Sentenza n. 354/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13 della legge

26 settembre 1981, n. 537 (Contenimento della spesa previdenziale e

adeguamento delle contribuzioni), promosso con ordinanza emessa il 7

maggio 1991 dal Tribunale di Firenze nel procedimento civile vertente

tra Frescobaldi Vittorio e il Servizio contributi agricoli unificati,

iscritta al n. 15 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale,

dell'anno 1992;

Visti gli atti di costituzione di Frescobaldi Vittorio e del

Servizio contributi agricoli unificati nonché l'atto d'intervento

del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1992 il Giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Uditi gli avvocati Sergio Grasselli per Frescobaldi Vittorio,

Carmine Meglio e Giorgio Recchia per il Servizio contributi agricoli

unificati e l'Avvocato dello Stato Carlo Bafile per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Firenze con ordinanza emessa il 7 maggio 1991

ha sollevato, in riferimento agli artt. 11 e 3 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 13 della legge n.

537 del 1981 (recte: dell'art. 13 del decreto-legge 29 luglio 1981,

n. 402 (Contenimento della spesa previdenziale e adeguamento delle

contribuzioni), come modificato dalla legge di conversione 26

settembre 1981, n. 537), nella parte in cui non prevede che ai fini

del pagamento dei contributi agricoli unificati la situazione dei

terreni compresi nelle zone svantaggiate in agricoltura sia identica

a quella dei terreni qualificati montani.

La questione di legittimità costituzionale è stata sollevata nel

corso di un giudizio promosso da Vittorio Frescobaldi (proprietario

di terreni siti in una zona agricola svantaggiata ai sensi dell'art.

15 della legge 27 dicembre 1977, n. 984) nei confronti del Servizio

contributi agricoli unificati (S.C.A.U.) e volto ad accertare che per

le zone agricole svantaggiate debbano valere le norme relative alle

zone montane. Anche a tali zone dovrebbe trovare applicazione la

sentenza della Corte costituzionale n. 370 del 1985, che ha

dichiarato illegittima la mancata esenzione dal pagamento dei

contributi unificati in agricoltura dei terreni montani solo in

ragione della loro ubicazione ad altitudine inferiore a 700 metri sul

livello del mare. Il Tribunale, ritenuta infondata la eccezione di

litispendenza proposta dallo S.C.A.U. in relazione al giudizio in

corso tra le stesse parti dinanzi al Pretore di Firenze, quale

giudice del lavoro, per la restituzione dei contributi che si

asseriscono indebitamente versati, e disattesa la eccezione di

incompetenza territoriale e per materia, ha sollevato preliminarmente

la questione di legittimità costituzionale.

Nel merito il Tribunale di Firenze osserva che secondo

l'interpretazione e l'applicazione dell'ultimo comma dell'art 13 del

decreto-legge n. 402 del 1981, convertito nella legge n. 537 del

1981, operata dalla sentenza della Corte costituzionale n. 254 del

1989 e dalla giurisprudenza di legittimità, gli effetti della già

menzionata sentenza n. 370 del 1985 della stessa Corte non si

estendono anche alle zone agricole svantaggiate, individuate in base

all'art. 15 della legge n. 984 del 1977.

Il giudice a quo rileva che la legge n. 984 del 1977 ha ad oggetto

non solo la montagna, ma anche le zone collinari, nell'ottica dello

sviluppo di tutta l'economia agraria nazionale nelle zone difficili.

D'altra parte la citata sentenza n. 254 del 1989 ha ritenuto che per

le zone agricole svantaggiate, individuate e regolate dalla legge n.

984 del 1977, vige una sistema di interventi che riveste aspetti

distintivi di originale connotazione, e rientra in un unicum

normativo sufficientemente razionale per gli effetti che ne derivano,

senza che su di esso possano automaticamente incidere differenti

principi che propriamente attengono ai territori montani. In base a

queste considerazioni la giurisprudenza ha ritenuto che

l'equiparazione, ai fini contributivi, fra zone montane e zone

agricole svantaggiate, sancita dall'art. 13, ultimo comma, del

decreto-legge n. 402 del 1981, non si spinge fino al punto di rendere

applicabile alle aree disagiate gli effetti della citata sentenza n.

370 del 1985. Ne deriverebbe, ad avviso del Tribunale di Firenze, un

diverso trattamento tra zone montane e zone svantaggiate, giacché

solo per le prime le aziende agricole ivi ubicate (anche ad

altitudine inferiore ai 700 metri) sono esentate dai contributi

agricoli unificati, mentre le altre zone svantaggiate restano

destinatarie di un autonomo regime normativo in materia di contributi

previdenziali.

Il giudice a quo ritiene che l'art. 13, ultimo comma, del decreto-legge n. 402 del 1981, così interpretato, contrasti con l'art. 11

della Costituzione. In proposito rileva che la direttiva del

Consiglio della Comunità economica europea n. 268 del 28 aprile

1975, avrebbe introdotto una piena equiparazione fra le zone di

montagna e quelle svantaggiate, predisponendo una comune normativa di

favore. In particolare la direttiva, al fine di preservare le

attività agricole necessarie per il mantenimento di un livello

minimo di popolazione o per la conservazione dell'ambiente naturale

in talune zone svantaggiate (art. 1), definite secondo speciali procedure (art. 2) per consentire un regime particolare di aiuto (art.

4), ha distinto le zone agricole svantaggiate, le zone di montagna e

le zone nelle quali ricorrono svantaggi specifici (art. 3). La

direttiva della Comunità economica europea n. 268 del 1975 è stata

attuata con la legge 10 maggio 1976, n. 352.

Alle zone svantaggiate, secondo i criteri determinati dalla

direttiva comunitaria, fa riferimento il Piano agricolo nazionale,

adottato con deliberazione del Comitato interministeriale per la

politica agricola e alimentare (C.I.P.A.A.) (Gazzetta Ufficiale n.

288, supplemento straordinario, del 20 ottobre 1980), assunta in

esecuzione dell'art. 15 della legge n. 984 del 1977. Riservare alle

zone svantaggiate, formate da zone montane e collinari, un

trattamento contributivo differenziato significa, secondo il giudice

rimettente, introdurre una distinzione che non ha ragione d'essere.

Ne deriverebbe una discriminazione, se si tiene conto che le scelte

comunitarie e quelle nazionali miravano ad assicurare forme di

sostegno in termini unitari e complessivi alle aree difficili,

rimarcando gli svantaggi naturali ed i conseguenti elevati costi di

produzione esistenti nelle zone disagiate.

Il Tribunale di Firenze ritiene inoltre che la disposizione

impugnata sia in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, in quanto

opera una diversità di trattamento per le imprese ubicate oltre i

700 metri rispetto a quelle ubicate ad un'altitudine inferiore.

L'unico criterio che discrimina il trattamento sarebbe quello

altimetrico, già ritenuto insufficiente dalla sentenza n. 370 del

1985.

Affermare che le zone svantaggiate sono costituite da terre poco

produttive, le cui scarse potenzialità non possono essere migliorate

senza costi eccessivi, e che si prestano soprattutto all'allevamento

estensivo (direttiva comunitaria n. 268 del 1975), ovvero, come assume il Piano agricolo nazionale approvato in esecuzione della legge

n. 984 del 1977, che le zone disagiate (ad esempio larghe fasce

collinari dell'area appenninica e delle isole) sono caratterizzate da

una notevole limitazione delle possibilità di utilizzazione delle

terre e da un notevole aumento dei costi del lavoro, ovvero dalla

necessità di incisive politiche di intervento per evitarne la

deruralizzazione, sarebbe contraddittorio con il negare agli stessi

elementi ogni rilevanza allorché un terreno, pur se ubicato in zona

svantaggiata, sia situato ad una altitudine inferiore ai 700 metri.

2. - Si è costituito Vittorio Frescobaldi, svolgendo

considerazioni analoghe a quelle contenute nell'ordinanza di

rimessione e chiedendo che la Corte dichiari l'illegittimità

costituzionale della disposizione impugnata.

3. - Si è anche costituito il Servizio contributi agricoli

unificati (S.C.A.U.), concludendo perché la questione di

legittimità costituzionale sia dichiarata inammissibile e comunque

infondata.

4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

Osserva in particolare l'Avvocatura, quanto al denunciato

contrasto con l'art. 11 della Costituzione, che la direttiva

comunitaria n. 268 del 1975, recepita nel nostro ordinamento, a

prescindere da ogni considerazione sulla sua validità come termine

di riferimento ai fini dell'art. 11 della Costituzione, non impone

affatto un regime necessariamente omogeneo per tutte le zone di

scarsa produttività, ma anzi esplicitamente ammette una

differenziazione e graduazione delle provvidenze.

Quanto, poi, al preteso contrasto con l'art. 3 della Costituzione,

l'Avvocatura rileva che la questione è stata già decisa con la

sentenza della Corte costituzionale n. 254 del 1989, la quale ha

affermato che esiste una netta differenziazione tra i terreni

genericamente montani e le zone collinari e montane, le quali, se pur

svantaggiate, sono suscettibili, attraverso interventi programmati,

di assicurare elevate produzioni (come espressamente si prevede

nell'art. 15 della legge n. 984 del 1977). Inoltre per le zone

svantaggiate la discriminazione non è puramente altimetrica, perché

opera all'interno di piani di zonizzazione nei quali sono comprese

aree soltanto collinari, ben differenziate dai territori montani,

verso le quali sono indirizzati interventi e provvidenze di cui

godono i territori genericamente montani.

5. - In prossimità dell'udienza lo S.C.A.U. ha depositato una

memoria deducendo, quanto all'inammissibilità, che nel procedimento

a quo non esistevano i presupposti per l'instaurazione del giudizio

di costituzionalità. Il Tribunale di Firenze avrebbe erroneamente

ritenuto infondata l'eccezione di litispendenza tra la causa

instaurata dal Frescobaldi contro lo S.C.A.U. ed altro procedimento,

promosso dallo stesso attore nei confronti dello S.C.A.U., pendente

dinanzi al giudice del lavoro di Firenze ed avente ad oggetto la

restituzione dei contributi agricoli unificati, che si asserisce

siano da considerare indebitamente versati per effetto della sentenza

n. 370 del 1985 della Corte Costituzionale, da ritenere applicabile

anche alle zone agricole svantaggiate.

Lo S.C.A.U. ha anche eccepito la inammissibilità della questione

di legittimità costituzionale perché la cognizione sulla domanda

proposta spettava alla competenza esclusiva, funzionale ed

inderogabile del Pretore quale giudice del lavoro.

Nel merito sarebbe inconferente il riferimento all'art. 11 della

Costituzione. Infatti, se la direttiva comunitaria contiene

disposizioni incondizionate e sufficientemente precise, direttamente

applicabili, il giudice a quo avrebbe dovuto non sollevare questione

di legittimità costituzionale, ma disapplicare la norma interna

contrastante con le disposizioni comunitarie.

Lo S.C.A.U. osserva inoltre che la questione proposta è identica

a quella, relativa al medesimo art. 13 del decreto-legge n. 402 del

1981, già ritenuta infondata dalla Corte costituzionale con la

sentenza n. 254 del 1989, che ha chiarito la diversità dei due

sistemi normativi, relativi ai terreni di montagna ed a quelli

considerati svantaggiati.

In una ulteriore memoria, depositata nell'imminenza dell'udienza,

lo S.C.A.U. ha ribadito le precedenti conclusioni. In particolare ha

osservato che i benefici previsti per i territori montani e quelli

disposti per le zone svantaggiate traggono origine da norme diverse e

che l'art. 13 del decreto-legge n. 402 del 1981 ha previsto la

applicazione solo di alcuni benefici ad entrambe le zone. Non tutte

le agevolazioni concesse alle zone montane sono estese a quelle

disagiate ed alcuni benefici, pur essendo comuni, trovano titolo in

diverse classificazioni legislative. Mancherebbe quindi un corpus

normativo unico e la diversità di disciplina sarebbe giustificata

dalla diversità di situazioni, giacché mentre i terreni di montagna

non sono suscettibili di miglioramenti, quelli svantaggiati possono

invece essere valorizzati in modo da recuperarne la vocazione

produttiva.

Lo S.C.A.U. rileva, infine, che la direttiva n. 268 del 1975 ha

carattere programmatico, limitandosi ad autorizzare gli Stati membri

ad istituire un regime particolare di aiuti e lasciandoli liberi di

stabilire le agevolazioni secondo i principi del diritto nazionale e

le esigenze socio-economiche del paese. Non sussisterebbe pertanto il

contrasto con la legislazione nazionale dedotto dall'ordinanza di

rimessione.

6. - Anche Vittorio Frescobaldi ha depositato, in prossimità

dell'udienza, una memoria per illustrare le ragioni a sostegno

dell'accoglimento della questione. In particolare sostiene che la

direttiva comunitaria n. 268 del 1975 non lascia agli Stati membri

alcun margine di discrezionalità per la sua attuazione, è

sufficientementeprecisa, poteva già esercitare immediatamente i suoi

effetti nel nostro sistema positivo. Essa, comunque, è stata

recepita con la legge n. 352 del 1976, la quale ha accentuato la

tendenza ad estendere il trattamento di favore previsto per le zone

montane anche alle zone svantaggiate. Ciò significa che i due tipi

di zona non sono, sul piano naturale, confondibili o equipollenti, ma

che il legislatore comunitario e quello nazionale hanno inteso

assicurare per essi un trattamento normativo omogeneo, essendo comuni

sia i bisogni socio-economici sia i problemi da affrontare. La

previsione per le zone svantaggiate, formate da zone montane e da

zone collinari, di un trattamento contributivo differenziato,

significherebbe introdurre distinzioni che non hanno ragione

d'essere. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Firenze dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 13 del decreto-legge 29 luglio 1981, n. 402,

convertito nella legge 26 settembre 1981, n. 537, nella parte in cui

non prevede che i terreni agricoli compresi nelle zone considerate

svantaggiate siano sottoposti alla stessa disciplina prevista per i

terreni montani, quanto all'esenzione dal pagamento dei contributi

agricoli unificati. La questione è stata sollevata in riferimento

agli artt. 11 e 3 della Costituzione, per la ritenuta

irragionevolezza di una disciplina diversificata, sul piano dei

contributi previdenziali, tra territori montani e zone svantaggiate,

in asserito contrasto con le prescrizioni della direttiva del

Consiglio della Comunità economica europea n. 75/268 del 28 aprile

1975 (sull'agricoltura di montagna e di talune zone svantaggiate),

attuata con la legge 10 maggio 1976, n. 352.

2. - Le eccezioni di inammissibilità, per irrilevanza della

questione e per incompetenza funzionale e territoriale del giudice

che l'ha sollevata, non hanno fondamento.

La puntuale determinazione del contenuto della domanda giudiziale

ed il rapporto tra cause pendenti dinanzi a giudici ordinari diversi,

oggetto di preliminare valutazione da parte del giudice a quo, sono

sottratti al riesame del giudice di legittimità costituzionale delle

leggi. Come pure non è consentito in questa sede il sindacato sulla

competenza del giudice rimettente a decidere la controversia di

merito.

Le eccezioni formulate in proposito dal Servizio contributi

agricoli unificati (S.C.A.U.) non possono quindi essere accolte.

3. - Nel merito analoga questione è stata già esaminata e

ritenuta non fondata in relazione all'art. 3 della Costituzione

(sentenze n. 254 del 1989). Se difatti l'esenzione dal pagamento dei

contributi unificati in agricoltura per i terreni compresi in

territori montani non può essere ragionevolmente collegata alla mera

ed esclusiva circostanza consistente nell'essere tali terreni situati

ad altitudine superiore ai 700 metri sul livello del mare, ma deve

trovare applicazione anche ai terreni di identica configurazione siti

ad altitudine inferiore (sentenza n. 370 del 1985), tuttavia la

corresponsione e l'ammontare dei contributi possono essere variamente

regolati nel contesto di agevolazioni distinte, che tengano conto

delle diverse cause e delle caratteristiche specifiche di

depressione. La Corte ha già ritenuto in proposito che il "sistema

di interventi per le zone agricole svantaggiate riveste aspetti

distintivi di originale connotazione, rientrante in un unicum

normativo sufficientemente razionale per gli effetti che ne derivano,

senza che possano su di esso, pertanto, automaticamente incidere

differenti principi che propriamente attengono, invece, ai terreni

montani" (sentenze n. 254 del 1989).

4. - La questione è stata nuovamente sollevata dal Tribunale di

Firenze, che ha prospettato un contrasto con l'art. 11 della

Costituzione, richiamando la normativa comunitaria e segnatamente la

direttiva n. 75/268 del 28 aprile 1975 sull'agricoltura di montagna e

di alcune zone svantaggiate.

La direttiva, per conseguire le finalità della politica agricola

comune, tenendo conto delle disparità strutturali e naturali fra le

diverse regioni agricole e della necessità di operare gradatamente

gli opportuni adattamenti (art. 39, secondo comma, lettere a) e b)

del Trattato), ha consentito un regime particolare di aiuti in favore

delle zone agricole svantaggiate, disciplinando le procedure per la

loro definizione (art. 2), i relativi contenuti e misure (art. 4), le

caratteristiche delle zone agricole svantaggiate (art. 3). In questa

categoria generale sono comprese zone diverse, alle quali gli Stati

membri possono applicare in tutto o in parte le misure di aiuti

previste dall'art. 4 della direttiva: le zone di montagna, nelle

quali l'attività agricola è necessaria per garantire la

conservazione dell'ambiente naturale; le zone minacciate di

spopolamento e nelle quali è necessario conservare l'ambiente

naturale; le zone nelle quali ricorrono svantaggi specifici. Non si

è dunque in presenza di una categoria necessariamente unitaria,

anche se è omogenea la finalità che consente e rende legittima,

alla stregua della disciplina comunitaria, la concessione di aiuti,

il cui contenuto può peraltro variare a seconda delle

caratteristiche connesse alla tipologia propria di ciascuna zona.

La disciplina comunitaria ha finalità specifiche, proprie

garanzie procedurali, tipiche previsioni di aiuto all'agricoltura in

zone, le cui caratteristiche essa stessa definisce e che non sono

necessariamente coincidenti con i territori montani previsti dalla

legge statale, i quali sono suscettibili di diversa ed autonoma

definizione ai fini della esenzione dal pagamento dei contributi

agricoli unificati.

In presenza di fattispecie non omogenee ed indipendentemente dal

rilievo che la direttiva comunitaria può assumere, il richiamo ad

essa proposto dal giudice rimettente non consente comunque di farne

discendere una assimilazione dei terreni qualificati di montagna

dalla legge statale (allo specifico fine contributivo previdenziale)

alle zone svantaggiate previste dalle direttive comunitarie, in modo

da costruire interpretativamente, ben al di là del dato legislativo,

una categoria unitaria resistita dalle diverse ed autonome

qualificazioni normative.

La questione di legittimità costituzionale sollevata dal

Tribunale di Firenze non è pertanto fondata.