Sentenza n. 357/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1,

della legge 23 dicembre 1992, n. 498, recante (Interventi urgenti in

materia di finanza pubblica), promossi con ricorsi delle Province

autonome di Bolzano e di Trento, notificati il 28 gennaio 1993,

depositati in cancelleria il 2 e l'8 febbraio 1993 ed iscritti ai nn.

5 e 9 del registro ricorsi 1993;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 giugno 1993 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di Bolzano,

l'avv. Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e l'avv.

dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto Con ricorsi distinti, ma sostanzialmente analoghi, le Province

autonome di Trento e di Bolzano hanno impugnato l'art. 8, comma 1,

della legge 23 dicembre 1992 n. 498 (Interventi urgenti in materia di

finanza pubblica), nella parte in cui prevede, a danno delle

ricorrenti: a) per l'anno 1993 la riduzione del 42 per cento delle

risorse, loro spettanti, provenienti dal fondo sanitario nazionale e

dalla attribuzione dei contributi sanitari riscossi nel territorio

provinciale e versati dai contribuenti ivi domiciliati; b) per gli

anni successivi, la conferma della aliquota di riduzione della quota

spettante del fondo sanitario nazionale, stabilita dall'art. 4, comma

11, della legge 30 dicembre 1991 n. 412 e pari al 28 per cento.

Entrambe le ricorrenti lamentano la lesione della loro autonomia

finanziaria nell'assetto risultante da numerose norme statutarie e di

attuazione. In particolare la Provincia di Trento ritiene violati gli

artt. 3 e 5 della Costituzione, le norme del titolo VI dello statuto

speciale di autonomia, nonché gli artt. 5 della legge 30 novembre

1989 n. 386 e 27 della legge 5 agosto 1978 n. 468 (reg. ric. n. 9 del

1993), mentre la Provincia di Bolzano invoca gli artt. 8, 9 n. 10,

16, primo comma, 69 e seguenti,78, 104 e 107 dello Statuto speciale

di autonomia, le norme di attuazione di cui ai d.P.R. 28 marzo 1975

n. 474 e 26 gennaio 1980 m. 197 ed i decreti legislativi 16 marzo

1992 nn. 267 e 268 (spec.art. 10), nonché gli artt. 3, 81, 116 e 119

della Costituzione (reg. ric. n. 5 del 1993).

Dopo aver ricordato le precedenti riduzioni subìte

nell'assegnazione delle quote ad esse spettanti del fondo sanitario

nazionale, disposte, la prima volta, con l'art. 19, comma 1, del

decreto legge 28 dicembre 1989, n. 415, convertito nella legge 28

febbraio 1990 n. 38 (pari al 20 per cento) e, la seconda volta, con

l'art. 4, comma 11, della legge 30 dicembre 1991 n. 412 (pari al 28

per cento) - riduzioni considerate non illegittime da questa Corte

con le sentenze nn. 381 del 1990 e 356 del 1992, sul rilievo del

carattere provvisorio delle relative norme e dell'eccezionalità di

misure contingenti in attesa della definitiva legge di riordino della

materia - le ricorrenti rilevano che la legge di delega 23 ottobre

1992 n. 421 e il decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 502 hanno

disciplinato in modo nuovo ed organico il finanziamento del servizio

sanitario, dovendosi quindi ritenere superata la fase dei

provvedimenti legislativi derogatori e contingenti, caratterizzati

dall'urgenza e dalla necessità; inoltre recenti norme di attuazione

dello statuto speciale (da ultimo, il decreto legislativo n. 268 del

1992) hanno compiutamente disciplinato la materia della finanza

provinciale, sì che ancor meno può trovare giustificazione una

norma, come quella impugnata, che, ignorando la normativa anzidetta,

viene a ledere le competenze delle province autonome e la loro

autonomia finanziaria.

Per il primo dei profili evidenziati le province autonome

osservano che il nuovo sistema di finanziamento, disposto per il

servizio sanitario nazionale, prevede che le quote del relativo fondo

da attribuirsi alle regioni (e alle medesime province autonome) siano

commisurate non più alla spesa "storica", bensì a livelli di

assistenza da assicurare in condizioni di uniformità - cui si

correlano "standard organizzativi e di attività da utilizzare per il

calcolo del parametro capitario di finanziamento per ciascun livello

assistenziale" (art. 4, comma 1, della legge n. 412 del 1991) - e che

la spesa superiore a quella parametrica sia posta interamente a

carico delle regioni e delle province autonome (art. 4, comma 5,

cit.).

È inoltre previsto che, a decorrere dal 1° gennaio 1993, siano

alle stesse attribuiti i contributi per le prestazioni del servizio

sanitario nazionale localmente riscossi, con riferimento al domicilio

fiscale del contribuente, e che sia contestualmente ridotta la parte

corrente del fondo e, quindi, la quota di spettanza degli enti di

autonomia.

Essendo quindi la quota regionale e provinciale commisurata ad un

fabbisogno oggettivamente calcolato e rapportato a livelli di

assistenza imposti dalla legge statale, la riduzione operata dalla

norma impugnata, sia alla quota di spettanza del fondo sia ai

contributi localmente riscossi si pone in palese contraddizione con i

principi di disciplina della materia; è gravemente lesiva

dell'autonomia finanziaria provinciale e viola altresì i principi di

uguaglianza e ragionevolezza perché realizza un'ingiustificata

disparità di trattamento nei confronti delle altre regioni ad

autonomia ordinaria e speciale; comporta per il 1993 una drastica

riduzione di entrate, a fronte di spese incomprimibili, senza

indicare i mezzi a copertura dell'onere; consolida per il il futuro

le aliquote di riduzione stabilite in via soltanto provvisoria,

prescindendo da qualsiasi considerazione dell'effettivo fabbisogno,

ed infine addossa alle province l'onere di coprire il deficit della

spesa o ricorrendo all'indebitamento o distogliendo risorse

finanziarie proprie destinate all'esercizio delle normali funzioni,

con conseguente sconvolgimento delle previsioni del bilancio

provinciale.

Quanto al secondo profilo entrambe le ricorrenti evidenziano, in

primo luogo, che l'art. 5, comma 1, della legge n. 386 del 1989

assicura alle province autonome di partecipare al riparto dei "fondi

istituiti per garantire livelli minimi di prestazioni in modo

uniforme .. secondo i criteri .. stabiliti" per detti fondi dalle

rispettive leggi statali, mentre nella specie la disciplina impugnata

comporta una determinazione quantitativa del tutto scissa dai criteri

fissati dalla legge di riforma sanitaria per la ripartizione del

fondo in relazione ai costi.

In particolare la Provincia di Bolzano osserva che la nuova

disciplina organica della finanza provinciale, dettata dal decreto

legislativo n. 268 del 1992 (artt. 10, comma 4, lett. d, e 12, comma

1), già vigente all'epoca dell'emanazione della norma censurata, ha

ribadito, per la ripartizione del fondo sanitario nazionale,

l'applicazione dell'art. 5 della legge n. 386 del 1989 cit., con la

conseguenza che la provincia partecipa in condizioni di parità con

le altre regioni e che degli stanziamenti statali, relativi al fondo,

non si tiene conto ai fini della determinazione annuale della "quota

variabile", di cui all'art. 78 dello Statuto, solo in quanto la quota

del fondo sia trasferita alle province. Dal che deriva che eventuali

difficoltà finanziarie dello Stato avrebbero dovuto essere valutate

nella sede appropriata, costituita appunto dalla procedura di

determinazione della "quota variabile", ovvero mediante la modifica

delle norme statutarie o di attuazione ai sensi degli artt. 104 e 107

dello Statuto, non potendosi ammettere che manovre perequative dello

Stato vadano a colpire le risorse destinate al finanziamento del

servizio sanitario e, in particolare, i contributi sanitari.

A questo riguardo la Provincia di Trento critica la tesi secondo

cui i tagli alla spesa sanitaria verrebbero a realizzare una

compensazione con le entrate - maggiori rispetto alle altre regioni -

costituite dalla compartecipazione delle province autonome al gettito

dei tributi erariali. Infatti, di fronte all'asserito (ma non

provato) privilegio di cui godrebbero le province autonome, e cioè

la disponibilità di risorse superiori alle necessità effettive, lo

Stato avrebbe l'alternativa o di devolvere loro ulteriori funzioni

(ma ciò in realtà non avviene per un diffuso orientamento

accentratore nella gestione degli interventi), ovvero di adeguare la

compartecipazione all'effettivo riparto delle funzioni, all'uopo

modificando le disposizioni statutarie d'intesa con le province come

prevede l'art. 104 dello Statuto, ma certamente non di ricorrere

all'espediente di agire sui trasferimenti dal proprio bilancio,

riducendoli.

2. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, con atti di identico contenuto, rilevando in

primo luogo che lo strumento essenziale di governo dell'azione

pubblica nel settore sanitario è il Piano sanitario nazionale (art.

1 del decreto legislativo n. 502 del 1992) di durata triennale che,

per il periodo 1994-96, va adottato entro il 31 luglio 1993. Ne

consegue che a regime il nuovo assetto sanitario sarà realizzabile

soltanto dal 1994, mentre per il 1993 si è resa necessaria la

riduzione del fondo di parte corrente, contestualmente alla disposta

attribuzione alle regioni e province autonome dei contributi sanitari

riscossi nell'ambito dei rispettivi territori.

Ciò consente sia di ritenere non fondata la dedotta violazione

dell'art. 3 della Costituzione, dal momento che anche le regioni

ordinarie sono coinvolte da analoga riduzione pur globalmente

disposta, sia di sottolineare che le misure speciali rispondono, a un

tempo, allo stato di necessità e urgenza rappresentato dall'attuale

grave deficit finanziario e all'inevitabile momento di raccordo con

il nuovo sistema sanitario delineato dalla riforma.

Premesso che sia la quota del fondo sanitario sia i contributi

sanitari non godono di garanzia, in termini quantitativi, di rango

costituzionale, la difesa dello Stato osserva che permangono i

caratteri di transitorietà e di eccezionalità che hanno qualificato

i precedenti interventi riduttivi dello Stato nella spesa sanitaria;

che peraltro l'ultima misura finanziaria trova un correttivo nella

previsione di un consentito aumento, fino al 75 per cento della

aliquota dei tributi provinciali vigenti (art. 1, comma 1, lett. i,

della legge n. 421 del 1992; art. 8 (impugnato), comma 2, e art. 13,

comma 2, del decreto legislativo n. 502 del 1992); che, infine,

all'eventuale insufficienza della manovra può comunque provvedersi

con l'emanazione di ulteriori "disposizioni correttive", come

previsto dall'art. 1, comma 4, della legge n. 421 del 1992.

3.1. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie

entrambe le ricorrenti. La Provincia di Trento, dopo aver rilevato

che, nel proprio territorio, il gettito dei contributi copre la spesa

sanitaria solo per il 65-70 per cento, dovendo il residuo 30-35 per

cento restare a carico della quota del fondo, sottolinea che le

riduzioni di non lieve entità (42 per cento), operate sia a carico

del fondo che a carico dei contributi, comportano di fatto

l'azzeramento delle risorse di propria spettanza, essendo il taglio

della spesa superiore alla quota complessiva prima coperta dal fondo

sanitario, ed inoltre determinano una devoluzione allo Stato di una

parte del gettito locale dei contributi (42-35 = 7 per cento); lo

Stato, cioè, nella provincia non finanzierebbe più nemmeno in

misura minima le prestazioni sanitarie che sarebbero per intero a

carico della collettività locale, la quale, oltre ad essere gravata

di tale onere, concorrerebbe al finanziamento del sistema sanitario

in misura diversa e superiore rispetto al resto della popolazione

nazionale. Sarebbero così disattese sia le previsioni della legge di

delega n. 421 del 1992, che dispone l'attivazione del nuovo sistema

di finanziamento a partire dal 1° gennaio 1993, sia la consolidata

giurisprudenza costituzionale, secondo cui la parte essenziale della

spesa ospedaliera deve gravare sullo Stato per assicurare livelli

assistenziali uniformi.

Quanto poi all'asserita misura compensativa cui si riferisce

l'Avvocatura dello Stato e rappresentata dalla facoltà attribuita

alle province autonome (e alle regioni) di aumentare le aliquote dei

tributi di propria competenza, la ricorrente precisa che tale misura

è stata prevista solo a copertura della parte di spesa che eccede

gli standard di prestazioni fissati a livello nazionale, con

conseguente palese infondatezza delle deduzioni della difesa

erariale.

3.2. - La Provincia di Bolzano, dal canto suo, contesta la difesa

della Presidenza del Consiglio fondata sull'asserito carattere di

transitorietà e assoluta eccezionalità delle nuove misure

finanziarie disposte dalla norma impugnata, in vista dell'adozione

del Piano sanitario per il triennio 1994-1996, perché ciò

determinerebbe una mancata attuazione della delega da parte del

decreto legislativo n. 502 del 1992. Inoltre, dopo più di 15 anni di

funzionamento del servizio sanitario senza nemmeno l'avvio delle procedure per l'adozione del Piano, non dovrebbe essere più consentito

invocare ragioni che differiscano ulteriormente l'attuazione del

nuovo sistema di finanziamento, perché ciò equivarrebbe a sostenere

che un asserito regime di provvisorietà, di cui non si vede la fine,

possa legittimamente ledere l'autonomia delle province autonome. Considerato in diritto

1. - Le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno impugnato

l'art. 8, comma 1, della legge 23 dicembre 1992 n. 498 nella parte in

cui dispone, nei loro riguardi, per l'anno 1993, la riduzione del 42

per cento delle risorse, provenienti sia dal fondo sanitario

nazionale di parte corrente che dall'attribuzione dei contributi

sanitari, ad esse spettanti in attuazione dell'art. 1, comma 1, lett.

i), della legge di delega 23 ottobre 1992 n. 421 sulla revisione

della disciplina in materia di sanità, e conferma, per gli anni

successivi, l'aliquota di riduzione del 28 per cento

dell'assegnazione di parte corrente del fondo medesimo, già prevista

dall'art. 4, comma 11, della legge 30 dicembre 1991 n. 412. Entrambe

lamentano la lesione dell'autonomia provinciale, nell'assetto

risultante da numerose norme costituzionali, statutarie e di

attuazione. In particolare, per la Provincia autonoma di Trento,

sarebbero violati gli artt. 3, 5 e 81, quarto comma, della

Costituzione, le norme del titolo VI dello Statuto, nonché gli artt.

5, comma 1, della legge 30 novembre 1989 n. 386 e 27 della legge 5

agosto 1978 n. 468; mentre, per la Provincia autonoma di Bolzano, si

avrebbe la violazione degli artt. 8, 9, n. 10, 16, primo comma,

titolo VI, 104 e 107 dello Statuto, delle norme di attuazione di cui

ai d.P.R. 28 marzo 1975 n. 474 (spec.art. 2) e 26 gennaio 1980 n.

197 e ai decreti legislativi 16 marzo 1992 nn. 267 (spec. art. 1) e

268, nonché degli artt. 3, 81, 116 e 119 della Costituzione.

Le ricorrenti, dopo aver ricordato di aver già subi'to due

riduzioni della quota del fondo sanitario loro spettante (art. 19,

comma 1, del decreto legge n. 415 del 1989 e art. 4, comma 11, della

legge n. 412 del 1991), denunciano il trattamento differenziato che

sarebbe stato loro da ultimo riservato rispetto agli altri enti di

autonomia (speciale e comune), per i quali non è prevista identica

riduzione dei finanziamenti destinati al settore sanitario; rilevano

che le decurtazioni operate a loro danno, senza la previsione di

mezzi di copertura idonei, comportano che esse debbano provvedere con

risorse proprie distogliendole dalla naturale loro destinazione

all'esercizio delle competenze statutarie; sostengono che la

particolare autonomia finanziaria, garantita dal titolo VI dello

Statuto e dalle norme a questo collegate, sarebbe compromessa da un

meccanismo che, invocandosi per la terza volta inammissibili ragioni

di temporaneità ed eccezionalità, verrebbe impiegato per presunte

esigenze di compensazione con le entrate proprie definite dalle norme

statutarie; osservano, infine, che, per effetto della legge di delega

23 ottobre 1992 n. 421 e del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.

502, il finanziamento del servizio sanitario nazionale è stato

disciplinato in modo nuovo ed organico, essendosi previsto un sistema

di livelli di assistenza uniformi nel territorio nazionale collegato

ad "un parametro capitario di finanziamento" in relazione a "standard

organizzativi e di attività", ed essendosi disposta l'assegnazione

alle regioni e alle province autonome dei contributi sanitari

riscossi in sede locale, tutto ciò a partire dal 1° gennaio 1993,

sì che sarebbe confermata l'illegittimità costituzionale della

norma impugnata che si porrebbe in violazione con il nuovo sistema

dinanzi illustrato.

2. - Le censure non sono fondate.

La legge 23 dicembre 1992 n. 498, recante interventi urgenti in

materia di finanza pubblica, rappresenta uno dei provvedimenti

collegati con la legge finanziaria 1993, per l'esame dei quali la

Camera dei deputati approvò il 4 ottobre 1992 una risoluzione che

vietava l'inclusione di norme non direttamente rivolte al

contenimento del disavanzo pubblico in termini di competenza o di

cassa (v. resoconto Commissione bilancio della Camera del 3 novembre

1992, p. 41), disponendosi nel contempo che detti provvedimenti

mantenessero "l'effetto finanziario di riduzione del disavanzo ad

essi attribuito al fine di rispettare i saldi stabiliti come limite

per la legge finanziaria", tanto che venivano giudicati

"inammissibili per estraneità di materia tutti gli emendamenti ..

(recanti) misure non direttamente rivolte al contenimento della

spesa". La manovra di finanza pubblica per il 1993, in tal modo

avviata, aveva lo scopo precipuo di "perseguire con maggiore

efficacia, in una situazione di rilevante difficoltà interna ed

internazionale, l'obiettivo della riduzione del disavanzo dei conti

pubblici che .. (avrebbe potuto), in assenza di ulteriori interventi,

essere compromessa dal peggioramento della congiuntura economica

internazionale e dalle forti tensioni .. (che caratterizzavano) il

mercato finanziario, con conseguenti riflessi fortemente negativi sul

livello dei tassi d'interesse interno" (v. resoconto della

discussione in aula alla Camera del disegno di legge n. 1684, del 9

novembre 1992).

In sede di tale esame la Camera dei deputati introdusse, tra le

altre, alcune modifiche tendenti a redistribuire le riduzioni

previste alla spesa sanitaria e a coordinare le nuove disposizioni

con quelle stabilite dall'art. 1 della legge delega n. 421 del 1992,

nel frattempo intervenuta.

La finalità, perseguita dal Governo e dal Parlamento, di

contenere il perdurante disavanzo della spesa pubblica giustifica

l'adozione di misure, come quella denunciata, che rispondono ad

esigenze di interesse nazionale caratterizzate dall'urgenza del

risanamento finanziario, attraverso una manovra complessiva di

riduzione della spesa in tutti i settori e, con specifico riferimento

alla spesa sanitaria, mediante misure che incidono su tutti gli enti

di autonomia, a statuto speciale e ordinario.

La censura, con cui si deduce il trattamento deteriore che sarebbe

stato riservato alle ricorrenti rispetto a quello delle regioni di

diritto comune, con conseguente violazione degli artt. 3, 5 e 116

della Costituzione - oltre ad essere generica, perché non specifica

in che termini si sarebbe realizzato l'asserito trattamento

deteriore, dato che il raffronto dovrebbe riguardare il sistema di

finanziamento complessivo - è comunque infondata. Ciò sia perché

il contenimento della spesa del servizio sanitario nazionale opera

nei riguardi di tutte le regioni, pur con strumenti diversi in

relazione al diverso sistema di trasferimento ad esse delle risorse

statali, sia perché il sistema di finanziamento per le regioni a

statuto speciale e per le province autonome risulta in concreto più

favorevole rispetto agli altri enti di autonomia, essendosi

riscontrato un andamento crescente della partecipazione delle prime

al gettito dei tributi erariali (v., da ultimo, sent. n. 356 del

1992).

3. - Per quel che riguarda in modo specifico il finanziamento del

servizio sanitario nazionale, va ricordato che con l'art. 19, comma

1, del decreto legge 28 dicembre 1989 n. 415, convertito nella legge

28 febbraio 1990 n. 38, fu disposta la riduzione delle assegnazioni

di parte corrente del fondo sanitario nazionale alle regioni a

statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano, in

una misura percentuale differenziata (dal 20 al 5 per cento), "tenuto

conto del livello delle compartecipazioni ai tributi statali

risultanti dai rispettivi ordinamenti".

Successivamente, con l'art. 4, comma 11, della legge 30 dicembre

1991 n. 412, le percentuali di riduzione anzidette sono state elevate

(dal 28 al 7 per cento), autorizzandosi nel contempo i soggetti

incisi ad "assumere mutui con istituti di credito nel rispetto dei

limiti massimi previsti dai rispettivi statuti e dalle vigenti

disposizioni" per far fronte agli oneri conseguenti alle dette

riduzioni, a giustificare le quali valeva sempre la considerazione

circa la compartecipazione ai tributi statali di quei soggetti ad

autonomia speciale.

È poi intervenuta la legge di delega n. 421 del 1992 che, nel

quadro della razionalizzazione della disciplina in materia di

sanità, all'art. 1, comma 1, lett. i), ha previsto a decorrere dal

1° gennaio 1993, da un canto, l'attribuzione alle regioni (tutte) e

alle province autonome dei contributi per le prestazioni sanitarie

localmente riscossi e la contestuale riduzione del fondo sanitario

nazionale di parte corrente e, dall'altro, la imputazione ai medesimi

soggetti di autonomia degli effetti finanziari per gli eventuali

livelli di assistenza sanitaria superiori a quelli uniformi da

fissarsi nell'adottando Piano sanitario nazionale, per le strutture

(presídi e posti letto) eccedenti gli standard minimi, nonché per

gli eventuali disavanzi di gestione da ripianare "con totale esonero

finanziario dello Stato"; per far fronte a tale fabbisogno

finanziario le regioni e le province autonome sono state autorizzate

ad utilizzare le risorse del proprio bilancio, a graduare l'esonero

dai ticket, a variare in aumento entro il 6 per cento l'aliquota dei

contributi sanitari ed entro il 75 per cento l'aliquota dei tributi

regionali vigenti.

Il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, emanato in

attuazione della suddetta delega, ha poi precisato:

a) che il Piano sanitario nazionale - che per il triennio

1994-1996 è adottato entro il 31 luglio 1993 - deve indicare, tra

l'altro, i livelli uniformi di assistenza (art. 1, commi 3 e 4, lett.

b);

b) che la "quota capitaria di finanziamento", da assicurare

alle regioni e da valere per la ripartizione ad esse del fondo

sanitario nazionale, viene determinata sulla base di un sistema di

coefficienti parametrici, in relazione ai predetti livelli uniformi

contenuti nel Piano sanitario (art. 12, comma 3);

c) che i contributi sanitari riscossi, da attribuirsi alle

regioni in relazione al domicilio fiscale dell'iscritto al servizio

sanitario nazionale, sono versati mensilmente su conti correnti

infruttiferi aperti presso la tesoreria centrale dello Stato e

intestati alle regioni e che ai detti conti affluiscono anche le

quote del fondo sanitario nazionale (art. 11, comma 10);

d) che, in sede di prima applicazione, per il primo trimestre

1993, il versamento o l'accreditamento dei contributi ai conti

correnti infruttiferi è effettuato con riferimento all'intero primo

trimestre (quindi dopo il marzo 1993), con la conseguente

ripartizione alle regioni entro il 30 giugno 1993;

e) che i soggetti tenuti a versare i contributi inviano

trimestralmente alle regioni i rendiconti, mentre quello annuale è

comunicato entro 30 giorni dall'approvazione dei bilanci consuntivi

per gli enti pubblici o dalla presentazione al Parlamento del

rendiconto generale per le amministrazioni centrali dello Stato e

che, nella prima applicazione, il rendiconto per il primo trimestre

è inviato unitamente al rendiconto per il secondo trimestre (art.

11, comma 11);

f) che, per il 1993, sono ridotti i capitoli di entrata e di

spesa del bilancio dello Stato relativi al Fondo sanitario di parte

corrente, per importi pari ai contributi accreditati alle regioni

(art. 11, comma 14);

g) che, sempre per il 1993, il CIPE delibera l'assegnazione

alle regioni di un acconto della quota del fondo sanitario di parte

corrente, tenuto conto dell'importo complessivo presunto dei

contributi di spettanza delle singole regioni, e che l'assegnazione

del saldo avviene entro il febbraio 1994.

La particolare complessità del sistema - che presuppone

l'adozione del Piano sanitario nazionale fissata per il prossimo

triennio ad una data (31 luglio 1993) necessariamente differita

rispetto a quella della entrata in vigore della legge, e la cui

mancanza impedisce, per il 1993, l'attuazione della nuova disciplina

- comporta un inevitabile slittamento nelle assegnazioni dei mezzi

finanziari alle regioni; difatti i contributi riscossi nel primo

trimestre 1993 sono accreditati soltanto nel secondo trimestre dello

stesso anno, mentre per le quote del fondo sanitario le modalità di

erogazione sono rimesse ad un decreto del Ministro del tesoro (art.

11, comma 10), pur disponendosi che il CIPE provveda alla

ripartizione di un acconto, ma senza specificare in quale momento

(art. 11, comma 15), essendosi solo precisato che "all'assegnazione

definitiva" per il 1993 si provvede entro il febbraio 1994.

Si è, perciò, in presenza di una situazione transitoria resa

necessaria sia dalla perdurante congiuntura, sia dalla attivazione

del nuovo sistema che prevede un regime secondo cui il fondo - che è

determinato annualmente dalla legge finanziaria al netto, per la

parte corrente, dell'importo complessivo presunto dei contributi

attribuiti direttamente alle regioni - è ripartito entro il 31

ottobre di ciascun anno, con riferimento al triennio successivo.

In tale quadro normativo si colloca l'art. 8 della legge n. 498

del 1992 che, pur pubblicata nella Gazzetta ufficiale il 29 dicembre

1992 e quindi il giorno precedente quello della pubblicazione del

decreto legislativo n. 502 del 1992, non è stata da questo

espressamente abrogata né, per quel che riguarda l'anno 1993, è con

esso incompatibile, ma anzi mantiene la sua efficacia, sia pure in

parte, come si vedrà in prosieguo. L'art. 8 citato si inserisce nel

sistema di finanziamento della spesa sanitaria anteriore alla riforma

per quanto riguarda le erogazioni del fondo sanitario nazionale e

tiene in ogni caso conto della attribuzione alle regioni, a partire

dal 1° gennaio 1993, dei contributi sanitari localmente riscossi, al

fine di assicurare l'assegnazione delle risorse finanziarie alle

regioni pur in misura ridotta, come previsto per il 1993.

Va in proposito considerato che, secondo la legge di riforma, lo

strumento essenziale di governo dell'azione pubblica nello specifico

settore è costituito dal Piano sanitario nazionale, anche per ciò

che attiene alla disciplina delle risorse a disposizione, "in

coerenza con l'entità del finanziamento assicurato al servizio

sanitario nazionale" (art. 1, comma 1, del decreto legislativo n. 502

del 1992). Poiché detto piano, che è triennale, per il periodo

1994-96 va adottato entro il 31 luglio 1993, è evidente che il nuovo

assetto, nella sua organicità, non potrà avere applicazione prima

del 1994, permanendo pertanto la necessità di assicurare i

finanziamenti per l'anno 1993.

È sorta, quindi, l'esigenza di uno strumento di raccordo tra il

vecchio e il nuovo regime per non interrompere i flussi finanziari

fino al momento in cui, espletati tutti gli adempimenti previsti per

il nuovo sistema, questo inizierà ad avere integrale applicazione.

Tale strumento di raccordo non ha potuto, d'altra parte, non tener

conto della perdurante crisi economica, risultando così non

illegittime le previste riduzioni, per il 1993, sia della quota del

fondo, sia dei contributi sanitari riscossi localmente. Detta

riduzione, giustificata dalla manovra complessiva di risanamento

finanziario, non è difatti lesiva delle competenze delle province

autonome sia perché, come più volte la Corte ha precisato (sent. n.

356 del 1992 cit.), dall'autonomia finanziaria di queste non derivano

vincoli di carattere quantitativo definiti da norme di rango

costituzionale - ciò valendo anche in relazione ai contributi

sanitari - sia perché permane il crescente andamento della

partecipazione delle regioni a statuto speciale e delle province

autonome al gettito dei tributi erariali. Un sistema di

finanziamento, questo, più favorevole in termini generali e che deve

essere considerato comunque in un periodo congiunturale

caratterizzato da un rilevante disavanzo economico e finanziario.

Tale criterio rientra, d'altra parte, nella linea di una razionale

politica economica, dovendo le entrate e le uscite del bilancio

essere adeguate alle mutevoli contingenze e non contrastando con i

parametri costituzionali invocati una misura che richieda agli enti

di autonomia più favoriti una maggiore partecipazione alle esigenze

di solidarietà nazionale.

4. - A diverse conclusioni si deve pervenire per quanto riguarda

la norma impugnata nella parte in cui conferma, per gli anni

successivi al 1993, l'aliquota di riduzione, pari al 28 per cento per

le province autonome, della quota di parte corrente loro spettante

del fondo sanitario nazionale, già prevista dall'art. 4, comma 11,

della legge 30 dicembre 1991 n. 412.

Una siffatta previsione è divenuta incompatibile, per tali anni,

con il nuovo sistema di finanziamento del servizio sanitario

nazionale contemplato dal decreto legislativo citato. Questo infatti

si basa su precisi documenti di programmazione (piano sanitario

triennale); presuppone la fissazione di criteri, livelli di

prestazione e modalità che dovrebbero rendere plausibile il

raggiungimento dell'equilibrio tra entrate e spese; coinvolge tutti

gli enti interessati al settore ed infine ha applicazione a partire

dal 1994. Una volta delineato un nuovo sistema, non avrebbe senso la

previsione anticipata della riduzione a regime di una delle voci

(fondo sanitario) che concorrono al finanziamento del servizio

sanitario.

Pertanto l'incompatibilità di detta previsione con la nuova

riforma (posteriore di un giorno alla norma impugnata) consente di

ritenere che la prima, relativamente agli anni successivi al 1993,

sia stata implicitamente abrogata dalla seconda, così superandosi le

censure riferite alla parte della disposizione riguardante tali anni.