Sentenza n. 351/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del

decreto del Ministero della sanità del 29 gennaio 1997, recante:

"Misure integrative per la sorveglianza permanente delle

encefalopatie spongiformi degli animali", promosso con ricorso della

Regione Lombardia, notificato il 27 giugno 1997, depositato in

cancelleria il 15 luglio 1997 ed iscritto al n. 38 del registro

conflitti 1997.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 1999 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi l'avvocato Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia e

l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 27 giugno 1997 e depositato il 15

luglio 1997, la Regione Lombardia ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto del

Ministero della sanità 29 gennaio 1997, recante: "Misure integrative

per la sorveglianza permanente delle encefalopatie spongiformi degli

animali", nella sua interezza ed in particolare con riguardo agli

artt. 1 e 2.

La Regione ricorrente sottolinea come, per far fronte

all'emergenza costituita dalla encefalopatia spongiforme bovina, il

Governo abbia, a suo tempo, adottato il d.-l. 8 agosto 1996, n. 429,

che si limitava ad attivare, presso il centro di referenza nazionale

delle encefalopatie degli animali e neuropatologie comparate, una

unità nazionale operativa di intervento per tali affezioni, operante

in stretta collaborazione con il dipartimento alimenti, nutrizione e

sanità pubblica veterinaria del Ministero della sanità e con

l'Istituto superiore di sanità.

Con l'impugnato decreto, di contro, il Ministro della sanità è

intervenuto nuovamente nel settore, esorbitando - sempre secondo la

Regione - dai limiti di cui al d.-l. n. 429 del 1996, per quanto

concerne l'adozione di norme regolamentari, nonché dall'ambito delle

competenze riservate allo Stato in materia di sanità veterinaria,

interferendo con la sfera di attribuzioni di spettanza regionale in

materia di zootecnia e sanità, giacché, con particolare riferimento

agli artt. 1 e 2 del decreto in questione, questo:

a) al comma 2 dell'art. 1 prevede la istituzione, ad opera degli

istituti zooprofilattici sperimentali, di unità locali di intervento

"in numero commisurato alle esigenze e, comunque, almeno una per

territorio regionale" con comunicazione dei dati alla unità

nazionale;

b) al comma 1, lett. b) dell'art. 2 demanda alla unità nazionale

il coordinamento e la verifica delle unità locali;

c) al comma 1, lett. c) dell'art. 2 affida alla unità nazionale

compiti di aggiornamento del personale delle unità locali;

d) alla lett. d) dell'art. 2, comma 1, prevede l'affidamento alla

unità nazionale, attraverso le unità locali, di compiti di

informazione degli allevatori e degli utenti e di formazione tecnico

scientifica dei veterinari ufficiali e libero professionisti.

L'impugnazione è affidata ad un unico motivo, articolato nella

violazione degli artt. 5, 97, 117 e 118 della Costituzione, con

riferimento al d.P.R. n. 616 del 1977 (artt. 4, 27, 30, 31, 66, 70,

71, 77), alla legge n. 833 del 1978 (artt. 6 e 7), al d.-l. n. 429

del 1996, convertito in legge n. 532 del 1996, alla legge n. 400 del

1988, alla legge n. 491 del 1993 (art. 1), al d.lgs. n. 143 del 1997.

L'argomento di fondo da cui muovono le censure è che lo Stato, con

l'impugnato decreto ministeriale, abbia operato una invasione delle

competenze regionali; la materia della sanità veterinaria rientrando

in queste ultime, in forza di espresse previsioni costituzionali (tra

cui, in particolare, l'art. 117) ed in forza dell'attuazione che a

tali previsioni è stata data dalla disciplina organica di cui al

d.P.R. n. 616 del 1977 e dalla legge n. 833 del 1978, per quanto

riguarda la materia dell'agricoltura e quella della sanità in senso

stretto.

Né tale sistema risulterebbe modificato dalla introduzione della

legge 4 dicembre 1993, n. 491 (comunque, abrogata dal d.lgs. 4 giugno

1997, n. 143) che riordina le competenze regionali e statali in

materia agricola e forestale e istituisce il Ministero delle risorse

agricole, alimentari e forestali, avendo anche tale normativa

attribuito alle regioni "tutte le funzioni in materia di agricoltura

e foreste, di acquacoltura e agriturismo etc.." (art. 1, comma 1) e

ad apposito Comitato presso il neoistituito Ministero la materia

veterinaria.

Infatti, secondo l'assunto di parte, le competenze in materia di

profilassi igienico-sanitaria degli allevamenti dovrebbero ritenersi

necessariamente integrative di quelle conferite alle Regioni, tanto

in materia di agricoltura quanto in materia sanitaria, atteso che il

settore si colloca "a cavaliere" fra l'agricoltura e la sanità, per

cui esse sono difendibili in sede di conflitto di attribuzione, pur a

volerle ritenere meramente delegate. Ulteriore rilievo è quello

secondo cui il d.-l. n. 429 del 1996, convertito nella legge 21

ottobre 1996, n. 532 consentirebbe, l'utilizzo dei centri nazionali

di referenza e l'impiego delle unità di crisi previste da norme

nazionali e comunitarie, mentre l'impugnato decreto ministeriale

trasformerebbe l'unità di crisi in unità locali di intervento

strutturate su base regionale; "doppierebbe", per così dire,

organizzazioni amministrative, che, di contro, dovrebbero essere

istituite dalle Regioni nell'ambito delle proprie competenze;

creerebbe una struttura stabile, centralizzata e articolata su due

livelli: nazionale e periferico; introdurrebbe un sistema di

formazione professionale a controllo statale gestito in sede

periferica. Esso, sostanzialmente, prevederebbe un intervento statale

a regime, che prescinde del tutto dall'emergenza, con palese

violazione dei principi della efficienza e del buon andamento sotto

il profilo della razionalità e della non duplicazione delle

organizzazioni amministrative nonché del principio di legalità

nella istituzione dei pubblici uffici, con riguardo sia all'utilizzo

improprio degli istituti zooprofilattici come "lunga mano"

organizzativa del Ministero, che all'assoluta carenza di supporto

legislativo nella istituzione delle unità locali su base regionale.

Infine, viene dedotta la violazione del principio di leale

collaborazione tra Stato e Regioni per effetto di interventi a regime

che prescindono dalla cooperazione con le Regioni.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale

ha eccepito, preliminarmente, la inammissibilità del ricorso.

Sono due i profili di inammissibilità dedotti: il primo relativo

alla circostanza secondo cui il decreto contestato non

disciplinerebbe affatto la materia agricola, per cui verrebbe meno il

presunto carattere integrativo di competenze regionali ad esso

attribuito dalla Regione ricorrente; il secondo scaturirebbe dal

rilievo che il decreto ministeriale disciplina le modalità di

costituzione di organismi già previsti nel d.-l. 8 agosto 1996, n.

429, convertito nella legge 21 ottobre 1996, n. 532 mentre il ricorso

sarebbe rivolto a contestare la normativa primaria di cui l'atto

impugnato è attuazione specifica e necessaria, senza, peraltro, il

rispetto dei termini previsti per l'impugnazione in sede di giudizio

di legittimità in via principale. Nel merito viene dedotta la

infondatezza del ricorso. In particolare, è respinto l'assunto,

secondo cui gli organismi in questione avrebbero il carattere di

"strutture stabili, centralizzate e articolate su due livelli:

nazionale e periferico", atteso che le unità locali sono attivate da

parte degli istituti zooprofilattici sperimentali e ne costituiscono

strutture di supporto; questi ultimi, peraltro, operano come

strumenti tecnico-scentifici dello Stato, delle Regioni e delle

Province autonome (art. 1 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270), con la

conseguenza che le unità di crisi, di cui al contestato decreto

ministeriale, svolgerebbero una funzione di supporto in un ambito

specifico e determinato, che risponderebbe a criteri di urgenza e

necessità.

In conclusione, sono ribadite le ragioni di urgenza ed emergenza

che hanno motivato l'emanazione del decreto legge e del conseguente

decreto ministeriale, entrambi finalizzati ad impedire il diffondersi

di conseguenze letali per la salute umana e, quindi, a tutela del

diritto di cui all'art. 32 della Costituzione.

3. - Nella imminenza della data fissata per l'udienza pubblica, la

Regione Lombardia ha depositato una memoria, con la quale ribadisce

le proprie ragioni, soffermandosi, in particolare, sulle

controdeduzioni contenute nell'atto di intervento dell'Avvocatura

generale dello Stato. Preliminarmente esamina i due profili di

inammissibilità eccepiti dalla Avvocatura generale dello Stato,

rilevando, in primo luogo, che le disposizioni dell'impugnato decreto

ministeriale avrebbero carattere innovativo rispetto a quanto

disposto dal d.-l. n. 429 del 1996, ma, soprattutto, non potrebbero

trarre da quest'ultimo adeguato e sufficiente fondamento legale,

atteso che la normativa primaria legittimerebbe soltanto un'azione

ministeriale di organizzazione, coordinamento ed attivazione delle

strutture già esistenti e non già l'istituzione di nuove unità

organizzative a livello locale.

Né - sempre secondo la Regione - potrebbe essere condivisa la tesi

dell'Avvocatura generale, secondo cui il d.-l. n. 429 del 1996,

menzionando al plurale i "centri nazionali di referenza" intenda

ricomprendere le unità locali di intervento di cui agli artt. 1 e 2

dell'impugnato decreto ministeriale, in quanto l'uso del plurale è

stato dettato da una esigenza di genericità e l'espressione usata

dal legislatore appare riferita ai centri nazionali di referenza già

esistenti, non potendo ricomprendere strutture nuove, collocate al di

fuori di tali centri. Per quanto riguarda le "unità di crisi"

sembrerebbe chiaro - sempre ad avviso della Regione - che il

legislatore abbia voluto riferirsi ad organi di pronto intervento,

finalizzati al superamento di crisi contingenti e non già ad organi

strutturati su basi stabili sul territorio.

La Regione si sofferma, quindi, ad evidenziare i presupposti

richiesti dalla giurisprudenza costituzionale per la tutela innanzi

alla Corte costituzionale delle competenze delegate, in quanto

costituenti integrazione necessaria delle funzioni proprie delle

Regioni: la materia sanitaria, infatti, così come configurata

dall'art. 27 del d.P.R. n. 616 del 1977, avrebbe carattere proprio e

generale (comma 1, lett. l dell'art. 27 del d.P.R. n. 616 del 1977),

mentre il successivo art. 30, integrato dall'art. 6 della legge n.

833 del 1978 circoscriverebbe l'ambito di competenza statale della

materia in esame, limitato alla profilassi internazionale, marittima,

aerea e di frontiera, anche veterinaria, e la profilassi delle

malattie infettive e diffusive per le quali siano imposte

vaccinazioni obbligatorie o misure di quarantena. Le suddette

competenze, tuttavia, a mente dell'art. 31 del d.P.R. n. 616 del

1977 e dell'art. 7 della legge n. 833 del 1978 erano delegate alle

Regioni. La difesa regionale richiama, inoltre, le recenti norme

contenute nel d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che attribuiscono la

complessiva materia relativa agli interventi profilattici,

terapeutici e di vigilanza concernenti la sanità veterinaria alla

competenza regionale "propria" e non "delegata" (fatta salva la

profilassi internazionale) al fine di evidenziare l'esistenza dei

presupposti affinché si ravvisi nella presente fattispecie

un'ipotesi di "incostituzionalità sopravvenuta"; analogamente per la

materia "agricoltura e foreste", la quale completa il quadro delle

attribuzioni regionali in materia di prevenzione, cura e sorveglianza

delle malattie animali e si inserisce in un sistema organico ed

integrato di competenze regionali costituzionalmente protette.

La memoria regionale ribadisce che, contrariamente a quanto

sostenuto dalla difesa erariale, il Ministro della sanità individua

organismi amministrativi di intervento ed il loro ambito di

operatività ed individua, inoltre, gli Istituti zooprofilattici

quali soggetti tenuti ad attivare tali organismi senza alcun

intervento delle Regioni. Inoltre, le unità locali sarebbero

configurate come articolazioni periferiche, con funzione meramente

strumentale, dell'unità nazionale. Né, peraltro, il ruolo

politico-amministrativo potrebbe essere individuato in capo agli

Istituti zooprofilattici, in quanto organi con specifico carattere

tecnico-scientifico mentre sarebbero investiti dal decreto impugnato

soltanto di un compito di "attivazione operativa" delle unità

locali. Tuttavia, anche a voler ritenere che detti Istituti siano

titolari di funzioni di controllo politico-amministrativo, non vi

sarebbe equivalenza di assegnazione di tali funzioni alle Regioni, le

quali resterebbero prive di ogni potere di indirizzo, gestione e

controllo amministrativo su organi aventi ambito regionale e operanti

in materia di competenza regionale. Infine la Regione sottolinea la

violazione del principio di leale cooperazione tra Stato e Regioni di

cui all'art. 5 della Costituzione sia sotto il profilo sostanziale,

sia sotto il profilo formale procedurale. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del Ministero

della sanità 29 gennaio 1997, recante: "Misure integrative per la

sorveglianza permanente delle encefalopatie spongiformi degli

animali", nella sua interezza ed, in particolare, con riguardo agli

artt. 1 e 2.

Secondo la ricorrente il decreto violerebbe gli artt. 5, 97, 117 e

118 della Costituzione, in quanto gravemente lesivo delle

attribuzioni costituzionali riservate alle Regioni, interferendo con

la sfera di attribuzioni a queste spettanti in materia di zootecnia e

sanità, in relazione al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (artt. 4, 27,

30, 31, 66, 70, 71 e 77), che ha trasferito alle Regioni la

competenza su tutte "le attività zootecniche e l'allevamento di

qualsiasi specie con le relative produzioni"; alla legge 23 dicembre

1978, n. 833, artt. 6 e 7, che ha delegato alle Regioni l'esercizio

delle funzioni amministrative concernenti la "profilassi delle

malattie infettive e diffusive di cui al precedente art. 6, lett. b)

comma 1, lett. a)", nonché "l'attuazione degli adempimenti disposti

dall'autorità sanitaria statale, ai sensi della lett. u) del

precedente art. 6, comma 1, lett. b)"; alla legge 4 dicembre 1993, n.

491, art. 1 (ora abrogata), che ha attribuito alle Regioni "tutte le

funzioni in materia di agricoltura e foreste, di acquacoltura e

agriturismo"; al d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, che ha confermato ed

ampliato le attribuzioni regionali nelle materie anzidette; al d.-l.

8 agosto 1996, n. 429, convertito in legge 21 ottobre 1996, n. 532,

che ha previsto solo l'utilizzo dei centri nazionali di referenza e

l'impiego delle unità di crisi previste da norme nazionali e

comunitarie, nonché i centri nazionali di referenza; alla legge 23

agosto 1988, n. 400, art. 17, per assenza di espressa autorizzazione

legislativa all'uso delle forme semplificate, almeno con riguardo

alle disposizioni che vanno oltre l'intento e la lettera del d.-l. n.

429 del 1996.

2. - Preliminarmente deve essere dichiarata infondata la duplice

eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa

dello Stato sotto i profili che il decreto impugnato da un lato non

coinvolgerebbe competenze regionali, non riguardando la materia

agricola, dall'altro disciplinerebbe modalità di costituzione degli

organismi già previsti dal d.-l. 8 agosto 1996, n. 429 (convertito

con modificazioni in legge 21 ottobre 1996, n. 532) di modo che il

ricorso sarebbe rivolto a contestare - senza il rispetto dei termini

per il giudizio di legittimità costituzionale in via principale - la

normativa primaria dell'anzidetto decreto-legge.

In realtà il decreto ministeriale impugnato riguarda una materia

mista, agricola (allevamento del bestiame) e soprattutto sanitaria

(veterinaria con notevoli profili riflessi sulla alimentazione e

sulla salute umana di fronte a situazioni di rischio provenienti

dall'estero), di modo che risultano evidenti caratteri di connessione

con la sfera di competenza regionale, che la Regione è legittimata a

tutelare in sede di conflitto.

Nello stesso tempo l'anzidetto decreto non può essere configurato

come atto di mera e necessaria esecuzione del d.-l. n. 429 del 1996,

dando invece attuazione ulteriore, con svolgimento certamente

autonomo e non necessario rispetto alla previsione del citato

decreto-legge.

Ciò è sufficiente per il rigetto delle eccezioni di

inammissibilità (sentenza n. 270 del 1998).

3. - Certamente la normativa contenuta nel d.-l. legittimava una

azione ministeriale di organizzazione e coordinamento e di "impiego"

sia di "unità di crisi" sia di "centri nazionali di referenza"

(necessariamente a iniziativa unitaria statale atteso il carattere

della epidemia e la sua provenienza dall'estero), oltre una attività

di formazione del personale anche in relazione alla novità del

fenomeno e ai relativi rischi.

Tuttavia, la estrema sinteticità della previsione del d.-l. ed il

riferimento, contenuto nelle premesse, al "fine di prevenire

l'insorgenza di malattie infettive, nonché di tutelare il

consumatore" e, nel testo normativo, all'"adempimento anche ad

obblighi comunitari ed internazionali" e ad "unità di crisi,

previste dalle norme nazionali e comunitarie", deve indurre

l'interprete ad un necessario collegamento ed aggancio quanto alle

funzioni statali, ad integrazione del contenuto dello stesso

decreto-legge, con il complesso della normativa primaria vigente in

materia di epidemie e di rischi per la salute pubblica nel campo

veterinario, alimentare e di tutela del consumatore al fine della

prevenzione di malattie infettive di provenienza dall'estero.

In realtà la profilassi internazionale, i compiti di rilievo

nazionale per la tutela della salute sono stati mantenuti allo Stato

anche con le norme che hanno di recente (si noti, dopo l'atto

impugnato) conferito ulteriori funzioni e compiti alle Regioni (legge

15 marzo 1997, n. 59, art. 1, comma 3, lett. i) comma 4, lett. c)); e

in particolare, in sede di decreto delegato, sono rimaste invariate,

quanto a riparto di competenze tra Stato e Regioni, la sorveglianza

ed il controllo di epidemie ed epizoozie di dimensioni

internazionali, mentre per la profilassi internazionale, in relazione

alla quale pure è stata confermata la competenza in capo allo Stato,

è stato altresì previsto che questo possa avvalersi anche delle

aziende u.s.l., sulla base di apposito accordo definito in sede di

conferenza unificata, con specificazione delle "funzioni

amministrative in materia di profilassi internazionale, con

particolare riferimento ai controlli igienico-sanitari, ai controlli

sanitari delle popolazioni migranti, nonché ai controlli veterinari

infracomunitari e di frontiera" (d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art.

112, comma 3, lett. g) e art. 126).

4. - Quanto alla normativa precedentemente in vigore (con

riferimento alla data del decreto impugnato) in relazione ai poteri

dello Stato, è sufficiente il richiamo alla competenza statale in

ordine alle funzioni amministrative concernenti la profilassi

internazionale anche in materia veterinaria, nonché agli interventi

contro le epidemie e le epizoozie, riguardanti la individuazione

delle malattie infettive e diffusive del bestiame - per il quale in

tutto il territorio nazionale possono essere disposti l'abbattimento

e, se del caso, la distruzione degli animali infetti o sospetti - e

la determinazione degli interventi obbligatori in materia di

zooprofilassi (art. 6, lett. a), b) e u), della legge 23 dicembre

1978, n. 833).

Mentre, in attesa del riordinamento delle norme in materia di

profilassi internazionale - ivi compresa, come per tradizione, la

zooprofilassi - e di malattie infettive e diffusive (riordinamento

ancora in attesa di attuazione) dovevano continuare ad applicarsi, in

quanto non in contrasto con le disposizioni della stessa legge n. 833

del 1978, le norme del testo unico delle leggi sanitarie approvato

con r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 e successive modificazioni ed

integrazioni e le altre disposizioni vigenti in materia (art. 62

della legge n. 833 del 1978).

Per quanto qui interessa alle Regioni era stato delegato

l'esercizio delle funzioni amministrative concernenti la profilassi

delle malattie infettive e diffusive di cui all'art. 6, lett. b),

della legge n. 833 del 1978 e l'attuazione degli adempimenti

disposti dall'autorità sanitaria statale ai sensi della lett. u)

dello stesso art. 6 (art. 7, primo comma, lett. a) e b), della legge

n. 833 del 1978).

5. - La individuazione, tra le malattie infettive e diffusive degli

animali, della encefalopatia spongiforme dei bovini, insieme alle

scrapie, è avvenuta, ad integrazione dell'elenco di cui al d.P.R. 8

febbraio 1954, n. 320 (Regolamento di polizia veterinaria), con

ordinanza ministeriale 10 maggio 1991 (Gazzetta Ufficiale 16 maggio

1991, n. 113), con riserva di impartire disposizioni integrative ai

fini del coordinamento e dell'indirizzo di programmazione nazionale e

comunitaria delle attività sanitarie correlate.

Del resto il d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270 (Riordinamento degli

Istituti zooprofilattici sperimentali, a norma dell'art. 1, comma 1,

lett. h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421) ha proceduto ad un

primo riordinamento degli istituti zooprofilattici accrescendo la

loro autonomia e attribuendo la caratteristica di "strumenti

tecnico-scientifici" sia dello Stato, sia delle regioni e provincie

autonome (art. 1).

Lo stesso d.lgs n. 270 del 1993 (art. 2) ha conservato in materia

allo Stato un "fondamentale ruolo e peculiari competenze" (sentenza

n. 124 del 1994), tra cui la competenza per "il coordinamento

tecnico-funzionale degli Istituti" zooprofilattici sperimentali e

"l'attribuzione agli stessi di compiti e funzioni di interesse

nazionale ed internazionale", riservando allo Stato la competenza,

tra l'altro, di "promuovere lo sviluppo organizzativo e delle

metodologie e tecnologie diagnostiche ed analitiche", "l'attuazione

di programmi nazionali di sorveglianza epidemiologica" e di "affidare

l'attuazione di iniziative nazionali di formazione ed aggiornamento

di veterinari ed altri operatori addetti alla sanità pubblica" ed

infine di "istituire presso gli istituti zooprofilattici sperimentali

centri specialistici di referenza nazionale, comunitaria ed

internazionale", nonché di "attribuire agli stessi compiti e

funzioni di interesse nazionale, comunitario ed internazionale".

6. - Sotto il profilo dei rapporti tra competenze statali e

competenze regionali questa Corte ha avuto occasione di sottolineare

il rilievo preminente degli interessi nazionali in ordine alle varie

attività, affidate agli Istituti considerati, relative precipuamente

al campo della ricerca, studio, sperimentazione, controllo e

sorveglianza

epidemiologica.

Gli Istituti zooprofilattici sperimentali, "operano in ambiti nei

quali convergono non solo interessi di regioni e province autonome in

materia di igiene e sanità veterinaria, ma anche interessi di

carattere nazionale, conseguenti, oltretutto, all'adempimento di

obblighi internazionali e comunitari". Detti Istituti, pertanto,

continuano a potere essere utilizzati dallo Stato quali strumenti

tecnico-scientifici comuni alle Regioni e allo stesso Stato nei

limiti delle anzidette competenze previste dalla legge, pur essendo

affidata alle Regioni la disciplina delle modalità gestionali,

organizzative e di funzionamento nel rispetto dei principi previsti

dallo stesso d.lgs. n. 270 del 1993 e dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n.

502. Ciò anche se, dopo l'intervenuta dichiarazione di

illegittimità costituzionale degli artt. 2, primo comma, e 3, terzo

e quarto comma, del d.lgs. n. 270 del 1993 (sentenza n. 124 del

1994) è rimasta preclusa di fatto - in attesa di un intervento

legislativo, peraltro contemplato dall'art. 121 del d.lgs. 31 marzo

1998, n. 112 - l'attuazione completa del nuovo ordinamento degli

istituti zooprofilattici sperimentali.

7. - Sul piano comunitario è opportuno sottolineare che

nell'ambito europeo la libera circolazione dei prodotti

agroalimentari lascia impregiudicati gli interventi necessari per la

tutela della salute e della vita delle persone e degli animali; anzi

la Commissione CE si è ripetutamente attivata per un sistema di

sorveglianza epidemiologica delle encefalopatie spongiformi

trasmissibili degli animali e per le opportune cautele in ordine alla

eliminazione dal consumo umano e animale del materiale specifico a

rischio ottenuto da animali della specie bovina, ovina e caprina.

Sulla base delle predette considerazioni risulta l'infondatezza

delle specifiche censure proposte dal ricorso in ordine alla asserita

lesione, da parte del decreto impugnato, della sfera regionale di

competenze, dovendo ritenersi che spetta allo Stato l'emanazione

delle norme integrative contenute nel decreto stesso.

Innanzitutto il decreto impugnato è una esplicazione della

preesistente facoltà dello Stato di avvalersi degli Istituti

zooprofilattici sperimentali, che sono strumenti tecnico-scientifici

anche dello Stato; il relativo utilizzo, essendo previsto

specificamente in relazione ad un interesse unitario e nazionale in

norme di legge, può essere oggetto di intervento statale meramente

di attuazione settoriale (senza che vi sia necessità di ulteriore

intervento legislativo). L'utilizzo degli Istituti zooprofilattici

può essere interpretato - conformemente ai principi costituzionali -

in modo da non incidere sulla organizzazione delle strutture

regionali e da non alterare i rapporti tra sfere di competenza

statale e regionale.

8. - Gli stessi principi surrichiamati valgono per escludere le

censure relative alla previsione di compiti di aggiornamento del

personale e di formazione dei veterinari ed altri professionisti.

Infatti, il compito per gli Istituti zooprofilattici sperimentali

di attuare iniziative anche statali per la formazione ed

aggiornamento di veterinari ed altri operatori risale alle tradizioni

storiche iniziali degli istituti ed è stato espressamente confermato

dalla successiva normativa (d.lgs. n. 270 del 1993, art. 1, comma 4,

lett. f) e art. 2, comma 2, lett. g); d.m. 16 febbraio 1994, n. 190,

art. 3, comma 1, lett. l) e m), con il Regolamento recante norme per

il riordino degli istituti zooprofilattici sperimentali in attuazione

dell'art. 1, comma 5, del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270).

Nello stesso tempo rientra nella sfera di competenza statale la

facoltà di affidare l'attuazione di iniziative nazionali di

formazione e aggiornamento di veterinari ed altri operatori addetti

alla sanità pubblica e di istituire presso gli Istituti suddetti

centri specialistici di referenza nazionale, nonché di attribuire

agli stessi compiti di interesse nazionale e comunitario (art. 2,

comma 3, lett. g) ed h), del d.lgs. n. 270 del 1993).

L'unità operativa di intervento a livello nazionale attivata

presso il centro di referenza nazionale delle encefalopatie degli

animali e neuropatologie comparate (già riconosciuto con d.m. 3

agosto 1991 presso l'Istituto zooprofilattico del Piemonte, della

Liguria e Valle d'Aosta) e le corrispondenti unità locali di

intervento, da attivarsi a cura ed opera dei singoli Istituti

zooprofilattici, devono essere intese come iniziativa unitaria

nazionale, quali articolazioni di centri di riferimento attraverso la

individuazione di responsabili periferici. Ciò non comporta la

creazione di strutture nuove, dovendo gli Istituti procedere alla

individuazione, tra il proprio personale, di specifici soggetti

responsabili nell'ambito di compiti istituzionalmente spettanti agli

stessi Istituti. L'unità a livello nazionale deve svolgere compiti

di coordinamento e monitoraggio, nonché funzioni tecnico-consultive,

oltre di proposta a livello tecnico; invece le unità locali di

intervento sono destinate a compiti soprattutto di raccolta di dati e

di elementi tecnici e di diffusione di notizie, di risultanze delle

rilevazioni e di informazioni tecnico-scientifiche, senza alcuna

attività aggiuntiva di amministrazione o gestione attiva, restando

immutate sia le funzioni di spettanza degli Istituti, sia ogni

responsabilità ed attività operativa di spettanza regionale e dei

suoi organi a livello locale, secondo la normativa vigente.

La raccolta e la elaborazione di dati, la messa a disposizione in

via consultiva di ogni elemento tecnico-scientifico necessario

(protocolli operativi di sorveglianza, aggiornamenti costanti della

situazione epidemiologica, studio e proposte di misure preventive e

repressive per la sanità animale) costituiscono un'azione aggiuntiva

- necessariamente unitaria e su base nazionale, per affrontare

l'emergenza derivante da rischi per gli animali a causa di

encefalopatie spongiformi con focolai all'estero - e di straordinaria

urgenza per una adeguata "salvaguardia a fini di tutela della salute"

umana.

9. - In conclusione, l'anzidetta previsione di centri di referenza

e di unità di intervento anche locale deve essere interpretata nel

senso - conforme ai principi costituzionali - che non si sovrappone o

non duplica l'organizzazione o l'attività di gestione attiva

regionale in materia agricola e sanitaria; nello stesso tempo la

"unita di crisi" e le corrispondenti "unità locali di intervento"

sono destinate per loro natura a non assumere il carattere di basi

stabili sul territorio, essendo finalizzate al superamento di crisi

contingenti.

È evidente altresì che il decreto impugnato non può essere

interpretato nel senso di abilitare lo Stato a creare o ad imporre

nuove strutture a base regionale, bensì comporta la utilizzazione

(già prevista dalla preesistente legislazione), per compiti

necessariamente unitari, degli Istituti zooprofilattici sperimentali,

avvalendosi lo Stato di questi strumenti (anche statali) proprio in

relazione alle funzioni istituzionali e alla sfera mista di

competenze tecniche attribuita agli stessi Istituti dalla vigente

normativa.