Sentenza n. 357/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della Regione Calabria, notificato

il 22 maggio 1996, depositato in cancelleria l'11 giugno 1996, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della sentenza n. 503 del

6-14 marzo 1996 del Tribunale di Catanzaro che ha dichiarato la

decadenza del consigliere regionale Pietro Fuda ed ha proclamato

l'elezione del primo dei non eletti Francesco G. Minniti, iscritto al

n. 18 del registro conflitti 1996;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 1 ottobre 1996 il giudice relatore

Gustavo Zagrebelsky;

Uditi l'avvocato Raffaele Mirigliani per la Regione Calabria e

l'avvocato dello Stato Plinio Sacchetto per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 22 maggio 1996 al Presidente del

Consiglio dei Ministri nella sua sede, la Regione Calabria solleva

conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla

sentenza n. 503 del 6-14 marzo 1996 del Tribunale di Catanzaro di cui

chiede l'annullamento.

Premette in fatto che, con deliberazione n. 77 del 26 febbraio

1996, il Consiglio regionale, in accoglimento della istanza proposta

da un cittadino elettore, aveva contestato ad un consigliere

regionale (sig. Pietro Fuda) il ricorrere della causa di

incompatibilità per lite pendente prevista dall'art. 7, comma terzo

e seguenti, della legge 23 aprile 1981, n. 154 ed aveva, all'uopo,

concesso al predetto consigliere dieci giorni di tempo per formulare

osservazioni o per eliminare la causa di incompatibilità in

questione. Successivamente, con deliberazione n. 81 del 14 marzo 1996

lo stesso Consiglio regionale, preso atto che il consigliere aveva

"eliminato la sua condizione di incompatibilità per lite pendente",

aveva confermato la elezione di questi a consigliere regionale.

Nello stesso tempo, il Tribunale di Catanzaro, cui era stata

prospettata e documentata la pendenza della procedura amministrativa

di cui si è detto, adìto da altro cittadino elettore per la

medesima causa di incompatibilità, aveva con sentenza n. 503 del

6-14 marzo 1996 dichiarato la decadenza del consigliere Fuda e

proclamato la elezione del primo dei non eletti, sig. Francesco G.

Minniti.

Ciò stante, la Regione ricorrente ritiene tale sentenza invasiva

della propria competenza in materia di convalida elettorale dei

consiglieri regionali.

Ricordato che la legge n. 154 del 1981 ha riordinato l'intero

sistema delle ineleggibilità e delle incompatibilità in vista "del

superamento degli inutili rigorismi e delle irragionevolezze della

precedente legislazione", che mortificavano in modo ingiustificato e

sproporzionato il responso elettorale e il diritto di elettorato

passivo costituzionalmente garantito, la ricorrente osserva che tra

le innovazioni essenziali deve essere considerata l'introduzione

della fase del procedimento amministrativo che si svolge per la

contestazione ed eventuale rimozione di quelle cause ostative che

costituiscono semplici fonti di pericolo per il corretto esercizio

delle funzioni dell'eletto, senza incidere sulla regolarità del

procedimento elettorale.

La Regione non ignora la giurisprudenza ordinaria, la quale ha

ritenuto, pur dopo l'entrata in vigore della nuova legge, la

permanenza dell'azione diretta (c.d. popolare) in sede

giurisdizionale, per la declaratoria della decadenza, prevista

dall'art. 9-bis del testo unico 16 maggio 1960, n. 570, ma ritiene

che il sistema normativo debba essere interpretato nel senso che,

qualora il procedimento amministrativo sia, come nella specie,

instaurato - e sia quindi eliminato il rischio che il procedimento

non venga nemmeno avviato o ne sia rimessa la conclusione al solo

organo amministrativo - in tal caso l'azione diretta diventa

improponibile o, se già proposta, improcedibile sino all'esito del

procedimento amministrativo innanzi al Consiglio regionale.

Diversamente, si avrebbe invasione della sfera di competenza

regionale, garantita dall'art. 115 della Costituzione, per un

"aspetto essenziale attinente alla costituzione,

all'autoorganizzazione e al funzionamento" di propri organi, nonché

violazione dell'art. 51 della Costituzione, che tutela l'elettorato

passivo e l'esercizio delle cariche elettive in presenza dei

requisiti di legge, essendosi il Tribunale rifiutato di considerare

la pendenza del procedimento amministrativo di cui all'art. 7 citato

e di consentirne la conclusione, "salvo il successivo intervento

dell'autorità giudiziaria" che può sopravvenire soltanto "in via di

eventuale impugnativa".

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato,

rilevando che, dopo qualche incertezza, la giurisprudenza della

Cassazione ha affermato la concorrenza dei due rimedi, amministrativo

e giurisdizionale, in quanto rispondenti a presupposti e finalità

diversi, così come sottolineato anche da pronunce della Corte

costituzionale (sentenza n. 235 del 1989). Osserva quindi che la

Regione, anziché confidare "sul successivo intervento dell'autorità

giudiziaria in via di eventuale impugnativa", - secondo la tesi della

stessa ricorrente - ha proposto ricorso per conflitto limitandosi ad

evocare, oltre che genericamente l'art. 115, anche l'art. 51 della

Costituzione, ovverosia la norma che tutela, in via diretta, un

diritto fondamentale dei cittadini, garantito proprio da quella

azione giudiziaria che la Regione intende ora contestare.

Conclusivamente chiede che, in dipendenza di ciò, il ricorso sia

dichiarato inammissibile o comunque respinto nel merito. Considerato in diritto

1. - La Regione Calabria si duole che il Tribunale di Catanzaro,

con la sentenza n. 503 del 1996, abbia dichiarato l'incompatibilità

e quindi la decadenza di un consigliere regionale, in seguito a

ricorso promosso da un cittadino elettore a norma degli artt. 9-bis,

terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio

1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione e la

elezione degli organi delle Amministrazioni comunali) e 19, secondo e

terzo comma, della legge 17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per la

elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale),

indipendentemente dalla circostanza che, nei confronti del medesimo

consigliere fosse in corso, di fronte al Consiglio regionale, la

procedura di contestazione della causa d'incompatibilità e di

eventuale rimozione della stessa ai fini della convalida, a norma

dell'art. 7, commi da tre a otto, della legge 23 aprile 1981, n. 154

(Norme in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche

di consigliere regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e

in materia di incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario

nazionale).

Ritiene la Regione Calabria che tale sovrapposizione di

procedimenti e di pronunce determini una lesione della propria sfera

di attribuzioni costituzionali, quali risulterebbero dagli artt. 51 e

115 della Costituzione, e propone quindi conflitto di attribuzioni

nei confronti dello Stato in ordine alla sentenza del Tribunale di

Catanzaro.

2. - Il ricorso è infondato.

2.1. - La Regione Calabria non contesta radicalmente la

giurisdizione del giudice ordinario in materia di ineleggibilità e

incompatibilità, né l'azione diretta dei cittadini elettori volta

ad attivarla. Rileva, invece, l'interferenza che l'incondizionato

esercizio di tale giurisdizione determinerebbe con la funzione del

Consiglio regionale di contestazione della causa di incompatibilità,

di delibera definitiva sulla stessa, di invito all'interessato a

rimuoverla e di eventuale dichiarazione di decadenza (funzione

prevista dall'art. 7, commi da tre a otto, della legge n. 154 del

1981). Sostiene la ricorrente che, per garantire la sfera di

attribuzioni del Consiglio regionale, dovrebbe affermarsi - per il

caso in cui sia pendente il procedimento di fronte al Consiglio

regionale medesimo - l'esistenza di una causa temporanea di

improponibilità o di improcedibilità dell'azione diretta al

Tribunale prevista dall'art. 9-bis, terzo comma, del decreto del

Presidente della Repubblica n. 570 del 1960, ovvero l'esclusiva

ricorribilità contro la decisione del Consiglio regionale sulla

esistenza della causa di incompatibilità contestata.

La procedura di convalida presso il Consiglio regionale e il

giudizio di fronte al Tribunale - per quanto attivabili entrambi per

iniziativa di cittadini elettori, estranei al Consiglio stesso, e

orientati in definitiva allo scopo comune dell'eliminazione delle

situazioni di incompatibilità e di ineleggibilità previste dal

legislatore, in cui versino i consiglieri - si svolgono su piani

diversi, mirando a finalità immediate anch'esse diverse: la verifica

del titolo di partecipazione all'organo collegiale a opera e

nell'interesse dell'organo stesso alla propria regolare composizione,

la prima; la garanzia del rispetto delle cause di ineleggibilità e

incompatibilità nell'interesse della generalità dei cittadini

elettori e a opera della Autorità giudiziaria, la seconda.

Questo spiega la concorrenza delle due distinte garanzie in ordine

alle cause di incompatibilità e di ineleggibilità, concorrenza

ormai pacificamente riconosciuta nella giurisprudenza della Corte di

cassazione e giudicata conforme alla Costituzione da questa stessa

Corte nella sentenza n. 235 del 1989, ove si è chiarito che

l'autonomia dell'azione di fronte al giudice - pur in presenza del

procedimento di contestazione dell'incompatibilità e della

possibilità di rimediarvi, che la legge consente all'interessato nel

medesimo procedimento - dipende dall'esistenza di interessi di ordine

generale circa la garanzia più tempestiva possibile della legittima

composizione degli organi elettivi e dalla necessità che

l'attivazione di tale garanzia obiettiva non sia paralizzata da

iniziative e procedure concorrenti, quali quelle che si svolgono di

fronte ai consigli elettivi (analogamente, la sentenza n. 113 del

1993 relativa al giudizio del giudice amministrativo su ricorsi in

materia di operazioni elettorali, proposti prescindendo dalla

convalida dei risultati).

Tanto basta a escludere che sussista la pretesa violazione delle

norme costituzionali sulla distribuzione delle competenze tra lo

Stato e la Regione e, in particolare, dell'art. 115 della

Costituzione, indipendentemente dalla genericità del richiamo a

questa disposizione.

2.2. - Il conflitto proposto dalla Regione Calabria, tuttavia,

sollevando un problema di coordinamento tra la disciplina dei due

anzidetti procedimenti, innanzi al giudice (a norma dell'art. 9-bis

del decreto del Presidente della Repubblica n. 570 del 1960) e

innanzi al Consiglio regionale (a norma dell'art. 7, commi da tre a

otto, della legge n. 154 del 1981), presenta anche una diversa

valenza, resa manifesta dal riferimento fatto nel ricorso all'art. 51

della Costituzione. Nella prospettazione della ricorrente, la

garanzia del proprio ambito di competenza costituzionale si intreccia

con il rispetto da parte della legge del diritto elettorale passivo.

Tale diritto sarebbe leso perché la decadenza direttamente disposta

dal Tribunale vanificherebbe il procedimento previsto dal ricordato

art. 7, commi da tre a otto, della legge n. 154 del 1981,

procedimento mirante in primo luogo alla rimozione della causa di

incompatibilità e, solo eventualmente e come extrema ratio, alla

dichiarazione di decadenza.

Ma l'anzidetta commistione di prospettive - resa palese

dall'eterogeneità dei parametri costituzionali invocati -

rappresenta una forzatura del giudizio per conflitto di attribuzioni

promosso dalla Regione nei confronti dello Stato, nel quale le norme

costituzionali di riferimento che possono venire direttamente in

rilievo sono solo quelle relative alla distribuzione delle

competenze. Escluso, di per sé - a causa della diversità di

livello, di finalità e quindi di forme e di competenze - che

l'incondizionata concorrenza tra l'azione di fronte all'autorità

giudiziaria ordinaria e la procedura di fronte al Consiglio regionale

determini una lesione delle attribuzioni costituzionali della

Regione, il riferimento all'art. 51 della Costituzione e alla

garanzia ivi prevista del diritto di elettorato passivo mostra il

carattere artificioso, per questo aspetto, del conflitto in esame.

Il ricorso della Regione per conflitto di attribuzioni, in casi come

quello presente, apparirebbe un improprio strumento di sostegno,

rispetto all'esito di una procedura giudiziaria, delle aspettative di

un suo consigliere, strumento che, al contrario, varrebbe contro

quelle del candidato il quale, eventualmente, dovesse prendere il

posto del primo, una volta riconosciutane l'incompatibilità.

Una norma come l'art. 51 della Costituzione, che dispone in

generale sui diritti politici dei cittadini, male si presta a essere

fatta valere dalla Regione in sede di conflitto di attribuzioni.

Essa, correttamente, può essere invocata se mai da chi ne abbia

interesse nel giudizio sulle leggi: ciò che per l'appunto è

avvenuto nel caso di specie quando, nel giudizio di fronte al

Tribunale di Catanzaro, è stata proposta - sia pure con esito

negativo, essendosene ritenuta in quell'occasione la manifesta

infondatezza - la questione incidentale di legittimità

costituzionale dell'art. 9-bis del decreto del Presidente della

Repubblica n. 570 del 1960, in riferimento all'art. 51 della

Costituzione. Il che conferma - per questo suo aspetto - la

strumentalità del presente ricorso, quale impropria alternativa al

giudizio sulle leggi.