Sentenza n. 359/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Emilia- Romagna,

Umbria, Lombardia, Abruzzo e Toscana, notificati rispettivamente il 24

giugno 1982, l'8 giugno 1984, il 19 giugno 1984, il 16 agosto 1984, il

20 settembre 1984 e il 4 aprile 1985, depositati in cancelleria il 30

giugno 1982, il 26 giugno 1984, il 5 luglio 1984, il 5 settembre 1984,

il 3 ottobre 1984 e il 24 aprile 1985 ed iscritti ai nn. 9 del registro

conflitti 1982; 20, 21, 22, 30, 31, 32, 33, 34 e 38 del registro

conflitti 1984 e 18 del registro conflitti 1985, per conflitti di

attribuzione sorti a seguito di circolari del Presidente del Consiglio

dei ministri e del Ministero per i beni culturali e ambientali, nonché

di varie note di quest'ultimo Ministero.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 22 ottobre 1985 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

uditi l'avvocato Alberto Predieri per le Regioni Emilia-Romagna,

Umbria, Abruzzo e Toscana; l'avv. Maurizio Staccanella per la Regione

Lombardia e l'avvocato dello Stato Piergiorgio Ferri per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 24 giugno 1982 e depositato il 30

giugno 1982 (Reg. confl. n. 9/82), la Regione Emilia- Romagna ha

proposto conflitto di attribuzione, nei confronti dello Stato, avverso

la circolare del Presidente del Consiglio dei ministri 20 aprile 1982,

n. 3763/6, pervenuta il 27 aprile 1982, con la quale si dispone, onde

salvaguardare il patrimonio culturale e ambientale, che tutti i

progetti di opere pubbliche, nella fase preliminare della

localizzazione, debbano essere preventivamente sottoposti all'esame di

competenza degli organi del Ministero per i beni culturali ed

ambientali, al fine specifico di prevenire l'insorgere di situazioni di

forza maggiore.

Deduce la ricorrente che il suindicato provvedimento invade la

sfera di competenza attribuita alla Regione, in quanto urta contro

l'art. 80 del d.P.R. n. 616/1977, ai sensi del quale la protezione

dell'ambiente, che è parte della materia urbanistica, è di competenza

delle Regioni, nonché contro l'art. 82 dello stesso d.P.R., che delega

alle Regioni le funzioni amministrative esercitate dagli organi

centrali e periferici dello Stato per la protezione delle bellezze

naturali, con riguardo, tra l'altro, all'apertura di strade ed alla

concessione di autorizzazioni o nulla osta per la modificazione dei

beni paesistici o delle bellezze naturali.

Con le suddette norme il legislatore ha tenuto conto dell'esigenza

di gestione globale dell'assetto territoriale, e tale gestione ha

unitariamente affidato, come compito qualificante, al subsistema delle

regioni e degli enti locali.

La circolare impugnata contraddice tale meditata scelta in quanto

introduce una competenza degli organi del Ministero dei beni culturali,

sostanziantesi nell'esame preventivo dei progetti e della

localizzazione delle opere pubbliche di qualsiasi amministrazione

pubblica, che, in forza della normazione ricordata, non appartiene allo

Stato.

Invero - soggiunge la ricorrente - nella materia di cui all'art. 80

d.P.R. n. 616/1977 allo Stato compete solo l'attività di indirizzo e

di coordinamento, da esercitarsi nelle forme di cui all'art. 3 della l.

n. 382/1975. Ma la circolare in oggetto non è riconducibile

all'esercizio di siffatta attività, vuoi per carenza dei requisiti di

forma (deliberazione del Consiglio dei ministri: art. 3 l. n.

382/1975), vuoi perché non si sostanzia in attività di indirizzo o

coordinamento, bensì rivendica al Ministero dei beni culturali

l'esercizio di una funzione amministrativa che, per converso, spetta

alle Regioni.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, deduce, in primo luogo, che, con nota

esplicativa datata 24 giugno 1982, n. 3763/6, aveva precisato che

l'esame preventivo dei progetti di opere pubbliche, di cui alla

circolare impugnata, va riferito a tutti i progetti relativi ad opere

destinate ad essere realizzate su aree sottoposte a vincolo di

interesse storico-artistico, ai sensi della l. n. 1089/1939, ed a

vincolo di interesse paesaggistico ai sensi del combinato disposto

della l. n. 1497/1939, e dell'art. 82, ultimo comma, del d.P.R. n.

616/1977, il che determina la cessazione della materia del contendere.

In via gradata, rileva il resistente che non tutta l'azione

pubblica a difesa dell'ambiente è riconducibile alla materia

dell'urbanistica, costituzionalmente riservata alle Regioni ai sensi

dell'art. 117 Cost., e che il d.P.R. n. 616/1977, nello stabilire

l'assetto delle competenze per tutti i settori ricompresi nella

definizione di "urbanistica" enunciata nell'art. 80, riconosce, negli

artt. 81, lett. a), 82 ed 83, una non trascurabile presenza dello Stato

nelle funzioni che attengono alla tutela ambientale.

In particolare, per quanto concerne i "beni ambientali", l'art. 82

conserva allo Stato vari poteri di amministrazione attiva nel settore,

consistenti: 1) nel potere di "integrare" gli elenchi delle bellezze

naturali approvati dalle Regioni; 2) nella partecipazione al

procedimento di revoca o modifica delle notifiche di interesse pubblico

delle bellezze naturali e panoramiche, mediante il parere obbligatorio

del Consiglio nazionale per i beni culturali; 3) nel potere di inibire

o sospendere lavori che rechino pregiudizio a beni qualificabili come

bellezze naturali, anche indipendentemente dalla loro inclusione negli

elenchi.

A tale ultima specifica potestà di diretta partecipazione, in

concorso con le Regioni, ai compiti di conservazione dei beni

ambientali si ricollega appunto la circolare impugnata, che - come

meglio chiarito nella nota esplicativa del 24 giugno 1982 - tende a

consentire, in sede di esame dei progetti delle opere, l'adozione

tempestiva dei provvedimenti inibitori di competenza statale, e non è

pertanto invasiva della competenza regionale.

La Regione Emilia-Romagna ha depositato memoria illustrativa.

Deduce la ricorrente che non è idonea ad escludere la lamentata

invasione della competenza regionale la circolare esplicativa 24 giugno

1982, richiamata dall'Avvocatura dello Stato, in base alla quale

l'esame preventivo dei progetti è finalizzato all'eventuale adozione

dei provvedimenti cautelari di cui all'art. 82, ultimo comma, d.P.R. n.

616/1977.

Il provvedimento impugnato rivendica infatti allo Stato il potere

di esaminare ed approvare i progetti delle opere pubbliche, che non

può essere ricondotto a nessuno dei poteri attribuiti allo Stato

dall'art. 82 del d.P.R. 616/1977, concernenti l'integrazione degli

elenchi e l'adozione di provvedimenti di inibizione o sospensione di

lavori.

Si tratta, quindi, di una pretesa sfornita di fondamento normativo,

che incide su di un settore di competenza regionale, dal momento che la

concessione di autorizzazioni e di approvazioni di progetti, compresi

quelli per strade e per cartelloni pubblicitari, è riservata alle

Regioni dall'art. 82, comma secondo, lett. b), c), h), del d.P.R. n.

616/1977, sicché la circolare viene ad introdurre, in contrasto con la

normativa suindicata, un duplice regime di approvazioni.

2. - Con ricorso notificato l'8 giugno 1984 e depositato il 26

giugno 1984 (Reg. confl. n. 20/84) la Regione Umbria ha proposto

conflitto di attribuzione avverso la circolare del Ministero per i beni

culturali ed ambientali 30 marzo 1984, n. 1769/VIII/3A3, pervenuta il

19 aprile 1984, indirizzata ai Soprintendenti per i beni ambientali,

architettonici, artistici e storici, ai Soprintendenti archeologi, e

comunicata, per conoscenza, a varie autorità, nella quale, dopo aver

richiamato la circolare n. 3763/6 del 24 giugno 1982, predisposta dalla

Presidenza del Consiglio dei ministri in tema di sottoposizione

all'esame degli organi del Ministero per i beni culturali dei progetti

di opere nella fase preliminare della localizzazione, si precisa che la

competenza ad esaminare progetti di opere pubbliche da realizzare in

zone vincolate in base alla l. n. 1497/1939 e ad assumere le

susseguenti determinazioni spetta all'amministrazione centrale, e,

conseguentemente, si segnala l'opportunità che le pubbliche

amministrazioni inviino la documentazione, contemporaneamente, sia al

Ministero che alle Soprintendenze, al fine di consentire al Ministero

di adottare gli atti di sua competenza, ed alle Soprintendenze di

formulare il loro motivato parere.

La ricorrente deduce che il suindicato provvedimento è invasivo

della competenza attribuita alle Regioni, quale risulta dagli artt. 80

e 82 del d.P.R. n. 616/1977, e svolge argomentazioni sostanzialmente

coincidenti con quelle poste a fondamento del ricorso sul quale si è

riferito nel precedente n. 1.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, dopo aver richiamato la precedente

circolare della Presidenza 20 aprile 1982, n. 3763/6 e la nota

esplicativa 24 giugno 1982, n. 3763/6, rileva che a tali atti risale la

inequivoca manifestazione di volontà di esercizio, da parte dello

Stato, attraverso gli organi del Ministero dei beni culturali ed

ambientali, del potere di esame preventivo dei progetti di opere

pubbliche da ubicare in zone di interesse paesaggistico. Ne deriva che,

avendo la circolare impugnata carattere meramente confermativo e

applicativo delle suindicate circolari, non tempestivamente impugnate

dalla Regione Umbria, il ricorso appare inammissibile.

In via gradata l'Avvocatura dello Stato ha invocato il rigetto del

ricorso, perché infondato, richiamando le deduzioni svolte nel

conflitto n. 9/82.

La Regione Umbria ha depositato memoria, nella quale contesta

l'eccezione - formulata dall'Avvocatura dello Stato - di

inammissibilità del ricorso, in quanto diretto avverso atto meramente

confermativo ed attuativo di precedente provvedimento non impugnato

avanti a questa Corte, rilevando che la circolare del Ministro dei beni

culturali e ambientali presenta aspetti innovativi rispetto alla

circolare del Presidente del Consiglio dei ministri, che prevedeva un

intervento preliminare informativo, in quanto riserva al Ministero il

potere di esame e di determinazione circa la localizzazione di

qualsivoglia opera pubblica.

Nel merito, ribadisce la portata invasiva del provvedimento, non

riconducibile alla previsione dell'art. 82, ultimo comma, d.P.R. n.

616/1977, che considera soltanto specifici poteri di intervento in via

cautelare, che non attengono alla fase di gestione ordinaria del

vincolo ambientale e sono attivabili solo nel caso di accertata inerzia

della Regione e di comprovata esigenza di scongiurare un danno grave e

irreparabile del bene, sia esso vincolato o meno.

In tal senso, del resto, si era espresso lo stesso Ministero dei

beni culturali e ambientali con la circolare n. 11 dell'11 febbraio

1982, nella quale i poteri ministeriali vengono qualificati come

sussidiari e sostitutivi.

3. - Con ricorso notificato l'8 giugno 1984 e depositato il 26

giugno 1984 (Reg. confl. n. 21/84) la Regione Emilia-Romagna ha

proposto conflitto di attribuzione avverso la suindicata circolare del

Ministero per i beni culturali 30 marzo 1984, n. 1769/VIII/3A3

svolgendo deduzioni sostanzialmente coincidenti con quelle poste a

fondamento del ricorso introduttivo del conflitto n. 9/82.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, rileva che il provvedimento impugnato

riveste portata meramente applicativa delle circolari della Presidenza

20 aprile 1982, n. 3763/6 (già impugnata dalla ricorrente) e 24

giugno 1982, n. 3763/6, alle quali sono direttamente riferibili i

motivi di ricorso, e si riporta alle deduzioni svolte nel conflitto n.

9/82.

La ricorrente ha depositato memoria, nella quale svolge

considerazioni conformi a quelle sopra riassunte nel n. 2.

4. - Con ricorso notificato il 19 giugno 1984 e depositato il 5

luglio 1984 (Reg. confl. n. 22/1984) la Regione Lombardia ha proposto

anch'essa conflitto di attribuzione avverso la medesima circolare del

Ministero per i beni culturali e ambientali 30 marzo 1984, n.

1769/VIII/3A3.

Deduce la ricorrente che il provvedimento è invasivo della

competenza regionale quale risulta dall'art. 118 Cost. e dall'art. 82

del d.P.R. n. 616/1977, in quanto la rivendicazione di una potestà "di

controllo preventivo" e di "assenso preliminare alla localizzazione di

qualsiasi opera pubblica" confligge con l'avvenuta delega di tali

funzioni alle Regioni, alle quali spetta il potere di autorizzazione e

nulla osta (art. 82, comma secondo, lett. b) con riferimento ad ogni

opera, privata o pubblica.

Né è sostenibile, ad avviso della Regione, una correlazione tra

la potestà di esame preventivo, di cui alla circolare impugnata, e la

funzione riservata allo Stato ai sensi dell'art. 82, ultimo comma ("Il

ministro per i beni culturali o ambientali può inibire lavori o

disporne la sospensione quando essi rechino pregiudizio a beni

qualificabili come bellezze naturali anche indipendentemente dalla loro

inclusione negli elenchi"), in quanto tale funzione sostitutiva -

adottabile solo nel caso di inerzia della Regione a provvedere ai sensi

dell'art. 82, comma secondo, lett. e) - non potrebbe esercitarsi, nella

fase preliminare di localizzazione dell'opera pubblica, ma solo quando,

intervenuta l'approvazione del progetto, esso debba essere realizzato o

sia in corso di esecuzione.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, eccepisce l'inammissibilità del ricorso,

in quanto diretto contro atto meramente confermativo ed applicativo di

precedenti provvedimenti (le circolari della Presidenza 20 aprile 1982,

n. 3763/6, e 24 giugno 1982, n. 3763/6) non tempestivamente impugnati

dalla ricorrente.

La Regione Lombardia ha depositato memoria, nella quale contesta

l'eccezione di inammissibilità del ricorso, perché concernente atto

meramente applicativo di precedenti note della Presidenza del

Consiglio, osservando che queste rappresentavano atto di coordinamento

e direttiva, mentre l'atto impugnato costituisce concreto esercizio di

funzione.

Nel merito ribadisce l'invasività della circolare, in quanto si

risolve in una coamministrazione attiva delle funzioni urbanistiche, in

tema di opere pubbliche, in contrasto con i principi di cui all'art. 1,

comma terzo, della l. n. 382/1975.

5. - Con ricorso notificato il 16 agosto 1984 e depositato il 5

settembre 1984 (Reg. confl. n. 32/84), la Regione Abruzzo ha proposto

conflitto di attribuzione avverso il provvedimento 20 giugno 1984, n.

3237/VIII/3/B4 del ministro dei beni culturali e ambientali, con il

quale, premesso che il Comune di Serramonacesca aveva adottato nel 1981

una variante al P.R.G. per la località Passolanciano; che il suddetto

strumento urbanistico, in quanto regolatore di nuovi invasi insediativi

della zona, è assimilabile a complessivi progetti di opere pubbliche,

e conseguentemente è soggetto alla normativa delle circolari della

Presidenza del Consiglio 24 giugno 1982, n. 3763/6 e del Ministero dei

beni culturali 30 marzo 1984, n. 84/84; al fine di impedire interventi

che attentino all'integrità del territorio protetto dalla l. n.

1497/1939, si inibisce, ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 82 del

d.P.R. n. 616/1977, la realizzazione di tutti i progetti di opere

pubbliche (infrastrutture varie, opere di urbanizzazione ecc.)

suscettibili di costituire danno all'ambiente protetto, così come

previsti dalla variante al P.R.G. suindicata.

Deduce la ricorrente che il provvedimento è invasivo della sfera

di competenza regionale ex artt. 118 Cost. e 82 d.P.R. n. 616/1977, in

quanto è volto a paralizzare l'assetto urbanistico dato da un piano

regolatore, avverso il quale il Ministero manifesta "formale

disapprovazione", senza avere alcun potere in merito.

Né a suo fondamento sono correttamente invocate le circolari

suindicate, poiché queste, già denunziate alla Corte costituzionale,

richiedono, pur illegittimamente, la presentazione di progetti di opere

pubbliche, mentre nella specie con l'inibitoria, rivolta a soggetti non

indicati e non identificabili, e non giustificata da motivi di urgenza

(la variante risale al 1981), si impone la totale paralisi alla

realizzazione di un piano regolatore.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, ha contestato la fondatezza del ricorso.

Deduce il resistente che il provvedimento impugnato è espressione

del potere ministeriale previsto dall'art. 82, ultimo comma, d.P.R. n.

616/1977, esercitabile anche nei confronti di lavori di attuazione di

piani regolatori approvati dalle Regioni; che la dedotta insussistenza

dell'urgenza attiene alla legittimità del provvedimento, ma non rileva

ai fini del conflitto di competenza; che, mentre non possono utilmente

richiamarsi le circolari citate nell'atto impugnato, in quanto il

potere inibitorio ministeriale trova fondamento nella legge, è per

contro esatta la premessa da cui muove il provvedimento, nel senso di

assimilare la previsione, nel P.R.G., di nuovi insediamenti, ad un

complesso di progetti delle opere pubbliche necessarie alla loro

attuazione, la cui realizzazione può ragionevolmente presumersi come

imminente.

6. - Con ricorso notificato il 4 aprile 1985 e depositato il 24

aprile 1985 (Reg. confl. n. 18/85) la Regione Toscana ha sollevato un

conflitto di attribuzione avverso la nota del Ministero dei beni

culturali e ambientali 25 gennaio 1985, n. 710/VIII/3A3, con la quale,

premesso che il progetto per la costruzione della diga del Farma-Merse

non è approvabile, si dispone, a norma dell'art. 82, ultimo comma,

d.P.R. n. 616/1977, la inibizione dei lavori in corso.

Deduce la ricorrente che il suddetto provvedimento è invasivo

della competenza regionale, in quanto viola gli artt. 117 e 118 Cost.,

e l'art. 82 d.P.R. n. 616/1977.

In forza di quest'ultima disposizione - che delega alle Regioni, in

materia di tutela dei beni ambientali, tutte le funzioni attribuite

dalla l. n. 1497/1939 a qualsiasi organo statale centrale o periferico,

tranne specifiche eccezioni - il potere di autorizzazione spetta

infatti alla Regione (art. 82, comma secondo, lett. b).

Né vale richiamare l'art. 82, ultimo comma, in quanto i

provvedimenti cautelari ivi previsti - coincidenti con quelli di cui

all'art. 8 della l. n. 1497/1939 - postulano la non soggezione a

vincolo dell'area interessata dai lavori, laddove il provvedimento

presuppone la sussistenza del vincolo, derivante dal d.M. 21 settembre

1984 (c.d. decreto Galasso).

Quest'ultimo decreto, in ogni caso, viene ritenuto illegittimo

dalla ricorrente, che svolge sul punto diffuse considerazioni.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituito per mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, contesta la fondatezza del ricorso,

deducendo che il provvedimento impugnato si inquadra nella previsione

dell'art. 82, ultimo comma, d.P.R. n. 616/1977, sostanziandosi in un

provvedimento cautelare a salvaguardia di area non soggetta a vincolo

(come riconosce la ricorrente), le cui esigenze di tutela erano emerse

con le individuazioni delle bellezze naturali contenute nel d.M. 21

settembre 1984, le quali, al momento dell'emanazione dell'atto

impugnato, dovevano ancora perfezionarsi con il compimento della fase

pubblicitaria prescritta dall'art. 4, comma secondo, della l. n.

1497/1939.

7. - Con ricorso notificato il 16 agosto 1984 e depositato il 5

settembre 1984 (Reg. confl. n. 30/84), la Regione Abruzzo ha proposto

conflitto di attribuzione avverso la nota 3 luglio 1984, n.

3596/VIII/3/B 11, con la quale il Ministero per i beni culturali e

ambientali richiedeva alla Regione di dare notizie circa la

lottizzazione Lucoli, in località Prato Lonaro, ed invitava la

Soprintendenza a trasmettere una relazione sulle caratteristiche

ambientali della località, onde consentire all'amministrazione

centrale di vagliare la possibilità di procedere, per la tutela della

località in oggetto, nella propria autonoma determinazione ai sensi

dell'art. 82, comma secondo, lett. a), del d.P.R. n. 616/1977 in

relazione alla l. n. 1497/1939.

Deduce la ricorrente che la nota è invasiva della competenza

regionale in tema di beni ambientali risultante dall'art. 82 del d.P.R.

n. 616/1977. In forza di tale norma sono state infatti delegate alle

Regioni tutte le funzioni di cui alla l. n. 1497/1939, salve le

eccezioni di poteri sostitutivi-aggiuntivi specificamente riconosciuti

allo Stato, che presuppongono l'esercizio di un potere regionale, i cui

risultati possono essere integrati dal Ministero.

Per contro, la nota impugnata rivendica al Ministero il potere di

procedere in via autonoma all'individuazione di una bellezza naturale,

prescindendo anche dal preventivo subprocedimento di cui agli artt. 2 e

3 della l. n. 1497/1939 (proposta della Commissione provinciale).

Tuttavia, se già la normativa ora richiamata non attribuiva al

Ministero un potere autonomo, ma richiedeva un subprocedimento di

preparazione degli elenchi, ad opera di Commissioni provinciali, sul

quale si innestava il subprocedimento di approvazione ministeriale

(artt. 2, 3, 4 l. n. 1497/1939), e sanzionava la decadenza dei

provvedimenti cautelari ministeriali qualora la Commissione

provinciale, entro tre mesi dall'inibitoria, non avesse espresso parere

favorevole all'imposizione del vincolo (art. 8 l. n. 1497/1939), a

maggior ragione siffatto preteso potere autonomo va negato a seguito

della delega alle Regioni delle funzioni in tema di beni ambientali

disposta con l'art. 82 del d.P.R. n. 616/1977.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, preliminarmente eccepisce la

inammissibilità del ricorso, per carenza di un conflitto reale, dal

momento che la nota si limita a preannunziare che intende vagliare la

possibilità di esercitare la competenza prevista, in via generale ed

astratta, dall'art. 82, comma secondo, lett. a), del d.P.R. n.

616/1977.

In via gradata, il resistente contesta la fondatezza del ricorso,

osservando che il potere ministeriale di "integrazione" degli elenchi

non ha natura sostitutiva, ma, come è dato desumere dai lavori

preparatori della c.d. Commissione Giannini, costituisce potere

concorrente con quello regionale, con diverso contenuto, nel senso che,

mentre la Regione procede all'individuazione delle bellezze naturali

mediante l'approvazione degli elenchi, il potere del Ministero riguarda

singoli beni o località che siano qualificabili come bellezze naturali

pur non essendo inclusi negli elenchi.

In ogni caso, anche riconoscendo che trattasi di potere

sostitutivo, l'inerzia regionale nella specie sarebbe in re ipsa, e

cioè nell'omesso vincolo della località qualificabile come bellezza

naturale.

Quanto ai vizi procedimentali dedotti dalla ricorrente con censura

inammissibile perché afferente una attività meramente intenzionale, e

comunque non prospettabile in sede di conflitto - essi sono

insussistenti, in quanto l'art. 82 del d.P.R. n. 616/1977 prevede, per

l'"integrazione" degli elenchi uno specifico procedimento, diverso da

quello delineato negli artt. 2 e 3 della l. n. 1497/1939 per il diverso

provvedimento di "approvazione" degli elenchi, richiedendo il solo

parere obbligatorio del Consiglio nazionale per i beni culturali e

ambientali.

Altri tre ricorsi di identico contenuto, tutti notificati il 16

agosto 1984 e depositati il 5 settembre 1984, sono stati proposti dalla

Regione Abruzzo avverso n. 3 note del Ministero dei beni culturali e

ambientali, con le quali, con formulazione in tutto eguale a quella

della nota 3 luglio 1984, n. 3596 sopra riportata, venivano richieste

notizie in merito alle seguenti località: Carsoli, località Colli di

Monte Bove-Valle intensa (nota 4 luglio 1984, n. 3038/VIII/3/B11: Reg.

confl. n. 31/84); Casalincontrada, casa di argilla (nota 4 luglio 1984,

n. 3038/VIII/3A3: Reg. confl. n. 33/84); Introdacqua, difesa

dell'ecosistema del Monte Genzano (nota 30 giugno 1984, n.

1059/VIII/3B11: Reg. confl. n. 34/1984).

Il Presidente del Consiglio dei ministri costituitosi a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, ha svolto, in relazione ai tre ricorsi in

oggetto, le stesse considerazioni sopra riassunte in relazione al Reg.

confl. n. 30/84.

8. - Con ricorso notificato il 20 settembre 1984 e depositato il 3

ottobre 1984 (Reg. confl. n. 38/84), la Regione Abruzzo ha sollevato

conflitto di attribuzione avverso la nota 14 luglio 1984 del Ministero

dei beni culturali e ambientali, con la quale viene dichiarata di

notevole interesse pubblico la zona della Valle del Liri, ai sensi

dell'art. 82, comma secondo, lett. a), d.P.R. n. 616/1977.

Ad avviso della ricorrente il provvedimento è invasivo della

competenza regionale in tema di beni ambientali quale risulta dall'art.

82 del d.P.R. n. 616/1977, dal momento che tale norma non prevede un

potere autonomo del Ministero dei beni culturali e ambientali di

imporre il vincolo, senza che esista una proposta, né un elenco, come,

del resto, siffatto autonomo potere non esisteva nel precedente sistema

ex l. n. 1497/1939.

Dopo aver svolto, sul punto, considerazioni sostanzialmente

coincidenti con quelle poste a fondamento di altri ricorsi (Reg. confl.

nn. 30, 31, 33 e 34/84: vedi, retro n. 7), la ricorrente denuncia

altresì, come invasiva della competenza regionale, la nota impugnata

nella parte in cui dispone che, dal giorno della sua pubblicazione

sulla G.U., i progetti di opere pubbliche da localizzare nella zona

vincolata debbano essere presentati ai competenti organi centrali e

periferici dell'amministrazione per i beni culturali e ambientali, per

il preventivo esame ai sensi della circolare della Presidenza del

Consiglio dei ministri 24 giugno 1982, n. 3763/6.

In proposito vengono svolte osservazioni sostanzialmente

coincidenti con quelle poste a fondamento di altri ricorsi (Reg. confl.

n. 9/82: vedi, retro, n. 1).

Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, contesta la fondatezza del ricorso,

rivendicando la natura concorrente del potere ministeriale di

integrazione degli elenchi alla stregua delle osservazioni già

formulate in relazione a precedenti ricorsi (Reg. confl. n. 30/84:

vedi, retro, n. 7). Rileva inoltre che inesattamente si sostiene dalla

ricorrente che nel sistema della l. n. 1497/1939 il Ministero non aveva

un potere autonomo di integrazione degli elenchi, poiché l'art. 3

della legge suddetta attribuiva invece al Ministero, in sede di

approvazione degli elenchi, il potere di introdurvi le "modificazioni"

ritenute opportune; "modificazioni" che ben potevano consistere

nell'individuazione di una bellezza naturale non presa in

considerazione dalla Commissione provinciale.

Eccepisce infine il resistente la inammissibilità della doglianza

concernente la nota impugnata nella parte in cui dispone che i progetti

di opere pubbliche da localizzare nella zona in oggetto siano

assoggettati a preventivo esame del Ministero, in quanto l'atto, sul

punto, è meramente attuativo della circolare del Presidente del

Consiglio dei ministri 24 giugno 1982, n. 3763/6, non tempestivamente

impugnata dalla ricorrente. Considerato in diritto :

1. - I conflitti di attribuzione sollevati con i ricorsi in

epigrafe presentano identità o connessione di oggetto: pertanto i

relativi giudizi possono essere riuniti e definiti con unica sentenza.

2. - È opportuno raggruppare i ricorsi avendo riguardo al

contenuto degli atti statali con essi denunciati.

Secondo l'indicato criterio una prima serie di atti può

individuarsi nelle circolari rispettivamente della Presidenza del

Consiglio in data 20 aprile 1982, cui si riferisce il ricorso n. 9/82

della Regione Emilia-Romagna, e del Ministero dei beni culturali e

ambientali in data 30 marzo 1984, cui si riferiscono i ricorsi della

stessa Regione Emilia-Romagna n. 21/84, della Regione Umbria n. 20/84

e della Regione Lombardia n. 22/84.

Una seconda serie di atti può individuarsi nelle note del

Ministero dei beni culturali e ambientali alla Regione Abruzzo, cui si

riferiscono i ricorsi nn. 30/84, 31/84, 33/84, 34/84.

Entrambe le serie di atti sono intese all'acquisizione di

informazioni attinenti al tema, e preordinate al fine, della protezione

del paesaggio.

La circolare della Presidenza del Consiglio 20 aprile 1982,

infatti, è rivolta in primo luogo alle amministrazioni statali, e

quindi alle Regioni e ad altre autorità pubbliche, per sollecitare la

trasmissione al Ministero dei beni culturali e ambientali dei progetti

di tutte le opere pubbliche destinate ad essere realizzate su aree o

zone protette ai sensi della legge n. 1089 del 1939 (sui beni

d'interesse storico) e della legge n. 1497 del 1939 (sulle bellezze

naturali): ciò (come si desume dal tenore della circolare e da quello

della nota esplicativa 24 giugno 1982) al fine della eventuale

prevenzione, per mezzo di provvedimenti inibitori, di lesioni

irreversibili del patrimonio culturale e ambientale. Ed analogamente

dispone la circolare del Ministero dei beni culturali e ambientali 30

marzo 1984, diretta a varie autorità statali e regionali, la quale

richiama la circolare della Presidenza del Consiglio suindicata,

aggiungendo precisazioni circa le modalità di trasmissione delle

notizie.

Le note del Ministero dei beni culturali alla Regione Abruzzo sono

dirette a sollecitare la trasmissione di notizie circa date località,

ai fini dell'eventuale esercizio del potere di integrazione degli

elenchi delle bellezze naturali previsto dall'art. 82, comma secondo,

lett. a), del d.P.R. n. 616 del 1977, in relazione alla legge n. 1497

del 1939.

3. - Va anzitutto disattesa l'eccezione di inammissibilità

sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri in ordine ai

ricorsi proposti dalla Regione Umbria (n. 20/84) e dalla Regione

Lombardia (n. 22/84) contro la circolare del Ministero dei beni

culturali e ambientali 30 marzo 1984, sulla base dell'assunto che

questa sarebbe meramente applicativa di quella della Presidenza del

Consiglio dei ministri 20 aprile 1982, non impugnata tempestivamente

dalle due Regioni. Al contrario, infatti, la circolare ora impugnata

non può ritenersi puramente attuativa della prima, giacché contiene,

come già accennato, ulteriori determinazioni concernenti le modalità

di trasmissione dei progetti di opere pubbliche.

4. - Nel merito, la tesi di fondo delle Regioni ricorrenti è che

la stessa richiesta di informazioni in cui le due serie di atti si

concretano - in quanto preordinata, per la prima serie, all'assunzione

di decisioni (autorizzative) circa opere atte ad incidere direttamente

sull'interesse paesaggistico, e, per la seconda serie,

all'individuazione di beni di interesse paesaggistico - costituisce

invasione di competenze riservate alla Regione.

Si sostiene al riguardo che le attribuzioni in materia di paesaggio

sono interamente trasferite alle Regioni con l'art. 80 del d.P.R. n.

616 del 1977, per essere la detta materia ricompresa e assorbita in

quella più ampia dell'urbanistica, o almeno interamente delegate alle

Regioni stesse con l'art. 82 del decreto ora indicato, per essere tale

seconda disposizione attributiva alle Regioni di tutti i poteri già

spettanti in tema di bellezze naturali, secondo la legge n. 1497 del

1939, allo Stato (al Ministero per i beni culturali e ambientali,

succeduto al Ministero della pubblica istruzione). Si sottolinea come

alla Regione sia così affidato fra l'altro il potere di individuare le

bellezze naturali formandone gli elenchi, di gestirle autorizzandone le

modificazioni, di tutelarle con provvedimenti cautelari anche

indipendentemente dalla loro inclusione negli elenchi: art. 82 cit.,

comma secondo, lett. a), b), e). Cosicché allo Stato sarebbero ora

conservati, oltre al potere di indirizzo e di coordinamento (art. 3

legge n. 382 del 1975), solo poteri residuali e sostitutivi,

sostanzialmente riducibili a quello (art. 2 stessa legge) dato per ogni

caso di delega: quali il potere di mera integrazione degli elenchi già

formati, e il potere di inibire o sospendere, in via d'urgenza, e

sempre nel presupposto dell'inerzia della Regione, lavori

pregiudizievoli alle bellezze naturali anche indipendentemente dalla

loro inclusione negli elenchi (art. 82 d.P.R. citato, comma secondo,

lett. a), e comma ultimo).

Anzitutto le conclusioni che per tal via le Regioni prospettano non

tengono conto della disciplina costituzionale del paesaggio qual è

stabilita nell'art. 9 Cost.. Questo erige il valore estetico-culturale

riferito (anche) alla forma del territorio a valore primario

dell'ordinamento, e correlativamente impegna tutte le pubbliche

istituzioni, e particolarmente lo Stato e la Regione, a concorrere alla

tutela e alla promozione del valore.

Già in questa prima generale prospettiva - cioè secondo le

indicazioni desumibili dall'art. 9 Cost. - non può certamente

ritenersi ingiustificata la pretesa dello Stato di ottenere

informazioni finalizzate alla protezione del paesaggio sia dalla

Regione che da altri organi o soggetti pubblici (nei confronti di

questi anche in concorrenza con la Regione): pretesa, il cui esercizio

la Regione è tenuta a non ostacolare e anzi ad assecondare (cfr.

l'art. 2 del d.P.R. n. 805 del 1975 sull'organizzazione del Ministero

dei beni culturali e ambientali, che, disponendo espressamente al di

là della specifica normativa sulla devoluzione di competenze emanata o

in via di emanazione, obbliga la Regione a collaborare con

l'amministrazione statale nell'attività di tutela del valore).

Ma - ed è quello che più importa - ciò trova immediato riscontro

nel principio, sicuramente riguardante le competenze, di leale

cooperazione reciproca nei rapporti fra i due enti: principio la cui

più elementare e generale espressione sta nell'imposizione del dovere

di mutua informazione (art. 3, u.c., legge n. 382 del 1975). Mentre non

è senza significato che tale dovere si trovi sancito nella normativa

(anche sulle competenze: art. 6, u.c., legge n. 833 del 1978)

concernente l'attuazione di un altro valore primario dell'ordinamento:

quello della salute (art. 32 Cost.).

Né mancano, quanto al principio di cooperazione nei rapporti fra

Stato e Regione in tema di paesaggio, positive valutazioni nella

giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 94 del 1985).

Di fronte alle esposte considerazioni non sono rilevanti gli

assunti delle ricorrenti circa l'esclusione, ex art. 80 d.P.R. n. 616,

o circa l'estrema limitatezza, ex art. 82 stesso decreto, di

attribuzioni il cui esercizio è prospettato, peraltro come meramente

eventuale, negli atti impugnati.

E ciò indipendentemente:

a) dalle riserve sulla stessa tesi, implicita nell'argomentazione

delle ricorrenti, secondo la quale, se i poteri dello Stato fossero

riducibili a quelli dati in qualsiasi caso di delega (poteri di

indirizzo e di coordinamento ex art. 3 legge n. 382 del 1975;

sostitutivi ex art. 2 stessa legge; di direttiva ex art. 4, u.c.,

d.P.R. n. 616 del 1977), ciò escluderebbe la legittimità della

richiesta di informazioni: riserve alimentate dalla considerazione che

queste potrebbero essere necessarie anche all'esercizio dei detti

poteri;

b) dalle riserve sugli assunti delle ricorrenti circa la portata

degli artt. 80 e 82 del d.P.R. n. 616 del 1977: riserve alimentate

dalla considerazione della stessa strutturazione della devoluzione alla

Regione, ex art. 82, di funzioni in materia di paesaggio come delega, e

per di più come delega caratterizzata dalla previsione in capo allo

Stato di specifici poteri, in realtà difficilmente riducibili a quelli

spettanti allo Stato stesso in qualsiasi caso di delega.

Rigettandosi i ricorsi finora esaminati, deve dunque dichiararsi

che spetta allo Stato, così come, nell'ipotesi inversa, spetterebbe

alle Regioni, far valere la pretesa ad informazioni finalizzate alla

protezione del paesaggio, pretesa quale obiettivata con gli atti

impugnati, nei confronti dei destinatari dei medesimi.

5. - Sempre secondo il criterio del contenuto, una ulteriore serie

di atti può individuarsi:

a) nel provvedimento del Ministero dei beni culturali e ambientali

20 giugno 1984, col quale si inibisce, ai sensi dell'art. 82, u.c.,

d.P.R. n. 616 del 1977, la costruzione di opere pubbliche

(infrastrutture, opere di urbanizzazione) inerenti a una variante di

piano regolatore adottata nel 1981 dal Comune di Serramonacesca per la

località Passolanciano, e nel provvedimento dello stesso Ministero 25

gennaio 1985, col quale si inibisce la costruzione, in corso, di una

diga per il contenimento delle acque del Farma-Merse: provvedimenti cui

si riferiscono rispettivamente il ricorso della Regione Abruzzo n.

32/84 e il ricorso della Regione Toscana n. 18/85;

b) nel provvedimento dello stesso Ministero 14 luglio 1984, col

quale è dichiarata di notevole interesse pubblico, ai sensi dell'art.

82, comma secondo, lett. a), d.P.R. n. 616 del 1977, la zona della

Valle del Liri: provvedimento cui si riferisce il ricorso della Regione

Abruzzo n. 38/84.

In ordine a tali atti si fa questione di specifiche attribuzioni

ripartite fra Stato e Regione, in materia di paesaggio, dal d.P.R. n.

616 del 1977.

I cennati provvedimenti sono adottati, infatti, in riferimento

all'art. 82 del detto decreto, che conserva allo Stato, nell'ultimo

comma, il potere di inibire lavori contrari all'interesse

paesaggistico, e, con il comma secondo, lett. a), il potere di

integrare gli elenchi delle bellezze naturali. Affermano,

ciononostante, le Regioni ricorrenti che i provvedimenti stessi

costituiscono invasione di competenze ad esse costituzionalmente

garantite. Si sostiene in particolare che quelli inibitori consistono

nell'esercizio di un potere di decisione circa le opere destinate a

sorgere in zone protette ai sensi della legge sulle bellezze naturali,

da ritenere trasferito alla Regione con l'art. 80 del d.P.R. n. 616 del

1977 in una con tutte le attribuzioni in tema di urbanistica, o almeno

delegato alla Regione stessa con l'art. 82, comma secondo, lett. b),

del detto decreto (concernente l'autorizzazione alle modifiche,

mediante opere, delle zone protette). Si sostiene altresì che, in ogni

caso, gli stessi provvedimenti inibitori non trovano giustificazione

nel limitato potere d'intervento conservato allo Stato dall'art. 82,

comma ultimo, del d.P.R. n. 616 del 1977, perché posti in essere in

difetto dei loro presupposti: cioè dell'urgenza, dell'inerzia della

Regione e della incidenza su zone non ancora sottoposte a vincolo

paesaggistico. Si sostiene infine, quanto al provvedimento di

dichiarazione di notevole interesse della zona del Liri (e quindi di

imposizione di vincolo paesaggistico sulla medesima), che esso non

trova giustificazione nel limitato potere di integrazione degli elenchi

conservato allo Stato dall'art. 82, comma secondo, lett. a), del d.P.R.

n. 616 del 1977, perché posto in essere in via autonoma, anziché in

via di integrazione degli elenchi, e attraverso un procedimento diverso

da quello prescritto dalla legge n. 1497 del 1939.

6. - Si ribadisce in tal modo anzitutto - ancorandola al

presupposto dell'esercizio da parte dello Stato di un potere

decisionale circa la costruzione di opere - la tesi, già posta a base

dei ricorsi prima esaminati, dell'assorbimento della materia del

paesaggio in quella dell'urbanistica, assunta questa nella più ampia

accezione, nella quale essa è trasferita alla Regione con l'art. 80

del d.P.R. n. 616 del 1977. Ma oltre a rilevare che il presupposto non

ricorre, perché il Ministero si limita a formulare un giudizio

sfavorevole sulle opere programmate come esplicita motivazione

dell'esercizio del potere inibitorio il solo realmente esercitato - ed

oltre a osservare che ciò implica anche l'inconferenza del richiamo

all'art. 82, comma secondo, lett. b), deve replicarsi - sciogliendosi

ora le riserve dianzi formulate - che la tesi non è fondata.

Anzitutto essa non trova sostegno nella giurisprudenza di questa

Corte la quale, dopo l'entrata in vigore del d.P.R. n. 616 del 1977,

se non ha mostrato di ribadire una nozione ristretta dell'urbanistica

quale assetto dei centri abitati - come enunciata, peraltro allo

specifico fine di non ricomprendervi la materia delle bellezze

naturali, nella sentenza n. 141 del 1972 (cfr. anche la sentenza n. 9

del 1973) -, ha pur mostrato, nella sentenza n. 239 del 1982, di non

ritenere la nozione di paesaggio riducibile a quella di urbanistica.

Quanto, poi, alla nozione allargata di urbanistica desumibile dalla

lata formulazione dell'art. 80 del d.P.R. n. 616 del 1977 - nozione

rispondente ad esigenze di considerazione integrale del territorio e di

globale disciplina dell'uso e delle trasformazioni di questo -, va

osservato che la nozione non esclude la configurabilità in ordine al

territorio di valutazioni e discipline diverse, neppure se improntate

anche esse ad analoghe esigenze di integralità e di globalità. Si

vuol dire che il territorio può ben essere da un lato punto di

riferimento della pianificazione territoriale intesa come ordine

complessivo, ai fini della reciproca compatibilità, degli usi e delle

trasformazioni del suolo nella dimensione spaziale considerata e nei

tempi ordinatori previsti: visuale, questa, che viene in considerazione

nell'art. 80 d.P.R. n. 616 del 1977, che dispone il trasferimento alla

Regione delle relative attribuzioni. E dall'altro lato essere punto di

riferimento di una regolazione degli interventi orientata

all'attuazione del valore paesaggistico come aspetto del valore

estetico-culturale secondo scansioni diverse, perché legate a scelte

di civiltà di più ampio respiro: visuale, questa, che viene in

considerazione nell'art. 82 dello stesso decreto, che dispone la sola

delega alla Regione delle relative attribuzioni.

Ciò non è contraddetto dall'impiego di speciali strumenti di

pianificazione territoriale quali mezzi della protezione paesaggistica

primaria (cfr. artt. 5 legge n. 1497 del 1939 e 23 r.d. n. 1357 del

1940, concernente la redazione, poi trasferita alle Regioni dall'art.

1, comma terzo, d.P.R. n. 8 del 1972, di piani territoriali paesistici

per le località incluse negli elenchi delle bellezze naturali) o dal

perseguimento, nell'ambito della pianificazione territoriale generale,

di fini di protezione paesaggistica ulteriore (cfr. artt. 3 e 5 della

legge n. 765 del 1967, concernente attribuzioni trasferite alle Regioni

dall'art. 1, comma secondo, d.P.R. n. 8 del 1972, e la stessa

indicazione della "protezione ambientale" come contenuto

dell'urbanistica secondo l'art. 80 d.P.R. n. 616 del 1977, ove non si

ritenga di riferire l'indicazione stessa unicamente ad altre valenze

ambientali). Nessuna delle due ipotesi consente di ritenere la

disciplina paesaggistica primaria subordinata alla urbanistica o

addirittura inclusa in essa. Del resto ipotesi del genere, se possono

dar luogo a più frequenti e complessi problemi di coordinamento

nell'esercizio di competenze relative a materie diverse e richiedere

soluzioni procedimentali consensuali, non implicano per converso

necessariamente, come si pretende, l'accorpamento delle materie e delle

competenze anzidette.

Resta così dimostrato che anche nell'ottica del d.P.R. n. 616 del

1977 urbanistica e paesaggio sono due distinte materie e che l'art. 80

si riferisce alla prima, mentre è l'art. 82 a riferirsi alla seconda.

7. - Ritenuto pertanto che è solo l'art. 82 del d.P.R. n. 616 del

1977 a venire effettivamente in considerazione nei conflitti in esame,

i quali nella sostanza postulano una demarcazione delle competenze e un

sindacato sul corretto uso di esse all'interno dell'art. 82 citato, i

conflitti stessi devono dichiararsi inammissibili.

Le attribuzioni cui la detta disposizione si riferisce sono da essa

devolute alla Regione con delega. Questa è, per di più, caraterizzata

dalla conservazione allo Stato di poteri, che sono difficilmente

riducibili, secondo quanto si è già accennato, ai normali poteri del

delegante come definiti in via generale dalla legge n. 382 del 1975

(artt. 2 e 3) e dal d.P.R. n. 616 del 1977 (art. 4 u.c.), ed anzi sono

da ritenere - in considerazione della sostanziale identità di oggetto

e di contenuto che essi presentano rispetto ai poteri delegati e

dell'inutilità che la stessa specifica previsione da parte dell'art.

82 d.P.R. n. 616 del 1977 rivestirebbe nel caso di loro coincidenza con

i normali poteri del delegante come sopra definiti - poteri

concorrenti.

Orbene le attribuzioni soltanto delegate alla Regione non sono, in

linea di principio, defendibili col rimedio del conflitto di

attribuzioni, rimedio dato per la tutela di competenze proprie della

Regione. Tanto meno lo sono competenze delegate nel modo e con gli

effetti suindicati, cioè attenuate dalla conservazione allo Stato di

poteri concorrenti.

In tal caso, infatti, la volontà della legge di consentire

l'intervento concorrente dello Stato a fini di estensione (integrazione

degli elenchi) e di effettività (inibitoria di opere pregiudizievoli)

della tutela esclude la garanzia costituzionale delle competenze

delegate.