Sentenza n. 346/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

della Regione Lombardia 9 maggio 1992, n. 20 (Norme per la

realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a

servizi religiosi), promosso con ordinanza emessa il 4 dicembre 2001

dal Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, iscritta al

n. 88 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica, 1ª serie speciale, n. 11 dell'anno 2002.

Udito nella camera di consiglio del 5 giugno 2002 il giudice

relatore Valerio Onida.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso dalla Congregazione

cristiana dei Testimoni di Geova per l'annullamento del provvedimento

del 17 agosto 1995 con il quale il comune di Cremona aveva negato

alla ricorrente l'assegnazione di contributi previsti dalla legge

della Regione Lombardia 9 maggio 1992, n. 20 (Norme per la

realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a

servizi religiosi), il Tribunale amministrativo regionale della

Lombardia, con ordinanza depositata il 4 dicembre 2001 e pervenuta il

4 febbraio 2002, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 8, primo comma, e 19 della

Costituzione, dell'art. 1 della legge regionale indicata, nella parte

in cui subordina la corresponsione dei contributi per la

realizzazione di attrezzature destinate a servizi religiosi alla

condizione che la confessione interessata abbia chiesto ed ottenuto

la regolamentazione dei propri rapporti con lo Stato sulla base di

una intesa ai sensi dell'art. 8, terzo comma, della Costituzione.

Premette il giudice a quo che la Congregazione dei Testimoni di

Geova aveva avanzato l'istanza al comune di Cremona richiamando il

principio, affermato da questa Corte nella sentenza n. 195 del 1993 -

che aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale di analoga norma

contenuta nella legge della Regione Abruzzo 16 marzo 1988, n. 29 -,

secondo il quale la corresponsione dei contributi in questione non

può essere subordinata dalle leggi regionali alla condizione che le

confessioni religiose che ne facciano richiesta abbiano regolato i

loro rapporti con lo Stato mediante intese, ai sensi dell'art. 8,

terzo comma, Cost. L'amministrazione comunale aveva però respinto la

domanda, escludendo che il principio affermato in quella sentenza,

resa in riferimento alla legge n. 29 del 1988 della Regione Abruzzo,

in difetto di espressa statuizione della Corte potesse applicarsi

alla legge della Regione Lombardia, rilevante nel caso in esame.

L'autorità remittente, dopo aver delineato i caratteri del

sistema di controllo di costituzionalità delle leggi definito dagli

artt. 134 e 138 (recte: 137) della Costituzione, 1 della legge

costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, nonché dall'art. 27 della

legge 11 marzo 1953, n. 87, ha escluso di poter essa stessa

disapplicare - come richiesto dalla ricorrente - per motivi di

giustizia sostanziale o di economia processuale, norme legislative

vigenti, ancorché palesemente in contrasto con precetti

costituzionali, contrasto emergente dalla già intervenuta

dichiarazione di illegittimità costituzionale di disposizioni

analoghe a quelle da applicare nel giudizio a quo, essendo riservata

a questa Corte la declaratoria di illegittimità costituzionale in

via consequenziale anche delle disposizioni analoghe, esecutive,

confermative, applicative o ripetitive.

La questione è rilevante, ad avviso del giudice a quo, in quanto

il giudizio in corso, avendo ad oggetto la sussistenza del diritto

soggettivo della ricorrente alla corresponsione dei contributi in

discorso, non può essere deciso indipendentemente dalla risoluzione

del dubbio di costituzionalità che investe l'art. 1 della legge

della Regione Lombardia n. 20 del 1992, direttamente applicabile alla

fattispecie.

Né rileverebbe la circostanza che la ricorrente invochi a

sostegno della propria pretesa il fatto che altri comuni della

Regione Lombardia abbiano riconosciuto i contributi alla

Congregazione dei Testimoni di Geova, disapplicando la disposizione

della legge regionale, dal momento che nella specie non potrebbe

configurarsi una illegittimità del provvedimento impugnato per

contrasto con precedenti provvedimenti, sia perché si tratta di atti

emanati da amministrazioni diverse, sia in quanto l'errore compiuto

in passato non potrebbe essere invocato per giustificare altri atti

illegittimi o per invocare una pretesa disparità di trattamento.

Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, secondo

il remittente essa si ricaverebbe ictu oculi da quanto affermato

dalla citata sentenza di questa Corte n. 195 del 1993. Il principio

costituzionale di eguaglianza e di libertà delle confessioni

religiose, introdotto dall'art. 8, primo comma, della Costituzione,

impedirebbe di emanare norme che escludano da contribuzioni le

confessioni religiose che non abbiano regolato i propri rapporti con

lo Stato mediante le intese di cui al successivo terzo comma. Si

richiamano, della predetta sentenza costituzionale, le affermazioni

secondo cui "tutte le confessioni religiose" di cui all'art. 8, primo

comma "sono idonee a rappresentare gli interessi religiosi dei loro

appartenenti", e la circostanza dell'avvenuta stipulazione

dell'intesa con lo Stato "non può quindi costituire l'elemento di

discriminazione nell'applicazione di una disciplina, posta da una

legge comune, volta ad agevolare l'esercizio di un diritto di

libertà dei cittadini"; e, ancora, "gli interventi pubblici" in

questione "vengono ad incidere positivamente proprio sull'esercizio

in concreto del diritto fondamentale e inviolabile della libertà

religiosa ed in particolare sul diritto di professare la propria fede

religiosa" e di "esercitarne in privato o in pubblico il culto",

conseguendone che "qualsiasi discriminazione in danno dell'una o

dell'altra fede religiosa è costituzionalmente inammissibile in

quanto contrasta con il diritto di libertà e con il principio di

uguaglianza"; "finalità ed effetto" della legge essendo quelli "di

facilitare l'esercizio del culto, l'agevolazione non può essere

subordinata alla condizione che il culto si riferisca ad una

confessione religiosa la quale abbia chiesto e ottenuto la

regolamentazione dei propri rapporti con lo Stato ai sensi

dell'art. 8, terzo comma, della Costituzione".

Il fatto che una confessione religiosa non abbia concluso con lo

Stato una siffatta intesa, pertanto, non potrebbe costituire motivo

di discriminazione, dal momento che la differenziazione violerebbe il

principio della parità di trattamento e della eguale libertà di

culto sancito dallo stesso art. 8 della Costituzione, recando

pregiudizio all'esercizio del diritto fondamentale e inviolabile a

professare la propria fede religiosa, stabilito dall'art. 19 della

Costituzione.

2. - Non vi è stata costituzione di parti né intervento del

Presidente della giunta regionale. Considerato in diritto

1. - La questione sollevata dal Tribunale amministrativo

regionale della Lombardia investe l'art. 1 della legge regionale

della Lombardia 9 maggio 1992, n. 20 (Norme per la realizzazione di

edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi). La

disposizione in esame indica come finalità della legge la promozione

della "realizzazione di attrezzature di interesse comune destinati

[rectius: destinate] a servizi religiosi, da effettuarsi da parte

degli enti istituzionalmente competenti in materia di culto della

Chiesa cattolica, e delle altre confessioni religiose, i cui rapporti

con lo Stato siano disciplinati ai sensi dell'articolo 8, terzo

comma, della Costituzione" - vale a dire da leggi sulla base di

intese con le relative rappresentanze - "e che già abbiano una

presenza organizzata nell'ambito dei comuni ove potranno essere

realizzati gli interventi" previsti. I successivi articoli precisano

quali attrezzature di interesse comune per servizi religiosi possono

essere finanziate (immobili destinati al culto o all'abitazione dei

ministri del culto e del personale di servizio, o ad attività di

formazione religiosa; immobili adibiti, nell'esercizio del ministero

pastorale, ad attività educative, culturali, sociali, ricreative e

di ristoro, che non abbiano fini di lucro: art. 2); prevedono che gli

strumenti urbanistici generali individuino le aree destinate ad

attrezzature religiose, riservando ad esse una dotazione di aree pari

almeno al 25 per cento di quella complessiva destinata ad

attrezzature di interesse comune (art. 3); disciplinano l'erogazione

di contributi, a valere su un apposito fondo alimentato da una quota,

pari almeno all'8 per cento, delle somme riscosse per oneri di

urbanizzazione secondaria, contributi che sono ripartiti fra le

confessioni religiose che ne facciano richiesta "e che abbiano le

caratteristiche di cui al precedente articolo 1" (art. 4).

La disposizione impugnata è censurata invocando le ragioni che

condussero questa Corte a dichiarare, con la sentenza n. 195 del

1993, la illegittimità costituzionale parziale di un'analoga legge

della Regione Abruzzo (sentenza che, correttamente, il Tribunale

amministrativo regionale esclude possa estendere i suoi effetti alla

legge lombarda): il condizionare l'erogazione dei contributi a favore

delle confessioni religiose al requisito dell'avere queste stipulato

un'intesa con lo Stato ai sensi dell'art. 8, terzo comma, della

Costituzione è in contrasto, secondo il remittente, con i principi

di eguale libertà delle confessioni (art. 8, primo comma, Cost.) e

di libertà di esercizio del culto (art. 19 Cost.), libertà sulla

quale gli interventi pubblici in questione incidono positivamente.

La censura investe dunque, più precisamente, quella parte

dell'art. 1 della legge impugnata che pone come requisito, che

debbono possedere le confessioni religiose per ottenere i contributi,

l'essere i loro rapporti con lo Stato "disciplinati ai sensi

dell'art. 8, terzo comma, della Costituzione".

2. - La questione è fondata.

Già nella sentenza n. 195 del 1993 questa Corte, giudicando

sulla legittimità costituzionale di una legge della Regione Abruzzo,

dichiarò che "un intervento generale ed autonomo dei pubblici poteri

che trova la sua ragione e giustificazione - propria della materia

urbanistica - nell'esigenza di assicurare uno sviluppo equilibrato ed

armonico dei centri abitativi e nella realizzazione dei servizi di

interesse pubblico nella loro più ampia accezione, che comprende

perciò anche i servizi religiosi", ed ha l'effetto di facilitare "le

attività di culto, che rappresentano un'estrinsecazione del diritto

fondamentale ed inviolabile della libertà religiosa", non può

introdurre come elemento di discriminazione fra le confessioni

religiose che aspirano ad usufruirne, avendone gli altri requisiti,

l'esistenza di un'intesa per la regolazione dei rapporti della

confessione con lo Stato.

Tale ragione di incostituzionalità trova applicazione anche nel

presente giudizio. Le intese di cui all'art. 8, terzo comma, sono

infatti lo strumento previsto dalla Costituzione per la regolazione

dei rapporti delle confessioni religiose con lo Stato per gli aspetti

che si collegano alle specificità delle singole confessioni o che

richiedono deroghe al diritto comune: non sono e non possono essere,

invece, una condizione imposta dai poteri pubblici alle confessioni

per usufruire della libertà di organizzazione e di azione, loro

garantita dal primo e dal secondo comma dello stesso art. 8, né per

usufruire di norme di favore riguardanti le confessioni religiose.

Ciò è tanto più vero in una situazione normativa in cui la

stipulazione delle intese è rimessa non solo alla iniziativa delle

confessioni interessate (le quali potrebbero anche non voler

ricorrere ad esse, avvalendosi solo del generale regime di libertà e

delle regole comuni stabilite dalle leggi), ma anche, per altro

verso, al consenso prima del Governo - che non è vincolato oggi a

norme specifiche per quanto riguarda l'obbligo, su richiesta della

confessione, di negoziare e di stipulare l'intesa - e poi del

Parlamento, cui spetta deliberare le leggi che, sulla base delle

intese, regolano i rapporti delle confessioni religiose con lo Stato.

Vale dunque in proposito il divieto di discriminazione, sancito

in generale dall'art. 3 della Costituzione e ribadito, per quanto qui

interessa, dall'art. 8, primo comma. Ne risulterebbe, in caso

contrario, violata anche l'eguaglianza dei singoli nel godimento

effettivo della libertà di culto, di cui l'eguale libertà delle

confessioni di organizzarsi e di operare rappresenta la proiezione

necessaria sul piano comunitario, e sulla quale esercita una

evidente, ancorché indiretta influenza la possibilità delle diverse

confessioni di accedere a benefici economici come quelli previsti

dalla legge in esame.

3. - Nemmeno si potrebbe ritenere che - data l'assenza,

nell'ordinamento, di criteri legali precisi che definiscano le

"confessioni religiose" - il riferimento all'esistenza dell'intesa

possa valere come elemento oggettivo di qualificazione delle

organizzazioni richiedenti, atto a distinguere le confessioni

religiose da diversi fenomeni di organizzazione sociale che

pretendessero tuttavia di accedere ai benefici.

È bensì vero che siffatto problema di qualificazione si pone

sia in sede di applicazione dell'art. 8, terzo comma, della

Costituzione, ai fini di identificare i soggetti che possono chiedere

di stipulare le intese, sia in sede di applicazione, amministrativa o

giurisprudenziale, di ogni altra norma che abbia come destinatarie le

confessioni religiose. Ma ciò non significa che si possa confondere

tale problema qualificatorio - che può essere, in concreto, di più

o meno difficile soluzione - con un requisito, quello della

stipulazione di intese, che presuppone bensì la qualità di

confessione religiosa, ma non si identifica con essa.

Nella specie, da un lato, possono valere i diversi criteri, non

vincolati alla semplice autoqualificazione (cfr. sentenza n. 467 del

1992), che nell'esperienza giuridica vengono utilizzati per

distinguere le confessioni religiose da altre organizzazioni sociali

(ed è ben noto come vi siano confessioni, pur prive di intesa, che

hanno però ottenuto diverse forme di riconoscimento: cfr. sentenza

n. 195 del 1993 e ordinanza n. 379 del 2001); dall'altro lato, dal

punto di vista pratico, vale la considerazione che il beneficio

previsto riguarda comunque (e continuerà a riguardare anche dopo la

dichiarazione di parziale incostituzionalità derivante dalla

presente pronunzia) solo le confessioni che "abbiano una presenza

organizzata nell'ambito dei comuni ove potranno essere realizzati gli

interventi previsti" dalla legge stessa, e potrà essere concesso

solo in relazione alla realizzazione delle "attrezzature di interesse

comune per servizi religiosi", definite nell'art. 2 della legge.

4. - La norma impugnata, nella parte che introduce il requisito

della disciplina sulla base di intesa, ai sensi dell'art. 8, terzo

comma, della Costituzione, dei rapporti con lo Stato delle singole

confessioni religiose, ai fini di poter usufruire dei benefici

previsti, deve essere dunque dichiarata costituzionalmente

illegittima. Non è necessario invece estendere tale dichiarazione di

illegittimità al disposto dell'art. 4, comma 2, della legge, che,

facendo rinvio alle "caratteristiche di cui al precedente art. 1" per

identificare le confessioni richiedenti aventi titolo ai contributi,

si conforma automaticamente alla nuova portata dell'art. 1 medesimo

risultante dalla presente pronunzia.