Sentenza n. 347/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2,

della legge della Regione Siciliana, approvata il 30 aprile 1997,

recante "Autorizzazioni di spesa per l'utilizzo delle somme

accantonate nei fondi globali del bilancio della Regione per l'anno

finanziario 1997" e dell'art. 1 della legge della Regione Siciliana,

approvata il 14 agosto 1997, recante "Interventi in favore dei

consorzi di bonifica", promossi con due ricorsi del Commissario dello

Stato per la Regione Siciliana, notificati l'8 maggio e il 22 agosto

1997, depositati in cancelleria il 15 maggio ed il 1 settembre 1997

ed iscritti ai nn. 39 e 55 del registro ricorsi 1997.

Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana nel giudizio

iscritto al n. 55 del registro ricorsi 1997;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 1999 il giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi l'Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il Presidente

del Consiglio dei Ministri e gli avvocati Giovanni Lo Bue e Laura

Ingargiola per la Regione Siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'8 maggio 1997, e depositato il

successivo 15 maggio, il Commissario dello Stato per la Regione

Siciliana ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 136

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 3, comma 2, della legge approvata dall'Assemblea regionale

siciliana il 30 aprile 1997 (Autorizzazioni di spesa per l'utilizzo

delle somme accantonate nei fondi globali del bilancio della Regione

per l'anno finanziario 1997).

La disposizione denunciata, nell'elevare, per il 1997, a lire 6.500

milioni (capitolo 16008) il limite di spesa di lire 1.500 milioni

già fissato dal comma 3 dell'art. 3 della legge regionale 30 ottobre

1995, n. 76, stabilisce che "gli interventi previsti" da detto

articolo "sono prorogati sino al 31 dicembre 1999"; precisa, inoltre,

che "gli oneri relativi valutati in lire 1.500 milioni annui per gli

anni 1998 e 1999 trovano riscontro nel bilancio pluriennale della

Regione - codice 1001".

1.1. - Il Commissario dello Stato rammenta che l'Assemblea

regionale, in data 7 aprile 1995, aveva approvato un disegno di legge

(divenuto poi legge regionale n. 45 del 1995) che, nel dettare una

nuova disciplina dei consorzi di bonifica, aveva disposto (art. 30,

commi 2, 3 e 7) l'assunzione, con contratto di lavoro a tempo

indeterminato, dei soggetti i quali, nel triennio 1992-1994, avevano

svolto, per un determinato periodo di tempo, incarichi di prestazione

d'opera nei precedenti organismi consortili, in relazione alle

esigenze istituzionali.

Avverso dette disposizioni era stata sollevata questione di

costituzionalità in via principale da parte del medesimo Commissario

dello Stato per violazione degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione;

il relativo giudizio si era concluso, però, con una declaratoria di

cessazione della materia del contendere (sentenza n. 394 del 1995), a

seguito dell'espressa abrogazione delle norme censurate, disposta con

legge regionale 25 maggio 1995, n. 48

Ricorda, altresì, il ricorso che, nel frattempo, le disposizioni

medesime erano state riprodotte nell'art. 3 della delibera

legislativa approvata il 16 maggio 1995, articolo successivamente

dichiarato incostituzionale, con la sentenza n. 127 del 1996. Ai

detti provvedimenti legislativi ha fatto, poi, seguito la

disposizione di legge richiamata dalla norma impugnata, e cioè

l'art. 3 della legge regionale 30 ottobre 1995, n. 76, la quale ha

autorizzato i consorzi di bonifica a stipulare, in presenza di

comprovate esigenze funzionali, rapporti di lavoro ai sensi della

legge statale n. 230 del 1962, avvalendosi preferibilmente dei

contrattisti d'opera già utilizzati nel triennio 1992-1994, a tal

fine stanziando 1.500 milioni di lire per ciascuno degli anni 1996 e

1997.

1.2. - Nel precisare di aver a suo tempo ritenuto quest'ultima

disposizione "non lesiva delle norme costituzionali sopra

richiamate", in considerazione "dell'incertezza sull'esito dei

ricorsi in precedenza promossi" e, soprattutto, della

"transitorietà" della disposizione stessa, "strettamente correlata

all'espletamento della complessa procedura per l'istituzione dei

nuovi enti e l'avvio della relativa attività", il ricorrente reputa

che i medesimi precetti costituzionali risultino, invece, incisi dal

più recente intervento del legislatore regionale.

Nel far presente, altresì, che la Regione, nonostante le reiterate

richieste di specifici elementi conoscitivi circa i presupposti di

fatto della disciplina censurata, non è stata in grado di fornire

esaustivi chiarimenti, il Commissario dello Stato considera "tuttora

persistente la violazione del principio del buon andamento"

dell'amministrazione posto a base della precedente sentenza della

Corte costituzionale, essendo ipotizzabile anche in virtù della

"avvenuta approvazione nella medesima seduta di un ordine del giorno

con cui si impegna il governo della Regione a far sì che tutto il

personale di ruolo, a tempo indeterminato o determinato, dei

soppressi consorzi di bonifica transiti nei nuovi enti" che "vero

scopo della norma sia quello di precostituire le condizioni per

inserire altri dipendenti precari nelle istituende strutture

burocratiche indipendentemente dalla preventiva verifica della

necessità di procedere a nuove immissioni di personale e

dall'espletamento di congrue procedure selettive".

Secondo il ricorrente, la disposizione denunciata, nel "disporre

senza alcuna espressa e specifica motivazione un incremento del

finanziamento in precedenza autorizzato di cui, peraltro,

contestualmente si prevede, del pari immotivatamente, la proroga per

un ulteriore biennio", si appalesa strumento surrettizio per eludere,

in violazione dell'art. 136 della Costituzione, il giudicato

costituzionale formatosi con la sentenza n. 127 del 1996, la quale ha

ritenuto illegittime le norme che miravano a realizzare garanzie

occupazionali con modalità che non contemplavano per i beneficiari

alcuna prova selettiva, in assenza, oltretutto, "della valutazione

dell'interesse dei nuovi enti a carico dei quali le assunzioni erano

destinate ad operare".

2. - Con ricorso notificato il 22 agosto 1997 e depositato il

successivo 1 settembre, il medesimo Commissario dello Stato ha

proposto questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della

legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 14 agosto 1997

(Interventi in favore dei consorzi di bonifica). Nel rilevare che

detto provvedimento riproduce integralmente la disposizione dell'art.

3, comma 2, della legge impugnata con il ricorso sopra esaminato, il

ricorrente osserva che quest'ultima è stata espunta, in sede di

promulgazione, dal testo della legge regionale in cui era contenuta,

in tal guisa creando "automaticamente il presupposto per la

dichiarazione di cessata materia del contendere del giudizio già

instaurato".

Nel merito si rileva che "il disegno di legge è stato approvato

senza che su di esso si sia svolto un dibattito parlamentare da cui

eventualmente sarebbero potuti emergere convincenti argomenti di

fatto e/o di diritto", atti a superare le censure di cui al

precedente ricorso commissariale, che vengono, pertanto, puntualmente

riproposte avverso l'art. 1 della legge da ultimo denunciata.

2.1. - In questo secondo giudizio si è costituita la Regione

Siciliana, chiedendo che la sollevata questione venga dichiarata

infondata.

Si contesta, innanzitutto, l'affermazione secondo cui la

disposizione impugnata "costituisce una sostanziale riproposizione

della precedente norma regionale già dichiarata incostituzionale"

con sentenza n. 127 del 1996, osservando che il censurato art. 1,

lungi dal prevedere assunzioni a tempo indeterminato, si limita a

consentire la prosecuzione dell'operatività di una norma regionale

vigente - e cioè l'art. 3 della legge 30 ottobre 1995, n. 76 -

relativa, invece, a rapporti di lavoro a tempo determinato e ad

esigenze particolari, secondo quanto previsto dalla normativa statale

ivi richiamata (legge n. 230 del 1962), che regola appunto la

materia dei rapporti di lavoro a termine.

Ritiene, pertanto, la Regione Siciliana che, data la natura di

disciplina a regime della normativa da ultimo menzionata - per la cui

operatività, dunque, è sufficiente lo stanziamento in bilancio

delle somme annualmente occorrenti - non sarebbe stata necessaria

alcuna proroga di operatività; anzi, con la norma impugnata il

legislatore avrebbe adoperato impropriamente il termine "proroga",

mentre l'aver fissato un termine fino al 1999 evidenzierebbe la

volontà del legislatore stesso di "non estendere sine die gli

interventi in questione".

Ad avviso della Regione la censura, secondo cui "la norma impugnata

avrebbe lo scopo di precostituire le condizioni per l'inserimento di

dipendenti precari nelle istituende strutture burocratiche (Consorzi

di bonifica)", sarebbe "del tutto ipotetica" e, comunque, non

pertinente in sede di giudizio di costituzionalità, giacché

"l'esigenza del rispetto dei canoni stabiliti dalla legge statale n.

230 del 1962" assumerebbe rilievo esclusivamente "nell'ambito del

controllo di legittimità sugli atti".

Quanto, poi, alla doglianza relativa all'"ingiustificato incremento

della spesa", la difesa della Regione sostiene che i motivi che hanno

indotto il legislatore regionale ad incrementare, per il solo anno

1997, la spesa relativa all'art. 3 della legge regionale n. 76 del

1995 "non possono formare oggetto di censura costituzionale,

rapportandosi gli stessi ad esigenze connesse ad un'attività

prettamente amministrativa già espletata o in corso di espletamento

nell'anno 1997". Considerato in diritto

1. - Con i ricorsi all'esame (r. ric. nn. 39 e 55 del 1997), il

Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha sollevato

questione di legittimità costituzionale, in via principale, di due

disposizioni di identico tenore, concernenti le assunzioni a tempo

determinato presso i consorzi di bonifica, contenute in leggi della

Regione Siciliana.

I giudizi, avendo ad oggetto questioni connesse, vanno riuniti per

essere decisi con un'unica sentenza.

2. - Con il primo ricorso (r. ric. n. 39 del 1997), viene

denunciato, per contrasto con gli artt. 3, 51, 97 e 136 della

Costituzione, l'art. 3, comma 2, della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 30 aprile 1997, recante

"Autorizzazioni di spesa per l'utilizzo delle somme accantonate nei

fondi globali del bilancio della Regione per l'anno finanziario

1997".

La norma censurata, nell'elevare, per l'anno 1997, a lire 6.500

milioni (capitolo 16008) "il limite di spesa di lire 1.500 milioni"

già fissato dal comma 3 dell'art. 3 della legge regionale 30 ottobre

1995, n. 76, dispone la proroga degli "interventi previsti" da

quest'ultimo articolo "sino al 31 dicembre 1999", precisando,

inoltre, che "gli oneri relativi valutati in lire 1.500 milioni annui

per gli anni 1998 e 1999 trovano riscontro nel bilancio pluriennale

della Regione - codice 1001".

2.1. - Dopo la proposizione dell'impugnativa, la legge sopra

menzionata, come già accennato nella premessa di fatto, è stata

promulgata dal Presidente della Regione Siciliana, con omissione

della disposizione censurata (legge regionale 27 maggio 1997, n. 16,

in Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana 31 maggio 1997, n. 27).

Non sussiste, dunque, più la possibilità di una successiva,

autonoma promulgazione del denunciato art. 3, comma 2, trattandosi di

un potere che, come è noto, va esercitato in modo unitario e

contestuale. In ordine al giudizio in questione va, pertanto,

dichiarata, conformemente alla costante giurisprudenza di questa

Corte (v., ex plurimis sentenze nn. 139 del 1999, 437 del 1994), la

cessazione della materia del contendere.

3. - Con il secondo ricorso (r. ric. n. 55 del 1997), viene

sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della

legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 14 agosto 1997

(Interventi in favore dei consorzi di bonifica), il quale ripropone,

con formulazione di identico tenore letterale, la medesima

disposizione di cui sopra.

3.1. - Avverso il predetto art. 1 il Commissario dello Stato

rinnova i dubbi di costituzionalità già espressi con il primo

ricorso, deducendo che la disposizione riproduce ed amplia una norma

già ritenuta illegittima dalla Corte con sentenza n. 127 del 1996,

al fine di precostituire, in violazione degli artt. 3, 51 e 97 della

Costituzione, le condizioni per un inserimento di altri dipendenti

precari nelle istituende strutture burocratiche, prescindendo dalla

preventiva verifica della necessità di nuove immissioni di personale

e dall'espletamento di congrue procedure selettive. Si tratterebbe,

pertanto, di uno strumento surrettizio per eludere, in violazione

dell'art. 136 della Costituzione, il giudicato costituzionale già

formatosi con la sentenza testé menzionata.

3.2. - Le censure non sono fondate, nei sensi di cui appresso.

La premessa dalla quale muove il Commissario dello Stato, e cioè

che la disposizione censurata sia nella sostanza volta a reiterare

quella già ritenuta illegittima da questa Corte, induce a

richiamare, sia pure in breve sintesi, la sequenza normativa che

costituisce l'antefatto della vicenda oggi qui all'esame, a partire

dalla legge regionale 7 aprile 1995, n. 45, che ha dettato una nuova

ed organica disciplina in materia di consorzi di bonifica siciliani.

Questa, nel prevedere (art. 24) il subentro dei nuovi enti

consortili nei rapporti di lavoro subordinato con il personale di

ruolo dei preesistenti organismi contestualmente soppressi,

contemplava, al comma 1 dell'art. 30, la possibilità di assumere (su

domanda da presentare entro 120 giorni dalla pubblicazione della

legge) "gli operai, i braccianti agricoli ed altri soggetti" che, nel

triennio 1992-1994, avessero prestato servizio per un periodo

predeterminato (400 giornate lavorative ai fini previdenziali o

almeno 250 in due anni nel triennio anzidetto), in base ad un

rapporto di lavoro instaurato in conformità "delle vigenti

disposizioni in materia di collocamento".

Il comma 2 del medesimo art. 30 disponeva, altresì, l'assunzione,

con contratto di lavoro a tempo indeterminato, dei soggetti che, nel

triennio 1992-1994, avessero svolto incarichi di prestazione d'opera

per un periodo di tempo non inferiore a sei mesi. A sua volta il

comma 3 riservava ai prestatori d'opera non rientranti nel comma

precedente una limitata garanzia di occupazione, riferita ad un

determinato numero di giornate lavorative.

Come rammenta il ricorso, le disposizioni dei commi 2 e 3 dell'art.

30, unitamente a quella del comma 7, che autorizzava l'assunzione,

presso i consorzi, dei dipendenti dell'Associazione siciliana dei

consorzi ed enti di bonifica e miglioramento fondiario (ASCEBEM),

dopo essere state impugnate innanzi a questa Corte, sono state

abrogate con legge regionale 25 maggio 1995, n. 48, con ciò

determinandosi anche la cessazione della materia del contendere in

ordine al giudizio di costituzionalità pendente sulle medesime (v.

sentenza n. 394 del 1995).

Nel frattempo l'intervento di sostegno occupazionale già

contemplato dalle norme testé menzionate era stato, però,

riproposto con le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 3

della legge approvata dall'Assemblea regionale il 16 maggio 1995,

successivamente dichiarate incostituzionali con la più volte citata

sentenza n. 127 del 1996.

Ha fatto indi seguito l'art. 3 della legge regionale 30 ottobre

1995, n. 76, con il quale è stato consentito ai consorzi di bonifica

di stipulare, in presenza di comprovate esigenze funzionali,

contratti di lavoro a termine, ai sensi della legge n. 230 del 1962,

avvalendosi preferibilmente dei contrattisti d'opera utilizzati, per

fini istituzionali dei consorzi stessi, nel periodo 1992-1994 (comma

1); all'uopo è stata autorizzata (comma 3) "la spesa di lire 1.500

milioni per ciascun anno 1996 e 1997".

A tale ultimo articolo si richiama la norma denunciata, la quale,

nel rideterminare in parte gli stanziamenti già a suo tempo

disposti, contempla altresì una proroga degli interventi fino al

1999.

3.3. - Ciò posto, non risulta fondata, anzitutto, la censura che

prospetta la violazione dell'art. 136 della Costituzione, la quale,

per ragioni di priorità logica, merita di essere esaminata per

prima. Nessuna identificazione appare, infatti, possibile fra la

disposizione ora all'esame e quelle già dichiarate incostituzionali:

mentre queste ultime davano facoltà ai nuovi consorzi di procedere

all'assunzione a tempo indeterminato di lavoratori che, in forma di

incarico di prestazione d'opera, avessero già svolto attività in

favore dei soppressi enti consortili, l'art. 1, ora denunciato,

configura un intervento legislativo del tutto diverso, volto

principalmente a ridefinire gli stanziamenti per i rapporti di lavoro

a termine, la cui stipulazione risulta già consentita dall'art. 3

della legge n. 76 del 1995, sì da permettere, tra l'altro, una

estensione degli interventi fino al 1999.

3.4. - Tale essendo la portata della norma oggetto di censura in

questa sede, sono da ritenere prive di fondamento anche le ulteriori

doglianze, con le quali il Commissario dello Stato ripropone le

medesime censure di violazione degli artt. 3, 51 e 97 della

Costituzione, a suo tempo prospettate nei confronti delle

disposizioni dichiarate incostituzionali con la pronunzia più volte

ricordata.

L'ipotesi formulata dal Commissario che si siano volute

precostituire le condizioni per la stabile immissione, nelle

strutture dei consorzi, di personale precario, senza alcun criterio

di selezione, non tiene conto del fatto che l'effettiva applicazione

della disposizione denunciata rimane pur sempre subordinata al

rispetto della rigorosa disciplina che, quanto a presupposti e durata

dei contratti a termine, risulta dettata dalla legge statale 18

aprile 1962, n. 230, espressamente richiamata dal legislatore

regionale. Né la paventata stabilizzazione di pregressi rapporti

precari sembra, invero, potersi evincere dalla consentita "proroga

degli interventi" fino al 1999, dovendosi tale locuzione riferire,

logicamente e ragionevolmente, non ai singoli rapporti in atto,

bensì all'utilizzo in sé dello strumento del contratto a termine.

Così intesa la disposizione, non può non restare fugato il dubbio

di una sua preordinazione ad una surrettizia stabilizzazione dei

rapporti lavorativi dalla medesima contemplati, tenuto conto, per di

più, che un siffatto esito troverebbe comunque ostacolo anche in

quell'orientamento espresso in materia da una consolidata

giurisprudenza di legittimità, che, in considerazione dei divieti

posti dalla normativa vigente nella Regione Siciliana in materia di

assunzioni a tempo indeterminato presso i consorzi di bonifica,

esclude la possibilità di addivenire ad una conversione in rapporti

a tempo indeterminato dei contratti a termine stipulati dai consorzi

medesimi.