

decreto impugnato, di attuare le norme statali tenendo conto della

peculiarità dei rispettivi ordinamenti. Considerato in diritto

1. - I due ricorsi avanzati dalla Regione Veneto ed il ricorso

promosso dalla Regione Lombardia sollevano questioni in parte

identiche ed in parte connesse: possono essere, pertanto, riuniti al

fine di essere decisi con un'unica pronuncia.

2. - Con il primo dei due ricorsi (n. 70 del 1992) la Regione

Veneto impugna l'art. 2, primo comma, lett. b), della legge 23

ottobre 1992, n. 421, recante "Delega al Governo per la

razionalizzazionee la revisione delle discipline in materia di

sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale".

Secondo la ricorrente, la norma in questione, nel conferire al

Governo il potere di prevedere, mediante legge delegata, "strumenti

per la rappresentanza negoziale della parte pubblica, autonoma ed

obbligatoria, mediante un apposito organismo tecnico, dotato di

personalità giuridica, sottoposto alla vigilanza della Presidenza

del Consiglio dei ministri ed operante in conformità alle direttive

impartite dal Presidente del Consiglio", avrebbe violato l'art. 117

della Costituzione, con riferimento alla competenza regionale in tema

di ordinamento degli uffici, nonché l'art. 97 della Costituzione,

che assicura il buon andamento e l'imparzialità della

amministrazione.

La questione non è fondata.

La norma di delegazione in questione, nella generalità della sua

previsione, non è tale da apportare lesione alla sfera

dell'autonomia regionale né al principio di cui all'art. 97 della

Costituzione, dal momento che, pur prevedendo per la rappresentanza

della parte pubblica nella contrattazione collettiva un organismo

unitario sottoposto alla vigilanza e operante in conformità alle

direttive del Presidente del Consiglio, non esclude la possibilità

di una partecipazione adeguata delle Regioni alle attività di tale

organismo ed alle procedure della contrattazione, ove le stesse

vengano a investire, con carattere vincolante, la disciplina dei

rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle stesse Regioni

e degli enti regionali. Tale partecipazione regionale appare, anzi,

sottintesa negli stessi principi espressi dalla norma impugnata là

dove essa, nel suo primo inciso, conferisce al Governo il potere di

prevedere "criteri di rappresentatività" ai fini della tutela dei

diritti sindacali e delle procedure di contrattazione "compatibili

con le norme costituzionali".

La lesione della sfera dell'autonomia regionale, là dove essa -

come vedremo - si è verificata, è stata, pertanto, determinata, non

dalla norma di delegazione espressa dall'art. 2, primo comma, lett.

b), della legge n. 421 del 1992, bensì dal modo come questa

disposizione è stata, in concreto, attuata attraverso alcune delle

norme contenute nel decreto legislativo n. 29 del 1993: norme

anch'esse impugnate dalla Regione Veneto con il successivo ricorso n.

20 del 1993, oggetto dell'esame che verrà condotto, congiuntamente a

quello relativo al ricorso proposto dalla Regione Lombardia, nei

paragrafi che seguono.

3. - Formano oggetto delle impugnative proposte con il secondo

ricorso della Regione Veneto (n. 20 del 1993) e con il ricorso della

Regione Lombardia (n. 19 del 1993) numerose disposizioni contenute

nel decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, recante

"Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni

pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico

impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421".

Con tale decreto - emanato in attuazione della delega contenuta

nell'art. 2 della legge n. 421 del 1992 (Delega al Governo per la

razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di

sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale) - è stata formulata una nuova disciplina organica

della materia dell'organizzazione degli uffici e dei rapporti di

lavoro e di impiego nell'ambito delle amministrazioni pubbliche,

disciplina ispirata alle finalità di "accrescere l'efficienza delle

amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti uffici e

servizi dei paesi della Comunità europea", di "razionalizzare il

costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il

personale, diretta e indiretta, entro i vincoli della finanza

pubblica", di "integrare gradualmente la disciplina del lavoro

pubblico con quella del lavoro privato" (v. art. 1).

La normazione espressa nel decreto n. 29 del 1993 ha profondamente

innovato la disciplina in precedenza posta dalla legge quadro sul

pubblico impiego (legge 29 marzo 1983, n. 93), ricostruendo l'intera

materia intorno ai nuovi principi della "privatizzazione" e della

"contrattualizzazione" enunciati nell'art. 2, primo comma, lett. a),

della legge n. 421 del 1992 e attuati, nel decreto n. 29 del 1993,

mediante l'inquadramento dei rapporti d'impiego pubblico nella

cornice del diritto civile e nella contrattazione collettiva e

individuale.

Le Regioni ricorrenti non contestano le linee di fondo di questa

riforma, ma ritengono che le sue modalità attuative, così come

articolate nel decreto legislativo n. 29, siano tali da incidere e

menomare, per vari aspetti, la sfera dell'autonomia regionale.

Più in particolare, la Regione Veneto contesta - per violazione

degli artt. 97 e 117 della Costituzione - la disciplina posta dal

decreto legislativo in tema di Agenzia per le relazioni sindacali, di

sottoscrizione dei contratti e di risorse destinate alla

contrattazione collettiva (artt. 50, 51 e 52).

A sua volta, la Regione Lombardia impugna - per violazione degli

artt. 39, 76, 117, 118, 119 e 124 della Costituzione - numerose

disposizioni concernenti: a) l'efficacia della nuova disciplina nei

confronti delle Regioni (art. 1, terzo comma); b) la dirigenza (artt.

13; 15, secondo comma; 18, primo comma; 26; 27, secondo e quarto

comma; 28); c) il personale delle Unità Sanitarie locali (artt. 26;

26, quarto comma; 28, decimo comma; d) gli uffici, le piante

organiche, la modalità e gli accessi (artt. 30, secondo comma; 31;

32; 33; 34; 35; 41, primo e terzo comma; 42, secondo comma; 43); e)

la contrattazione collettiva e la rappresentatività sindacale (artt.

45; 47; 49, secondo comma; 50, 51, 52 e 54); f) il rapporto di

lavoro, con riferimento all'orario di servizio e di lavoro ed alla

disciplina della pari opportunità tra uomini e donne (artt. 60 e 61,

secondo comma); g) il controllo della spesa (artt. 63, secondo comma;

64; 65 e 70, secondo comma); h) i poteri del Commissario del Governo

(art. 67).

4. - I ricorsi sono in parte fondati.

Per procedere ad un esame ordinato delle varie censure converrà,

in primo luogo, muovere dalla valutazione dei profili di

illegittimità che vengono a investire gli aspetti più generali

della nuova disciplina (art. 1, terzo comma, e disposizioni contenute

nel titolo III, in tema di contrattazione collettiva e

rappresentatività sindacale), per poi passare allo scrutinio delle

questioni più particolari, secondo l'ordine di collocazione nel

testo della legge delegata delle disposizioni impugnate.

5. - La prima censura che va esaminata è quella che la Regione

Lombardia ha formulato nei confronti del terzo comma dell'art. 1,

dove si stabilisce - in attuazione di quanto previsto dall'art. 2,

secondo comma, della legge n. 421 del 1992 - che le disposizioni

contenute nel decreto n. 29 del 1993 "costituiscono principi

fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione" e che le

Regioni ordinarie "si attengono ad esse tenendo conto delle

peculiarità dei rispettivi ordinamenti".

Ad avviso della ricorrente tale norma - anche a voler ammettere la

possibilità di formulare principi fondamentali di cui all'art. 117

della Costituzione, in una legge delegata - sarebbe incostituzionale,

dal momento che verrebbe a vincolare le Regioni al rispetto

indiscriminato di tutte le disposizioni enunciate nel decreto n. 29,

ivi comprese quelle contenenti discipline di estremo dettaglio.

La questione non è fondata.

Mentre non possono sussistere dubbi in ordine alla possibilità

che i "principi fondamentali" di cui all'art. 117 della Costituzione

possano essere enunciati anche in una legge delegata, stante la

diversa natura ed il diverso grado di generalità che detti principi

possono assumere rispetto ai "principi e criteri direttivi" previsti

in tema di legislazione delegata dall'art. 76 della Costituzione, va

in concreto rilevato che la norma impugnata, nella sua integrale e

corretta lettura, non è tale da produrre quegli effetti di vincolo

assoluto e generalizzato che la Regione lamenta. Le disposizioni formulate nel decreto legislativo vincolano, infatti, le Regioni a

statuto ordinario non tanto in relazione alla mera qualifica formale

di "principi fondamentali" riconosciuta dalla legge, quanto in

relazione alla natura oggettiva di normazione di principio che le

disposizioni stesse, in conformità alla loro qualifica formale,

vengono a manifestare (v., analogamente, con riferimento alle leggi

di riforma economico-sociale, sentt. nn. 219 del 1984; 192 del 1987;

85 del 1990; 349 del 1991): di talché le stesse Regioni saranno

tenute alla loro osservanza non indiscriminatamente, ma nella misura

in cui tali disposizioni siano suscettibili di esprimere, per il loro

contenuto e la loro formulazione, un principio fondamentale e non una

norma di dettaglio. Diversamente non sarebbe neppure possibile

spiegare la stessa formulazione della norma impugnata che vincola le

Regioni ad osservare le disposizioni del decreto legislativo come

espressione di "principi fondamentali", ma tenendo conto "delle

peculiarità dei rispettivi ordinamenti".

6. - Passando all'esame delle censure prospettate dalla Regione

Veneto e, con maggiore ampiezza, dalla Regione Lombardia nei

confronti delle norme formulate nel titolo III del decreto n. 29 del

1993 in tema di contrattazione collettiva e di rappresentatività

sindacale, conviene innanzi tutto richiamare i tratti essenziali

della nuova disciplina espressa nell'ambito di tale titolo.

Questa disciplina s'incentra sui punti seguenti:

a) tutte le materie relative ai rapporti di lavoro alle

dipendenze di amministrazioni pubbliche - ad eccezione di quelle

riservate alla legge, ai sensi dell'art. 2, primo comma, lett. e),

della legge n. 421 del 1992 - sono regolate mediante contratti

collettivi, nazionali e decentrati (cui si possono aggiungere

contratti collettivi quadro, destinati a disciplinare in modo

uniforme per tutte le aree di contrattazione collettiva la durata dei

contratti e specifiche materie) (artt. 45, primo, secondo e quinto

comma);

b) la contrattazione nazionale è attuata per comparti

comprendenti settori omogenei o affini, individuati, sulla base di

accordi sindacali, con decreto del Presidente del Consiglio dei

ministri, sentita la Conferenza dei Presidenti delle Regioni per gli

aspetti di interesse regionale (art. 45, terzo comma). La

contrattazione decentrata si svolge sulle materie e nei limiti

stabiliti dai contratti nazionali (art. 45, quarto comma);

c) i contratti collettivi, una volta sottoscritti, vincolano

immediatamente le amministrazioni pubbliche, che sono tenute a

garantire ai propri dipendenti trattamenti non inferiori a quelli

previsti nei rispettivi contratti (artt. 45, nono comma, e 49,

secondo comma). Risulta, pertanto, eliminata la fase del

"recepimento" o della "approvazione" degli accordi collettivi

mediante atto normativo (statale o regionale), già prevista dalla

legge quadro sul pubblico impiego (artt. 6 e 10 L. n. 93 del 1983);

d) i contratti collettivi nazionali ed i contratti quadro sono

stipulati, per la parte pubblica, dalla Agenzia per le relazioni

sindacali, istituita dall'art. 50, e per la parte sindacale dalle

Confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale.

L'Agenzia - cui spetta la rappresentanza di tutte le amministrazioni

pubbliche (ivi comprese le Regioni a statuto ordinario, mentre le

Regioni a statuto speciale e le Province autonome "possono" avvalersi

dell'attività dell'Agenzia) - è un organismo dotato di personalità

giuridica, sottoposto alla vigilanza del Presidente del Consiglio,

disciplinato da un regolamento governativo ed il cui direttore è

nominato con decreto del Presidente del Consiglio. L'Agenzia si

attiene, nella contrattazione, alle direttive impartite dal

Presidente del Consiglio, sentita la Conferenza dei Presidenti delle

Regioni per gli aspetti di interesse regionale. Ulteriori

indicazioni, per i contratti relativi al comparto regionale, possono

essere date all'Agenzia dalla Conferenza dei Presidenti delle

Regioni. L'Agenzia, per lo svolgimento dei suoi compiti, si avvale,

tra l'altro, di consulenti prescelti tenendo anche conto delle

indicazioni delle Regioni. Il direttore dell'Agenzia è coadiuvato,

per le questioni concernenti il personale degli enti locali, da un

comitato di coordinamento i cui membri sono in parte designati dalla

Conferenza dei Presidenti delle Regioni (art. 50);

e) per quanto concerne la parte sindacale la maggiore

rappresentatività sul piano nazionale viene definita in base ad un

apposito accordo tra Presidente del Consiglio e Confederazioni

sindacali (individuate ai sensi dell'art. 8 del d.P.R. 23 agosto

1988, n. 395), accordo recepito con decreto del Presidente della

Repubblica (art. 47);

f) i contratti decentrati vengono stipulati, per la parte

pubblica, da una delegazione composta dal titolare del potere di

rappresentanza delle singole amministrazioni e per la parte sindacale

da una rappresentanza composta secondo modalità da definire in sede

di contratto nazionale (art. 45, ottavo comma);

g) la sottoscrizione dei contratti nazionali è operata

dall'Agenzia in base ad autorizzazione del Governo sottoposta al

controllo della Corte dei conti e regolata da un'apposita procedura.

Il Governo assume il parere della Conferenza dei Presidenti delle

Regioni per gli aspetti di interesse regionale (art. 51);

h) la quantificazione degli oneri derivanti dalla contrattazione

collettiva è affidata, per tutte le amministrazioni pubbliche, al

Ministero del Tesoro e le risorse vengono ripartite tra le varie

amministrazioni con la particolare procedura fissata nell'art. 51. Al

Presidente del Consiglio spetta impartire direttive all'Agenzia per i

rinnovi contrattuali, indicando le riserve complessivamente

disponibili per i comparti ed i criteri generali di distribuzione

delle risorse (art. 51, secondo comma);

i) un apposito accordo tra Presidente del Consiglio e sindacati

maggiormente rappresentativi regola i limiti massimi delle

aspettative e dei permessi sindacali nel settore pubblico (art. 54).

7. - Larga parte di tale normazione viene impugnata dalle Regioni

ricorrenti, in quanto ritenuta lesiva delle competenze regionali,

anche in relazione alla disciplina in precedenza posta, per gli

accordi collettivi relativi al comparto regionale, dalla legge quadro

sul pubblico impiego (e, in particolare, dall'art. 10, ultimo comma),

nonché alla giurisprudenza di questa Corte elaborata in relazione a

tale legge (sentt. n. 219 del 1984; n. 217 del 1987; nn. 1001 e 1003

del 1988). Ad avviso della ricorrente, infatti, la nuova procedura di

contrattazione fissata dal decreto legislativo n. 29 sarebbe venuta a

spogliare le Regioni delle competenze costituzionali alle stesse

spettanti in tema di disciplina dei propri rapporti d'impiego sotto

un duplice profilo: da un lato, escludendo del tutto le Regioni dalla

fase contrattuale, affidata in esclusiva ad un organismo statale

qual'è l'Agenzia per le relazioni sindacali; dall'altro, sottraendo

alla sfera regionale il potere di approvazione (e di adeguamento)

degli accordi sindacali relativi al comparto regionale già previsto

dall'art. 10, ultimo comma, della legge n. 93 del 1983. La

vincolatività piena che il decreto legislativo n. 29 conferisce - ai

sensi degli artt. 45, nono comma, e 49, secondo comma - ai contratti

stipulati per il comparto regionale senza il concorso attivo delle

Regioni verrebbe, di conseguenza, a determinare una violazione sia

dell'art. 117 che dell'art. 39 della Costituzione.

8. - Tali doglianze si presentano in parte fondate, con

riferimento al loro nucleo centrale che investe la procedura prevista

per la contrattazione nazionale.

Non si può, infatti, negare che tale procedura - riducendo lo

spazio riservato alla legge regionale ed eliminando la fase normativa

di recepimento degli accordi già prevista dalla legge n. 93 del 1983

- sia venuta a limitare notevolmente l'ambito d'intervento consentito

alle Regioni a statuto ordinario dall'art. 117 della Costituzione in

tema di disciplina dei propri rapporti di lavoro e di impiego senza,

di contro, compensare tale limitazione attraverso una presenza

adeguata delle stesse Regioni nella fase della trattativa e della

sottoscrizione del contratto.

L'affidamento in esclusiva, con effetti vincolanti, di tale fase -

e della relativa rappresentanza della parte pubblica - ad un

organismo quale l'Agenzia - dotato di propria personalità, ma

sottoposto alla vigilanza della Presidenza del Consiglio - non può,

d'altro canto, non incidere nella sfera dell'autonomia connessa alla

contrattazione collettiva, che anche per quanto concerne le Regioni a

statuto ordinario viene a discendere dai principi di cui all'art. 39

della Costituzione: autonomia la cui limitazione risulta aggravata

dalla procedura di individuazione delle controparti contrattuali, da

cui le stesse Regioni si trovano, ai sensi dell'art. 47, primo e

secondo comma, del tutto escluse.

Né compensazioni adeguate alla sottrazione di potere normativo e

contrattuale operato nei confronti delle Regioni dalla disciplina in

esame possono essere individuate nelle funzioni consultive e

d'indirizzo attribuite alla Conferenza dei Presidenti delle Regioni

dall'art. 50, terzo e quarto comma, e dall'art. 51, primo comma, e

neppure negli apporti all'organizzazione dell'Agenzia consentiti alla

stessa Conferenza dall'art. 50, ottavo e decimo comma. E invero tali

funzioni e tali apporti vengono pur sempre a configurarsi come

secondari e marginali rispetto alla formazione della volontà

contrattuale, né sono tali da giustificare l'assenza della Regione

come parte sostanziale del rapporto.

9. - Le osservazioni che precedono conducono, dunque, ad affermare

l'illegittimità delle norme espresse nel titolo III del decreto

impugnato, suscettibili di riferirsi alla contrattazione nazionale

relativa ai rapporti di lavoro e d'impiego delle Regioni ordinarie e

degli enti amministrativi dipendenti dalle stesse. La dichiarazione

di illegittimità costituzionale colpisce, di conseguenza, gli artt.

45, settimo e nono comma; 47; 49, secondo comma; 50, secondo, terzo,

quarto, ottavo e decimo comma; 51, primo comma, del decreto

legislativo n. 29 del 1993, nella parte in cui tali disposizioni

risultino applicabili alle Regioni a statuto ordinario con

riferimento alla contrattazione nazionale relativa ai rapporti di

lavoro e di impiego alle dipendenze delle stesse Regioni e degli enti

regionali.

La pronuncia di illegittimità non colpisce, invece, le altre

norme del titolo III che formano oggetto d'impugnativa, dal momento

che le stesse o non incidono nella sfera di autonomia delle Regioni

ordinarie (art. 45, quinto e sesto comma) od offrono a tale autonomia

un riconoscimento adeguato (art. 45, terzo e ottavo comma; art. 51,

terzo comma) o sono tali da trovare la loro giustificazione in

esigenze primarie di rilievo nazionale ispiratrici della riforma,

quali quelle connesse allo sviluppo della produttività

dell'amministrazioneed al controllo della spesa pubblica relativa al

personale (artt. 51, quarto comma; 52; 54).

D'altro canto, è appena il caso di osservare che la pronuncia di

illegittimità delle norme sopra elencate, con riferimento ai profili

denunciati, non comporta che il legislatore, in sede di formulazione

della nuova disciplina che dovrà sostituire quella ora caducata, non

possa pur sempre ispirarsi ai principi enunciati nell'art. 2 della

legge n. 421 del 1992 - che più hanno innovato rispetto alla legge

n. 93 del 1983 - sia in tema di "contrattualizzazione" del rapporto

di impiego pubblico (con la relativa separazione della fase normativa

dalla fase contrattuale) che in tema di imputazione dell'attività di

contrattazione ad un unico organismo tecnico. Tale pronuncia

comporta, invece, che, nell'adottare la nuova disciplina della

contrattazione nazionale, lo stesso legislatore debba in ogni caso

adottare

soluzioni organizzative e procedurali in grado di garantire una

partecipazione effettiva dei soggetti regionali tanto alla fase della

formazione che a quella della sottoscrizione dei contratti collettivi

concernenti i rapporti di lavoro e di impiego imputabili alle Regioni

ordinarie.

10. - Passando ora all'esame dei profili più particolari

enunciati nel solo ricorso della Regione Lombardia, le prime

questioni che vanno affrontate sono quelle prospettate nei confronti

degli artt. 13; 15, secondo comma; 18, primo comma; 27, secondo

comma, e 28, concernenti la disciplina della dirigenza.

Ad avviso della ricorrente tali disposizioni - se applicabili alla

dirigenza regionale - dovrebbero ritenersi lesive delle competenze

costituzionali proprie delle Regioni in tema di pubblico impiego, in

quanto dirette a imporre l'unicità della qualifica dirigenziale

(art. 15, secondo comma) ed a regolare in dettaglio i poteri di

coordinamento dei dirigenti regionali (art. 27, secondo comma).

Vengono, inoltre, censurati l'art. 18, primo comma, per il fatto di

attribuire ad un organismo interamente statale il compito di

definire, in base alle indicazioni del Ministero del Tesoro, "i

criteri e le procedure per l'analisi e la valutazione dei costi dei

singoli uffici", nonché l'art. 28, per il fatto di regolare con

norme di estremo dettaglio l'accesso alla qualifica dirigenziale,

conferendo al Presidente del Consiglio dei ministri il compito di

definire le modalità dei concorsi e delle selezioni.

Tali questioni non sono fondate.

Va, infatti, escluso che gli artt. 15, secondo comma, e 27,

secondo comma, pongano norme suscettibili di qualificarsi come discipline di dettaglio, mentre va riconosciuto allo Stato il potere di

formulare - in sede di riassetto della funzione dirigenziale -

principi suscettibili di vincolare la sfera regionale sia in ordine

ai possibili livelli di tale funzione che al carattere temporalmente

limitato dell'attività di coordinamento affidata dalle Regioni ai

propri dirigenti: e questo tanto più ove si considerino quelle

esigenze di "armonizzazione" tra i diversi tipi di dirigenza, statale

e regionale, che, anche di recente, la Corte ha già avuto modo di

sottolineare (sent. n. 493 del 1991).

Infondata risulta anche la questione relativa al primo comma

dell'art. 18, dal momento che la definizione dei criteri e delle procedure per l'analisi e la valutazione dei costi degli uffici si

presenta strumentale ad un'attività conoscitiva che in tanto potrà

conseguire risultati utili, sul piano dell'economicità dell'azione

amministrativa e della verifica dei risultati, in quanto venga

attuata attraverso un organismo dotato di specifiche competenze

tecniche e in grado di operare sulla base di apporti informativi

omogenei e comparabili.

Infine, si presenta infondata anche la censura prospettata nei

confronti dell'art. 28, dal momento che tale disposizione riguarda

l'accesso alla dirigenza statale e agli enti pubblici non economici,

ma non detta alcuna disciplina in tema di accesso alla dirigenza

regionale.

11. - Sempre sul piano dei profili particolari prospettati nel

ricorso della Regione Lombardia, un secondo ordine di censure investe

gli artt. 13, 26, 27, quarto comma, e 28, decimo comma, in tema di

dirigenza del Servizio sanitario nazionale.

Secondo la Regione tali disposizioni sarebbero lesive della sfera

di autonomia regionale per il fatto di avere esteso tutte le norme

sulla dirigenza alle amministrazioni, enti ed aziende del Servizio

sanitario nazionale (art. 13); di aver dettato una disciplina di

dettaglio sia in via transitoria (art. 26) che di accesso alla

dirigenza sanitaria (art. 28, decimo comma); di aver previsto un

potere sostitutivo del Presidente del Consiglio non preceduto da

diffida (art. 27, quarto comma): censure tutte collegate alla

premessa che l'unità sanitaria locale - a seguito della riforma

introdotta con il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 - è

stata configurata come "ente strumentale della Regione", con la

conseguenza che la disciplina del personale degli enti sanitari

dovrebbe oggi risultare affidata, ai sensi dell'art. 117, alla

Regione.

Tali questioni non sono fondate.

In primo luogo va rilevato che l'art. 13 del decreto n. 29,

nell'estendere la normazione sulla dirigenza anche al Servizio

sanitario nazionale, ha fatto espressamente salvo quanto stabilito

per il ruolo sanitario dal decreto legislativo n. 502 del 1992, dove,

all'art. 15, è stata formulata una disciplina speciale per la

dirigenza sanitaria. Le norme enunciate in tema di dirigenza dal

decreto n. 29 si estendono, dunque, al ruolo sanitario non

indistintamente, ma solo compatibilmente con tale disciplina

speciale.

In secondo luogo, va sottolineato che il nuovo inquadramento delle

Unità sanitarie locali disposto con l'art. 3 del decreto legislativo

n. 502 del 1992 non ha fatto venire meno quelle esigenze di

uniformità che hanno a suo tempo indotto il legislatore statale a

riservare alla propria sfera di competenza la disciplina del

personale sanitario (v. art. 47, terzo e quarto comma, L. 23 dicembre

1978, n. 833), esigenze ripetutamente convalidate anche dalla

giurisprudenza di questa Corte (v. sentt. nn. 294 del 1986; 112 e 308

del 1990). Dal che la conseguente infondatezza delle censure mosse

alle disposizioni di cui agli artt. 26 e 28, decimo comma, del

decreto n. 29, con riferimento al loro carattere di discipline di

dettaglio.

Infine, va riconosciuta infondata la censura relativa al potere

sostitutivo conferito dall'art. 27, quarto comma, al Presidente del

Consiglio. L'assenza della diffida, nel caso di specie, si può,

infatti, spiegare tenendo conto della particolarità del potere

d'intervento conferito allo stesso Presidente, in relazione al potere

regionale di individuazione dell'organo competente a nominare i

"nuclei di valutazione" (potere esercitato una tantum, nella fase di

avvio della nuova disciplina), nonché alla necessità di non creare

ritardi nella messa in atto di un istituto particolarmente rilevante

per gli scopi di efficienza e produttività perseguiti dalla riforma.

12. - Un terzo ordine di doglianze viene formulato nei confronti

degli artt. 30, secondo comma, e 31, in tema di uffici e piante

organiche.

In proposito, la ricorrente lamenta che, ai sensi dell'art. 30,

secondo comma, la ridefinizione triennale delle piante organiche sia

sottoposta alle direttive del Dipartimento della funzione pubblica,

di concerto con il Ministro del Tesoro e che, ai sensi dell'art. 31,

la Regione sia tenuta, in sede di prima applicazione della nuova

disciplina, a provvedere alla rilevazione di tutto il personale; alla

formulazione di una proposta di ridefinizione dei propri uffici e

delle piante organiche (con una riduzione per accorpamento degli

uffici dirigenziali in misura non inferiore al 10% e con la riserva

di un contingente di dirigenti all'esercizio delle funzioni di

direzione dei sistemi informatico-statistici); alla trasmissione al

Dipartimento della funzione pubblica della rilevazione e delle

proposte, con la previsione di un potere sostitutivo del Presidente

del Consiglio in caso di inerzia dell'amministrazione. Viene, infine,

censurato il blocco delle assunzioni disposto dal sesto comma

dell'art. 31 fino a quando non siano state approvate le proposte di

ridefinizione delle piante organiche.

Anche tali censure non sono fondate.

Innanzitutto va rilevato che l'art. 30, secondo comma, nel

richiamare la procedura di cui all'art. 6 del decreto legislativo,

limita chiaramente la sua operatività alle amministrazioni statali,

rispetto a cui la procedura stessa risulta specificamente

configurata. Inoltre, dai vari aspetti della disciplina posta

dall'art. 31 non viene a discendere alcuna lesione dell'autonomia

regionale, dal momento che alle Regioni, se da un lato viene imposto

un obbligo di rilevazione e di proposta, nonché di trasmissione

delle rilevazioni e delle proposte, dall'altro viene anche riservato

il potere di approvazione delle stesse proposte "con i provvedimenti

e nei tempi previsti dai rispettivi ordinamenti" (art. 31, quarto

comma). Mentre, d'altro canto, i vincoli più specifici imposti dallo

stesso articolo (riduzione delle dotazioni organiche del personale

dirigenziale; riserva di una quota di detto personale per attività

informatiche; blocco temporaneo delle assunzioni) possono - al pari

del potere sostitutivo riconosciuto al Presidente del Consiglio -

trovare la loro giustificazione nei fini stessi della riforma,

fondata, in prevalenza, sulla razionalizzazione degli uffici e sul

controllo della spesa connessa al personale, nonché nell'interesse

nazionale sotteso alla sua riuscita.

13. - Un quarto ordine di censure investe poi gli artt. 32, 33, 34

e 35, in tema di mobilità del personale. Tali disposizioni vengono

impugnate per il fatto di prevedere una disciplina minuziosa e

centralizzata della mobilità estesa anche al personale regionale, ma

senza alcun intervento delle Regioni.

La questione è in parte fondata.

Per quanto concerne la sfera delle competenze regionali, nessun

rilievo si può formulare in ordine alla disciplina posta dagli artt.

32 (in tema di ricognizione delle vacanze), 33 (in tema di competenze

dei comitati provinciali e metropolitani), 34 (in tema di messa in

disponibilità), nonché in ordine al procedimento per l'attuazione

della mobilità descritto nell'art. 35, primo, secondo, terzo,

quinto, sesto e settimo comma), dal momento che la disciplina in

questione realizza, con procedura appropriata, le finalità peculiari

dell'istituto della mobilità, così come lo stesso si è andato

configurando, in stretta connessione con esigenze di interesse

nazionale, dopo la legge quadro sul pubblico impiego del 1983.

Una lesione dell'autonomia regionale viene, invece, a manifestarsi

con riferimento all'art. 35, quarto comma, che affida ad un decreto

del Presidente del Consiglio dei ministri i trasferimenti connessi

alla mobilità esterna alle singole amministrazioni, quand'anche gli

stessi comportino spostamenti di personale da e verso le Regioni.

Questa Corte ha già avuto modo di affermare che, ove le procedure

di mobilità riguardino movimenti di personale da e verso le Regioni,

così da determinare una penetrante interferenza nell'autonomia

regionale, alle stesse Regioni, ai fini del rispetto del principio di

"leale collaborazione", debba essere assicurato "un momento

partecipativo, quanto meno nella forma della consultazione" (sent. n.

407 del 1989).

Tale principio va qui confermato e comporta, di conseguenza, la

dichiarazione di illegittimità della norma in esame, nella parte in

cui la stessa non prevede, per i processi di mobilità da e verso le

Regioni, una consultazione delle Regioni interessate.

14. - Un quinto ordine di censure concerne gli artt. 41, 42,

secondo comma, e 43, in tema di assunzioni.

La Regione lamenta, in particolare, che la disciplina dei

requisiti di accesso all'impiego e delle modalità concorsuali

risulti affidata ad un regolamento governativo, da adottare ai sensi

dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988 (art. 41); che sulla

promozione e sulla proposta di programmi di assunzione per portatori

di handicap siano previste direttive del Dipartimento della funzione

pubblica (art. 42, secondo comma); che agli assunti all'impiego nelle

amministrazioni pubbliche vengano estese le norme di cui all'art. 7,

quinto e settimo comma, della legge n. 444 del 1985 (in tema di

presentazione dei documenti e di efficacia dei provvedimenti di

nomina) e venga imposto l'obbligo di permanenza nella sede di prima

destinazione per un periodo non inferiore a sette anni (art. 43).

Anche tali questioni non si presentano fondate.

Per quanto concerne l'art. 41, va rilevato che il regolamento

governativo ivi previsto al primo comma non può non attenere al solo

impiego statale, stante l'esplicito divieto, espresso nell'art. 17,

secondo comma, lett. b), della legge n. 400 del 1988, di interventi

regolamentari del Governo in materie riservate alla competenza

regionale. Resta, pertanto, inalterata, in ordine alla disciplina

dell'accesso e delle modalità concorsuali nell'impiego regionale, la

competenza normalmente affidata alle fonti regionali.

Per quanto concerne poi l'art. 42, secondo comma, il dato da

considerare è che le direttive ivi previste risultano fondate nella

legge né possono considerarsi lesive dell'autonomia regionale ove

vengano espresse, come dovuto, nelle forme appropriate dell'indirizzo

e del coordinamento.

Infine, con riferimento alle censure mosse nei confronti dell'art.

43, va rilevato che le norme espresse in tale articolo - nonostante

la specificità dei loro contenuti - assumono, nel quadro dei criteri

di omogeneità ispiratori della riforma, valore di norme di

principio, suscettibili di operare nei confronti di tutte le

amministrazioni pubbliche.

15. - Il ricorso formula poi censure nei confronti degli artt. 60

e 61, secondo comma, concernenti rispettivamente l'orario di servizio

e di lavoro e le direttive in tema di pari opportunità tra uomini e

donne. La Regione ritiene tali disposizioni lesive dell'autonomia

regionale, dal momento che la prima porrebbe norme di estremo

dettaglio e la seconda prevederebbe una funzione di indirizzo

contrastante con il principio di legalità sostanziale.

Anche tali questioni non sono fondate.

La disciplina dell'orario di servizio e di lavoro prevista

nell'art. 60 si riferisce a situazioni ordinarie ("di norma"): essa

consente, pertanto, alle Regioni di adattare i principi desumibili

dalla nuova disciplina "alle peculiarità dei rispettivi ordinamenti"

(art. 1, terzo comma).

Con riferimento all'art. 61, secondo comma, va, d'altro canto,

rilevato che la norma affida alle singole amministrazioni il potere

di attuare le direttive della Comunità europea in tema di pari

opportunità e che le "disposizioni" della Presidenza del Consiglio

richiamate da tale norma, ove rivolte alle Regioni, non potranno non

assumere le forme proprie della funzione d'indirizzo e coordinamento,

che, in questo caso, verrà a trovare la sua base legale nella stessa

direttiva comunitaria.

16. - Ulteriori censure vengono poi formulate nei confronti degli

artt. 63, secondo comma, 64, 65 e 70, secondo comma, in tema di

controllo della spesa per il personale. La ricorrente ritiene che le

norme espresse in tali articoli siano lesive dell'autonomia regionale

in quanto dirette ad assoggettare la Regione a poteri di direttiva,

di determinazione e di controllo di organi centrali.

La questione è priva di fondamento.

Le attività di rilevazione dei flussi finanziari delle varie

amministrazioni e dei costi imputabili alle stesse, di cui agli artt.

63 e 64, sono previste in funzione del controllo sulla spesa pubblica

e sul costo del personale tanto in sede nazionale che locale: esse,

per risultare efficaci, non potranno non svolgersi secondo criteri e

parametri omogenei e sottostare a indirizzi fissati in sede centrale.

Si spiega, pertanto, il potere d'indirizzo e coordinamento affidato

in materia alla Presidenza del Consiglio dei ministri dal quarto

comma dell'art. 64, potere che viene a trovare il suo fondamento

legale sia nel fine di "omogeneizzazione delle procedure" enunciato

dalla stessa norma, sia, più in generale, nel complesso della

disciplina posta dal titolo V del decreto legislativo.

Per quanto concerne, poi, il controllo del costo del lavoro di cui

all'art. 65 - controllo che comporta, tra l'altro, l'obbligo per la

Regione di presentare un conto annuale delle spese per il personale

rilevato secondo un modello elaborato dal Ministero del Tesoro -

nonché i poteri di verifica sulla applicazione dei contratti di cui

all'art. 70, secondo comma, affidati al Ministero del Tesoro ed al

Dipartimento della funzione pubblica, è sufficiente osservare che

tali istituti appaiono conformi alle finalità primarie della

riforma, che trova il suo fondamento nell'interesse nazionale al

riequilibrio della finanza pubblica ed alla migliore efficienza e

qualità delle prestazioni rese dalle amministrazioni pubbliche ai

cittadini.

17. - L'ultima censura proposta nel ricorso dalla Regione

Lombardia investe l'art. 67, che ha affidato al Commissario del

Governo la rappresentanza dello Stato nel territorio regionale,

nonché la responsabilità verso il Governo del flusso di

informazioni degli enti pubblici operanti nel territorio, conferendo

altresì allo stesso il compito di trasmettere tutte le comunicazioni

del Governo alla Regione.

Ad avviso della ricorrente tale configurazione del ruolo e dei

compiti del Commissario verrebbe a violare l'art. 124 della

Costituzione, che affida a tale organo solo il compito di

sovrintendere alle funzioni amministrative esercitate dallo Stato e

di coordinarle con quelle esercitate dalla Regione.

La questione non è fondata.

La norma, che ricalca in parte la disciplina già posta dall'art.

13 della legge n. 400 del 1988 - oltre a rispondere ad un principio

di autorganizzazione dello Stato di per se non lesivo della sfera

dell'autonomia regionale - non altera la fisionomia costituzionale

del Commissario, ma ne specifica la natura secondo linee implicite

nello stesso disegno costituzionale. E invero, sia i compiti di

rappresentanza dello Stato che i compiti di trasmissione delle

informazioni da e verso la Regione, che l'art. 67 affida al

Commissario, possono essere fatti derivare tanto dalle funzioni di

"sovraintendenza" che da quelle di "coordinamento" che la

Costituzione ha espressamente affidate a tale organo.