Sentenza n. 355/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 36, comma

8, del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507 (Revisione ed

armonizzazione dell'imposta comunale sulla pubblicità e del diritto

sulle pubbliche affissioni, della tassa per l'occupazione di spazi ed

aree pubbliche dei comuni e delle Province nonché della tassa per lo

smaltimento dei rifiuti solidi urbani a norma dell'articolo 4 della

legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente il riordino della finanza

territoriale), promosso con ordinanza emessa l'8 marzo 2001 dal

Tribunale amministrativo regionale della Liguria, iscritta al n. 964

del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 2, 1ª serie speciale, dell'anno 2002.

Visti l'atto di costituzione della parte privata del giudizio

principale nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio

dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 aprile 2002 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte;

Uditi l'avvocato Federico Sorrentino per la parte privata del

giudizio principale e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Liguria, dovendo

decidere su due ricorsi diretti ad ottenere, l'uno, l'annullamento

del provvedimento del comune di Genova con il quale era stata

respinta la richiesta di autorizzazione alla installazione di un

impianto pubblicitario su un sottoponte ferroviario sito in quel

comune, presentata nel 1995, e, l'altro, l'annullamento della

ordinanza dirigenziale con la quale era stata disposta la rimozione

del predetto impianto, ha sollevato, in riferimento all'articolo 41

della Costituzione, questione di legittimitacostituzionale

dell'art. 36, comma 8, del decreto legislativo 15 novembre 1993,

n. 507 (Revisione ed armonizzazione dell'imposta comunale sulla

pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni, della tassa per

l'occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni e delle Province

nonché della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani a

norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, concernente il

riordino della finanza territoriale).

La disposizione censurata stabilisce che "il comune non dà corso

alle istanze per l'installazione di impianti pubblicitari, ove i

relativi provvedimenti non siano già stati adottati alla data di

entrata in vigore del presente decreto, né può autorizzare

l'installazione di nuovi impianti fino all'approvazione del

regolamento comunale e del piano generale previsti dall'art. 3".

Ad avviso del remittente, alla luce della normativa vigente, il

diniego opposto dal comune di Genova alla richiesta di autorizzazione

alla installazione dell'impianto pubblicitario sul sottopasso

ferroviario, motivato con il rilievo che "non sono assentibili

impianti come quello richiesto fino all'approvazione del piano

generale degli impianti previsto dall'art. 3 d.lgs. 15 novembre 1993,

n. 507", sarebbe giustificato, dal momento che tale piano è stato

adottato dal comune di Genova con deliberazione in data 30 luglio

1998, successivamente, quindi, alla data di presentazione della

richiesta di autorizzazione. Del resto, prosegue il remittente,

trattandosi di impianto ubicato in ambito ferroviario e comunque

visibile dalla pubblica via, non potrebbe dubitarsi della necessità

dell'autorizzazione comunale, la quale è condizionata al rispetto di

tutte le condizioni relative al tipo di pubblicità considerato, ivi

comprese quelle poste dall'art. 36, comma 8.

Della legittimità costituzionale di tale disposizione, peraltro,

dubita il giudice a quo giacché la stessa, non prevedendo, a

differenza di quanto dispone il comma 2 dell'art. 36 del medesimo

decreto legislativo per l'adozione del regolamento comunale, il

termine entro il quale il comune deve provvedere alla adozione del

piano generale degli impianti pubblicitari, avrebbe l'effetto di

comprimere in maniera indeterminata nel tempo e non correlata ad

alcun pubblico interesse (la cui tutela militerebbe, anzi, per una

sollecita entrata in vigore del piano), la libera iniziativa

economica.

2. - Si è costituta nel presente giudizio la parte privata del

giudizio principale e ha chiesto l'accoglimento della questione.

La difesa della parte privata sostiene che la disposizione

censurata, in quanto prevede che una attività economica, subordinata

ad autorizzazione, possa essere interdetta, non perché esercitata in

violazione di altri interessi costituzionali meritevoli di tutela, ma

soltanto perché l'amministrazione non abbia approvato il piano degli

impianti, contrasterebbe con l'art. 41 della Costituzione. Infatti,

al cospetto di altri interessi, anche pubblici, che non ricevono pari

tutela in Costituzione, non dovrebbe essere l'interesse del privato

allo svolgimento dell'attività economica ad assumere valenza

recessiva. A questo proposito, la difesa privata ricorda che, secondo

la giurisprudenza di questa Corte, l'iniziativa economica privata

può essere sì limitata, ma solo in ragione di interessi di ordine

superiore, economici o sociali, che assumono rilievo a livello

costituzionale, restando in ogni caso decisivo il necessario e

ragionevole bilanciamento che il legislatore operi tra questa e gli

interessi nel caso concreto confliggenti (sentenza n. 393 del 2000).

Nella fattispecie in esame, ci si troverebbe invece di fronte ad

una situazione di vero e proprio blocco dell'attività economica: non

si tratterebbe, quindi, di una mera compressione dell'attività, ma

della totale esclusione della possibilità di esercizio della

attività stessa per un periodo non predeterminato. In ciò, dovrebbe

ravvisarsi una lesione del generale principio di proporzionalità, il

quale non consentirebbe in alcun caso che la compressione di una

situazione soggettiva si spinga oltre quanto strettamente necessario

per tutelare gli interessi considerati, sino a imporre una

restrizione all'attività economica che risulti assoluta e protratta

per un tempo illimitato, o il cui termine non sia configurato come

perentorio e di durata ragionevole, ma sia lasciato all'arbitrio

dell'amministrazione.

Pur non negando che l'attività di installazione di impianti

pubblicitari possa essere sottoposta al controllo da parte dell'ente

locale al fine del rispetto dei valori urbanistici (estetici,

ambientali e di decoro dell'assetto urbano) cui esso è preposto, né

che l'esercizio di tale potere possa, a sua volta, essere oggetto di

una pianificazione comunale, in modo da offrire all'ente locale

parametri obiettivi per i suoi interventi e al privato criteri di

orientamento per la propria attività, la parte privata conclude

affermando che l'omessa approvazione dell'atto di pianificazione non

potrebbe mai precludere un'attività economica di per sé non

rientrante nei divieti di cui all'art. 41, secondo comma, Cost., ma

oggetto di disciplina ai sensi del terzo comma del medesimo articolo.

3. - È intervenuto nel presente giudizio il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, e ha chiesto, in primo luogo, che la questione

sia dichiarata inammissibile, dal momento che con essa si

solleciterebbe un intervento additivo consistente nella

determinazione di un termine da introdurre nell'art. 36, comma 8, del

d.lgs. n. 507 del 1993, e cioè lo svolgimento di una funzione che

sarebbe propria del legislatore in considerazione degli interessi

pubblici che lo stesso remittente riconosce esistenti e meritevoli di

tutela.

Nel merito, la questione sarebbe anche infondata, in quanto

proprio l'esistenza di quegli interessi pubblici darebbe ragione

della particolare ponderazione valutativa richiesta ai comuni

nell'emanazione del provvedimento amministrativo generale nel proprio

ambito territoriale, e giustificherebbe la mancata previsione di un

termine che, del resto, non potrebbe non avere natura ordinatoria.

4. - In prossimità dell'udienza, la parte privata ha depositato

una memoria illustrativa, con la quale insiste per la declaratoria di

illegittimità costituzionale della disposizione censurata.

La difesa richiama in primo luogo una recente pronuncia della

Corte di cassazione, nella quale si afferma che la pubblicità

rientra nella libertà di iniziativa economica privata, che è

tutelata dall'art. 41 Cost; ciò vorrebbe dire, ad avviso della

parte, che essa è attività economica libera quanto all'iniziativa e

che tale resta quando il suo svolgersi non contrasti con i valori

indicati nell'art. 41, secondo comma, Cost. e nei limiti in cui non

sia oggetto di programmazione e controllo (e cioè di conformazione)

imposti da provvedimenti legislativi adottati ai sensi del terzo

comma del medesimo articolo.

Ricorda poi la giurisprudenza di questa Corte in materia di

vincoli di inedificabilità, e in particolare il principio secondo

cui solo entro i limiti della non irragionevolezza può riconoscersi

l'ammissibilità sul piano costituzionale di proroghe in via

legislativa degli stessi, e quella del Consiglio di Stato, secondo

cui l'obbligo della temporaneità dei vincoli urbanistici potrebbe

ritenersi assolto nel caso in cui la legge stabilisca misure di

salvaguardia in attesa dell'emanazione dei piani regolatori,

prevedendo misure sostitutive nei confronti degli enti inadempienti.

Nella sua memoria la parte privata contesta inoltre

l'impostazione difensiva dell'Avvocatura dello Stato, in quanto non

terrebbe conto del fatto che, nella specie, sono coinvolte anche

situazioni soggettive private protette costituzionalmente e che è in

discussione non il potere di pianificazione dell'amministrazione, ma

solo l'effetto che dalla mancata adozione del piano generale

deriverebbe, e cioè l'indefinito protrarsi dell'impedimento

all'esercizio dell'attività economica. Si concretizzerebbe, in tal

modo, una ingiustificata lesione della posizione del privato senza

che la responsabilità dell'amministrazione pubblica venga in alcun

modo sanzionata.

La difesa privata ritiene quindi giustificati gli sforzi

interpretativi compiuti da diversi TAR, i quali, avvertita

l'irrazionalità e l'ingiustizia di una disposizione che trasforma un

colpevole ritardo dell'amministrazione nell'attività pianificatoria

in un irreparabile pregiudizio per gli operatori del settore, hanno

rifiutato una interpretazione meramente letterale della disposizione

stessa e, richiamando il dovere di una interpretazione adeguatrice,

hanno ritenuto l'esistenza di un obbligo per l'amministrazione

comunale di svolgere l'attività autorizzatoria anche in mancanza del

piano generale degli impianti pubblicitari ovvero hanno ritenuto

applicabile all'adozione di tale piano il medesimo termine stabilito

dall'art. 36, comma 2, per l'adozione del regolamento comunale per la

pubblicità di cui all'art. 3 del d.lgs. n. 507 del 1993. Considerato in diritto

1. - Viene all'esame della Corte la questione di legittimità

costituzionale dell'articolo 36, comma 8, del decreto legislativo

15 novembre 1993, n. 507 (Revisione ed armonizzazione dell'imposta

comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni,

della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni e

delle Province nonché della tassa per lo smaltimento dei rifiuti

solidi urbani a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992,

n. 421, concernente il riordino della finanza territoriale), nella

parte in cui dispone che il comune non possa autorizzare

l'installazione di nuovi impianti pubblicitari fino all'approvazione

del regolamento comunale e del piano generale degli impianti previsti

dall'art. 3 del medesimo decreto legislativo. Tale disposizione, ad

avviso del Tribunale amministrativo regionale della Liguria,

contrasterebbe con l'art. 41 della Costituzione, in quanto, non

prevedendo alcun termine entro il quale il comune deve provvedere

all'adozione del piano generale degli impianti pubblicitari a

differenza di quanto dispone il comma 2 dell'art. 36 del citato

decreto legislativo per l'adozione del regolamento comunale avrebbe

l'effetto di comprimere in maniera indeterminata nel tempo, e non

correlata ad alcun pubblico interesse, la libera iniziativa

economica.

La questione di legittimità costituzionale sollevata dal

Tribunale amministrativo regionale della Liguria trae origine dal

diniego opposto dal comune di Genova alla richiesta di autorizzazione

alla installazione di un impianto pubblicitario su un sottoponte

ferroviario sito in quel comune, diniego motivato con la mancata

approvazione, al momento della domanda, del piano generale degli

impianti pubblicitari previsto dall'art. 3 del d.lgs. n. 507 del

1993.

2. - La questione non è fondata.

Il decreto legislativo n. 507 del 1993, nel dettare la nuova

normativa in materia di imposta comunale sulla pubblicità e di

diritto sulle pubbliche affissioni, ha previsto, all'art. 3, che il

comune, con un apposito regolamento, debba fra l'altro determinare la

quantità e la tipologia degli impianti pubblicitari, le modalità

per ottenere il provvedimento per l'installazione nonché i criteri

per la elaborazione del piano generale degli impianti. Il successivo

art. 36, sotto la rubrica norme transitorie, ha poi fissato al

30 giugno 1994 il termine entro il quale l'anzidetto regolamento

doveva essere approvato (termine prorogato al 30 settembre 1995

dall'art. 1, comma 9, del decreto-legge 28 giugno 1995, n. 250,

convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1995, n. 349). Il

comma 8 dell'art. 36, oggetto della presente questione di

legittimità costituzionale, al fine di contemperare l'esercizio

dell'attività pubblicitaria effettuata mediante la installazione di

cartelloni con l'esigenza di pianificazione degli impianti in ambito

comunale, ha disposto che "il comune non dà corso alle istanze per

l'installazione di impianti pubblicitari, ove i relativi

provvedimenti non siano già stati adottati alla data di entrata in

vigore del presente decreto, né può autorizzare l'installazione di

nuovi impianti fino all'approvazione del regolamento comunale e del

piano generale previsti dall'art. 3".

La tutela degli interessi pubblici presenti nella attività

pubblicitaria effettuata mediante l'installazione di cartelloni si

articola dunque, nel decreto legislativo n. 507 del 1993, in un

duplice livello di intervento: l'uno, di carattere generale e

pianificatorio, mirante ad escludere che le autorizzazioni possano

essere rilasciate dalle amministrazioni comunali in maniera casuale,

arbitraria e comunque senza una chiara visione dell'assetto del

territorio e delle sue caratteristiche abitative, estetiche,

ambientali e di viabilità; l'altro, a contenuto particolare e

concreto, in sede di provvedimento autorizzatorio, con il quale le

diverse istanze dei privati vengono ponderate alla luce delle

previsioni di piano e solo se sono conformi a tali previsioni possono

essere soddisfatte.

3. - È erronea la premessa interpretativa dalla quale il

remittente procede, secondo cui nell'anzidetta disciplina non sarebbe

previsto un termine entro il quale i comuni debbano adottare il piano

generale degli impianti, che condiziona, a sua volta, l'adozione dei

singoli provvedimenti autorizzatori.

L'art. 2, commi 2 e 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove

norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di

accesso ai documenti amministrativi), applicabile anche agli atti

amministrativi generali di pianificazione e di programmazione, impone

alle pubbliche amministrazioni l'onere di determinare, per ciascun

tipo di procedimento, il termine entro il quale esso deve essere

concluso, quando non siano la legge o il regolamento a stabilire tale

termine. Nel caso in cui le pubbliche amministrazioni non operino

questa scelta, nella quale la durata del procedimento può essere

commisurata alla sua maggiore o minore complessità, il termine è di

trenta giorni, decorrenti dall'inizio d'ufficio del procedimento o

dal momento del ricevimento della domanda, se il procedimento è a

iniziativa di parte.

Nella specie, il dovere della amministrazione comunale di dotarsi

del piano generale degli impianti pubblicitari è divenuto operante

nel momento in cui è stato approvato il regolamento di cui

all'art. 3 del decreto legislativo n. 507 del 1993; né risulta che

l'amministrazione, avvalendosi del potere attribuitole dal richiamato

art. 2 della legge n. 241 del 1990, abbia stabilito il termine entro

il quale dovesse essere adottato il piano degli impianticoncernente

anche la cosiddetta pubblicità ferroviaria, vale a dire quella che

si effettua in ambito ferroviario mediante l'installazione di

impianti pubblicitari visibili dalla pubblica via. È quindi

applicabile il terzo comma dell'articolo 2 della legge n. 241 del

1990, che in via suppletiva pone a carico della pubblica

amministrazione l'obbligo di concludere il procedimento entro trenta

giorni, trascorsi i quali la medesima pubblica amministrazione è

inadempiente.

Questa Corte, attenendosi peraltro alla chiara lettera della

legge n. 241 del 1990, ha già affermato che il termine di trenta

giorni, stabilito in via suppletiva e in una misura tale da

sollecitare l'amministrazione a provvedere, riguarda ogni tipo di

procedimento, sia ad iniziativa d'ufficio che di parte, "a

prescindere dall'efficacia ampliativa o restrittiva della sfera

giuridica dei destinatari dell'atto" (sentenza n. 262 del 1997).

Nella stessa sentenza ha altresì precisato che la mancata osservanza

del termine a provvedere non comporta la decadenza dal potere, ma

vale a connotare in termini di illegittimità il comportamento della

pubblica amministrazione, nei confronti del quale i soggetti

interessati alla conclusione del procedimento possono insorgere

utilizzando, per la tutela della propria situazione soggettiva, tutti

i rimedi che l'ordinamento appresta in via generale in simili ipotesi

(dal risarcimento del danno all'esecuzione del giudicato che abbia

accertato l'inadempienza della pubblica amministrazione).

4. - Il fatto che nel quadro normativo poc'anzi delineato sia

comunque individuabile un termine entro il quale il comune deve

dotarsi del piano generale degli impianti e non resti senza sanzione

l'eventuale inadempienza, consente di concludere che al diritto di

iniziativa economica è assicurata una protezione adeguata e pertanto

di escludere che i privati possano essere autorizzati alla

installazione di cartelli pubblicitari in mancanza di pianificazione

territoriale. L'opposta opinione comporterebbe la completa

vanificazione di quel livello generale di tutela degli svariati

interessi pubblici sui quali questo tipo di attività potenzialmente

incide, livello che costituisce il tratto caratterizzante della

disciplina censurata. Essa, lungi dal contrastare con l'art. 41 della

Costituzione, introduce nei confronti dell'iniziativa economica un

limite non irragionevole, preordinato com'è alla salvaguardia di una

pluralità di beni di rilievo costituzionale, quali l'ambiente,

l'arte, il paesaggio, la sicurezza della viabilità.