Sentenza n. 346/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Friuli-Venezia Giulia

e Umbria notificati il 18 e 10 febbraio 1994, depositati in

Cancelleria il 22 e 25 successivi, per conflitti di attribuzioni

sorti a seguito: a) del telegramma del prefetto di Gorizia del 18

dicembre 1993 con il quale è stato chiesto al Consorzio di bonifica

Pianura Isontina di trasmettere gli atti deliberativi relativi a

contratti, in applicazione dell'art. 15 della legge 13 maggio 1991,

n. 203; nonché, per quanto possa occorrere, con riferimento alla

circolare del Ministero dell'interni del 6 dicembre 1993; b) della

circolare del Ministero degli interni n. 29 del 6 dicembre 1993

recante: "Consorzi di bonifica. Controllo preventivo di legittimità

ex art. 16 della legge 19 marzo 1990, n. 55, modificato dall'art. 15

della legge 12 luglio 1991, n. 203. Ammissibilità. Misure

sanzionatorie della sospensione e decadenza dalla carica, introdotte

dalla legge 18 gennaio 1992, n. 16. Esclusione" ed iscritti ai nn. 4

e 5 del registro conflitti 1994;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1994 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Renato Fusco e Sergio Panunzio per la Regione

Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato Giovanni Tarantini per la Regione

Umbria;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 18 febbraio 1994, la Regione

Friuli-Venezia Giulia ha sollevato conflitto di attribuzioni nei

confronti del Presidente del Consiglio dei ministri con riferimento

al telegramma del prefetto di Gorizia del 18 dicembre 1993

indirizzato al presidente del Consorzio di bonifica Pianura Isontina

e, per conoscenza, alla Regione Friuli-Venezia Giulia, con il quale

si è chiesto al Consorzio la trasmissione degli atti deliberativi

relativi a contratti, in applicazione dell'art. 15 della legge 12

luglio 1991, n. 203 (Conversione in legge, con modificazioni, del

decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, recante provvedimenti urgenti

in tema di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e

buon andamento dell'attività amministrativa); nonché con

riferimento alla presupposta ed applicata circolare del Ministero

dell'interno n. 29 del 6 dicembre 1993 (portata a conoscenza della

Regione col suddetto telegramma del prefetto di Gorizia), nella parte

in cui con essa si riconosce il potere del prefetto di richiedere la

trasmissione ed il controllo preventivo di legittimità sugli atti

deliberativi dei consorzi di bonifica relativi a contratti.

La ricorrente deduce che con il telegramma prefettizio e la

presupposta circolare ministeriale veniva affermata la pretesa di

sottoporre al controllo preventivo di legittimità su richiesta del

prefetto - ai sensi dell'art. 15 della legge n. 203 del 1991 - gli

atti contrattuali dei consorzi di bonifica (e segnatamente del

consorzio Pianura Isontina), ritenendo che anche detti consorzi siano

ricompresi, secondo il richiamo espresso nello stesso art. 15, tra

"gli enti indicati nell'art. 49 della legge 8 giugno 1990, n. 142"

(Ordinamento delle autonomie locali), dove si è stabilito che "salvo

diverse disposizioni recate dalle leggi vigenti, alle unità

sanitarie locali, ai consorzi, alle unioni di comuni e alle comunità

montane si applicano le norme sul controllo e sulla vigilanza dettate

per i Comuni e per le Province".

A giudizio della ricorrente, tanto la richiesta contenuta nel

telegramma del prefetto quanto la presupposta ed applicata circolare

ministeriale sarebbero invasive dell'ambito delle competenze

costituzionalmente spettanti alla Regione in materia di consorzi di

bonifica, di ordinamento degli enti locali e di disciplina dei

controlli, ai sensi degli artt. 4, nn. 1- bis e 2, 5, n. 4, ed 8

dello Statuto speciale di autonomia (L. cost. 31 gennaio 1963, n. 1)

e relative norme di attuazione (d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116;

d.P.R. 15 giugno 1987, n. 469), competenze di fatto esercitate dalla

Regione con le leggi regionali 2 marzo 1966, n. 3; 18 ottobre 1967,

n. 22; 23 agosto 1985, n. 43; e 12 settembre 1991, n. 49.

In particolare, la Regione osserva che la legge regionale n. 43

del 1985 ha regolato in via esclusiva, in attuazione delle competenze

statutariamente definite, il controllo sui consorzi di bonifica

regionale, demandando all'assessore regionale all'agricoltura il

controllo preventivo di legittimità su tutti gli atti deliberativi,

ivi compresi quelli a contenuto contrattuale.

Pertanto, secondo la ricorrente, il presupposto, insito negli atti

censurati, che le deliberazioni dei consorzi di bonifica operanti nel

territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia siano sottoposte al

controllo di legittimità di cui alla legge n. 142 del 1990 ed alla

corrispondente legge regionale n. 49 del 1991 - sì da risultare

conseguentemente sottoponibili alla richiesta prefettizia di cui

all'art. 15 della legge n. 203 del 1991 - sarebbe erroneo e lesivo

della competenza regionale, nonché tale da determinare una

illegittima duplicazione del controllo preventivo di legittimità

sugli atti consortili.

A giudizio della ricorrente, i consorzi di bonifica non

potrebbero, infatti, risultare ricompresi tra i consorzi e gli altri

enti locali, diversi dai Comuni e dalle Province, indicati dall'art.

49 della legge n. 142 del 1990, dal momento che detta norma

espressamente esclude l'applicabilità della disciplina dei controlli

su tali enti nei casi in cui vi siano diverse disposizioni recate

dalle leggi vigenti (nella specie adottate, per i consorzi regionali

di cui trattasi, con la legge regionale n. 43 del 1985).

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri non si è costituito

nel giudizio.

3. - Con ricorso notificato in data 9 febbraio 1994 anche la

Regione Umbria ha sollevato conflitto di attribuzioni nei confronti

del Presidente del Consiglio dei ministri con riferimento alla stessa

circolare, ritenuta lesiva delle competenze attribuite alla Regione

dall'art. 117 della Costituzione, nonché dall'art. 2 del d.P.R. 15

gennaio 1972, n. 11, e dall'art. 73 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616, norme che riconoscerebbero alle Regioni il potere di

disciplinare autonomamente i controlli di legittimità sugli atti dei

consorzi di bonifica.

A giudizio della ricorrente - che richiama la giurisprudenza

costituzionale in materia, e segnatamente le sentenze n. 178 del 1973

e 164 del 1990 - la disciplina dei controlli sui consorzi di bonifica

dovrebbe ritenersi estranea, contrariamente a quanto asserito

nell'impugnata circolare ministeriale, alle disposizioni dell'art.

130 della Costituzione, in quanto la nozione di "altri enti locali",

richiamata da tale articolo, comprenderebbe esclusivamente quegli

enti che costituiscono una diretta proiezione di Comuni e Province,

quali sono i comprensori, le unità sanitarie locali, le comunità

montane e, per quanto concerne i consorzi, i soli consorzi

intercomunali ed interprovinciali.

Tale criterio interpretativo sarebbe stato, d'altro canto,

adottato dallo stesso art. 49 della legge n. 142 del 1990 che, nel

citare i consorzi nel novero degli enti locali sui quali può

esercitarsi il controllo del Comitato regionale di controllo, farebbe

esclusivo riferimento ai consorzi tra Comuni e Province che possono

essere costituiti, ai sensi dell'art. 25 della stessa legge, "per la

gestione associata di uno o più servizi".

La disciplina dei controlli sui consorzi di bonifica risulterebbe,

quindi, di competenza della Regione, competenza effettivamente

esercitata dalla Regione Umbria con la legge regionale 25 novembre

1986, n. 44, con la quale è stato attribuito alla Giunta regionale

il controllo di legittimità sugli atti di detti consorzi.

L'incidenza della circolare ministeriale su tale disciplina

risulterebbe, pertanto, lesiva della sfera di attribuzioni regionali

costituzionalmente garantita.

4. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

per chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o non

fondato.

Ad avviso del resistente, la circolare impugnata, prospettando una

questione interpretativa in ordine alla estensione della nozione dei

"consorzi" di cui all'art. 49 della legge n. 142 del 1990, non

assumerebbe carattere lesivo della competenza regionale.

5. - In prossimità dell'udienza, la Regione Umbria ha prodotto

una memoria per sviluppare i motivi del ricorso e confutare le tesi

enunciate dalla difesa dello Stato. Considerato in diritto

1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia e la Regione Umbria

denunciano una lesione delle rispettive sfere di attribuzioni

costituzionali che si assume derivare da uno stesso presupposto,

rappresentato dalla circolare del Ministero dell'interno n. 29 del 6

dicembre 1993.

I giudizi relativi possono essere, pertanto, riuniti ai fini

dell'adozione di un'unica pronuncia.

2. - L'art. 15 della legge 12 luglio 1991, n. 203 (di conversione

del decreto legge 13 maggio 1991, n. 152, recante "Provvedimenti

urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata e di

trasparenza e buon andamento dell'attività amministrativa"), nel

modificare l'art. 16 della legge 19 maggio 1990, n. 55, ha attribuito

al prefetto il potere di chiedere alle Province, ai Comuni ed alle

amministrazioni ed enti indicati nell'art. 49 della legge 8 giugno

1990, n. 142, di sottoporre al controllo preventivo di legittimità

le deliberazioni relative alle materie di cui al comma secondo, lett.

a), dell'art. 45 della stessa legge n. 142, concernenti gli acquisti,

le alienazioni, gli appalti e, in generale, tutti i contratti.

Gli enti sottoposti a tale potere di richiesta straordinaria - che

si affianca ai poteri d'iniziativa stabiliti in via ordinaria

dall'art. 45, secondo comma, della legge n. 142 del 1990 (v. sentenza

n. 191/1994) - sono, ai sensi di quanto disposto dall'art. 49 della

stessa legge n. 142, le unità sanitarie locali, i consorzi, le

unioni di Comuni e le comunità montane.

Il Ministero dell'interno, con la circolare n. 29 del 6 dicembre

1993, ha ritenuto che tra i destinatari del potere prefettizio di cui

è causa debbano rientrare anche i consorzi di bonifica, dal momento

che - alla luce dei principi espressi in talune pronunce

costituzionali e dell'evoluzione della legislazione regionale - detti

consorzi "sotto l'aspetto della sottoposizione al controllo di

legittimità di cui all'art. 130 della Costituzione, devono essere

considerati come enti locali".

Tale interpretazione viene contestata dalle ricorrenti in quanto

ritenuta lesiva della sfera delle proprie attribuzioni costituzionali

in tema di consorzi di bonifica e di relativi controlli, nonché

contrastante con la disciplina adottata in materia dalla Regione

Friuli-Venezia Giulia e dalla Regione Umbria.

Conseguentemente le due Regioni chiedono l'annullamento in parte

qua della circolare in questione, mentre la Regione Friuli-Venezia

Giulia estende la domanda di annullamento anche al telegramma del

prefetto di Gorizia in data 18 dicembre 1993, mediante il quale, in

applicazione della suddetta circolare, è stato richiesto al

Consorzio di bonifica Pianura Isontina di sottoporre al controllo le

proprie deliberazioni concernenti contratti.

3. - I ricorsi sono fondati.

Non può essere, infatti, condivisa la tesi espressa dal Ministero

dell'interno nella circolare in esame, secondo cui i consorzi di

bonifica, ai fini del controllo di legittimità sugli atti di cui

all'art. 130 della Costituzione, vanno inclusi nel novero degli enti

locali, con la conseguenza di risultare destinatari della disciplina

posta nell'art. 49 della legge n. 142 del 1990, richiamata dall'art.

15 della legge n. 203 del 1991.

Questa Corte ha già avuto modo di precisare il contenuto della

nozione di "enti locali" richiamata dall'art. 130 della Costituzione,

sottolineando la distinzione esistente tra la categoria degli "enti

locali" e quella degli "enti amministrativi dipendenti dalla

Regione", di cui all'art. 117 della Costituzione, e rilevando come il

collegamento disposto in sede costituzionale (v. artt. 118, ultimo

comma, e 130) tra Comuni, Province ed "altri enti locali", mentre, da

un lato, impedisce di "identificare questi ultimi solo sulla base di

un generico ed indifferenziato richiamo al circoscritto ambito

spaziale delle loro funzioni", dall'altro impone di definire la

categoria degli enti locali "sulla base di più complesse coordinate

istituzionali, quali la territorialità e la rappresentatività

diretta o indiretta degli interessi comunitari" (v. sentenza n.

164/1990).

La presenza di questi elementi non compare nelle caratteristiche

istituzionali proprie dei consorzi di bonifica, solitamente

qualificati come enti pubblici economici, con una partecipazione

limitata ai proprietari ed agli affittuari dei terreni inclusi nei

comprensori di bonifica. Tant'è che la disciplina relativa al

controllo su tali enti, affidata alla legislazione regionale,

risulta, in concreto, solitamente formulata in termini diversi da

quelli propri del controllo di legittimità sugli atti degli enti

locali attribuito, ai sensi dell'art. 130 della Costituzione, ai

Comitati regionali di controllo (v., per quanto concerne la posizione

delle ricorrenti, la legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 23

agosto 1985, n. 43, che affida il controllo sugli atti dei consorzi

di bonifica all'Assessore regionale all'agricoltura, e la legge della

Regione Umbria 25 novembre 1986, n. 44, che affida il controllo in

questione alla Giunta regionale).

4. - In base alle considerazioni che precedono, la nozione di

consorzi richiamata nell'art. 49 della legge 142 del 1990 - e

collegata all'ambito di operatività del controllo di cui all'art.

130 della Costituzione - non è tale da ricomprendere anche i

consorzi di bonifica, ma va limitata ai soli consorzi di Comuni e

Province per la gestione associata di uno o più servizi, di cui

all'art. 25 della stessa legge n. 142, consorzi che, in quanto

proiezioni dei Comuni e delle Province, vengono ad assumere anch'essi

le connotazioni proprie degli enti locali di cui all'art. 130 della

Costituzione.

Il potere di richiesta di controllo attribuito al prefetto

dall'art. 15 della legge 12 luglio 1991, n. 203, in quanto

espressamente riferito ai soli consorzi di cui all'art. 49 della

legge 8 giugno 1990, n. 142, non può, pertanto, riguardare anche i

consorzi di bonifica: con la conseguenza che, disponendo diversamente,

sia la circolare del Ministero dell'interno n. 29 del 6 dicembre 1993

sia il telegramma del prefetto di Gorizia del 18 dicembre 1993 hanno

apportato lesione alla sfera di attribuzioni costituzionali spettanti

in materia di controllo sugli stessi consorzi alle Regioni

ricorrenti.