Sentenza n. 346/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione autonoma della

Sardegna notificato il 20 marzo 1990, depositato in cancelleria il 27

successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto

del Ministro dell'ambiente del 4 dicembre 1989, intitolato

"Individuazione della zona di importanza naturalistica nazionale ed

internazionale di Monte Arcosu", ed iscritto al n. 10 del registro

conflitti 1990;

Udito nell'udienza pubblica del 12 giugno 1990 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Udito l'Avvocato Sergio Panunzio per la Regione Sardegna;

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Sardegna ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato in relazione al decreto del Ministro dell'ambiente 4 dicembre

1989, intitolato "Individuazione della zona di importanza

naturalistica nazionale ed internazionale di Monte Arcosu". Ad avviso

della ricorrente, questo decreto sarebbe lesivo delle competenze

previste dagli artt. 3 e 6 dello Statuto speciale, come attuati dal

d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348, ed in particolare dall'art. 58 dello

stesso.

Secondo la Regione, infatti, l'art. 5 della legge 8 luglio 1986,

n. 349, indicato nella premessa dell'atto impugnato, attribuisce allo

Stato (Ministro dell'ambiente) solo il potere di proporre la

individuazione delle aree di importanza naturalistica nazionale ed

internazionale, e non anche quello di individuare direttamente tali

zone. Ciò si spiegherebbe con il fatto che quell'articolo non

attribuirebbe allo Stato nessun altro potere oltre a quello già

riservato allo stesso dall'art. 83 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,

la cui disciplina, essendo prevista in relazione ai parchi

interregionali ed essendo basata dunque su un criterio geografico,

non sarebbe applicabile alla Sardegna per il suo stesso carattere

geografico di "isola".

Inoltre, sempre secondo la ricorrente, il decreto impugnato non

potrebbe trovare giustificazione nel preteso interesse internazionale

della Foresta di Monte Arcosu, in quanto nel caso di specie, come ha

già affermato questa Corte nella sentenza n. 830 del 1988, non viene

in discussione il limite degli "obblighi internazionali", che solo

potrebbe legittimare una deroga nell'ordine delle competenze

costituzionalmente riconosciute alla Regione Sardegna. Né si

potrebbe dire, continua la ricorrente, che l'intervento statale possa

essere giustificato dalla inerzia della Regione nella tutela della

Foresta di Monte Arcosu, dal momento che la legge regionale 7 giugno

1989, n. 31, ha già ricompreso questa zona nell'ambito

dell'istituendo Parco naturale del Sulcis ed ha, nel contempo,

dettato rigorose norme di salvaguardia.

In ogni caso, ove si dovesse ritenere sussistente la competenza

del Ministro dell'ambiente in ordine alla individuazione delle aree e

questa non dovesse essere considerata limitata alla sola proposta di

individuazione, l'atto impugnato, ad avviso della ricorrente, sarebbe

egualmente lesivo delle proprie competenze. Esso, infatti, non si

limiterebbe ad individuare l'area, ma detterebbe una disciplina della

organizzazione della riserva naturale, che, secondo la ricorrente,

eccederebbe l'ambito delle competenze in ipotesi riconosciute allo

Stato. In secondo luogo, poiché tale potere costituisce pur sempre

espressione della funzione di indirizzo e coordinamento (art. 83,

u.c., d.P.R. n. 616 del 1977), risulterebbe violato il principio di

legalità, in quanto non sarebbero in alcun modo determinati dalla

legge i criteri in base ai quali questa funzione dovrebbe in concreto

essere esercitata. In terzo luogo, non risulterebbe osservato il

principio della previa intesa con la Regione, ogni qual volta vi sia

incisione su competenze primarie della Regione stessa. Sotto

quest'ultimo profilo, precisa la ricorrente, lo Stato non avrebbe

formulato neppure una proposta di intesa, non potendosi considerare

tale la lettera del Ministero dell'ambiente in data 17 aprile 1989,

indirizzata anche ad altri enti locali, la quale non contiene neanche

un termine per la formulazione del parere e rende così inapplicabile

il procedimento previsto dall'art. 7 della legge 3 marzo 1987, n. 59,

impropriamente richiamato nella premessa dell'atto impugnato. Infine,

sempre secondo la Regione Sardegna, il decreto sarebbe in ogni caso

illegittimo in quanto, mentre l'art. 5 attribuisce al Ministero

dell'ambiente la competenza ad elaborare le proposte di

individuazione della zona, al contrario il potere di individuare

l'area d'interesse nazionale o internazionale è disciplinato

dall'art. 83, ultimo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, il quale

inquadra quel potere tra le forme di esercizio della funzione di

indirizzo e coordinamento. L'atto impugnato, pertanto, sarebbe stato

adottato al di fuori di ogni forma di esercizio della predetta

funzione e dovrebbe, quindi, esser annullato. Considerato in diritto

1. - La Regione Sardegna ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato in relazione al decreto del Ministro

dell'Ambiente (Individuazione della zona d'importanza naturalistica

nazionale e internazionale di Monte Arcosu), adottato in data 4

dicembre 1989, sul presupposto che tale decreto, nell'individuare la

zona della Foresta di Monte Arcosu come area di importanza

naturalistica nazionale ed internazionale, lederebbe le competenze

legislative e amministrative garantite costituzionalmente alla

Regione stessa dagli artt. 3 e 6 dello Statuto speciale per la

Sardegna (Legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3), come attuati dal

d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348, art. 58 ("Sono trasferite alla regione

le funzioni amministrative concernenti gli interventi per la

protezione della natura, le riserve e i parchi naturali").

2. - Il ricorso va accolto.

In un caso recentemente deciso (v. sent. n. 830 del 1988), questa

Corte ha già avuto modo di pronunziarsi su un decreto del Ministro

dell'ambiente diretto a istituire la riserva naturale di Monte

Arcosu, dichiarando che il relativo potere non spettava allo Stato e

annullando consequenzialmente il decreto impugnato. In

quell'occasione questa Corte ha esaminato le norme poste a base del

potere ministeriale allora contestato, le quali sono le stesse

invocate dal Ministro dell'ambiente per il decreto ora in

discussione, e ne ha fornito un'interpretazione che, come allora,

conduce all'accoglimento del ricorso.

2.1. - Va, innanzitutto, ricordato che con le norme di attuazione

dello Statuto speciale per la Sardegna contenute nel d.P.R. 19 giugno

1979, n. 348, la materia della "protezione della natura" è stata

trasferita alla competenza esclusiva della suddetta Regione, nel

quadro del complessivo adeguamento dell'autonomia costituzionalmente

garantita alla Sardegna ai trasferimenti di funzioni compiuti con il

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, a favore delle regioni a statuto

ordinario.

Sebbene le anzidette norme abbiano trasferito alla Regione

Sardegna ampi poteri in materia di parchi e di riserve naturali, esse

non possono essere considerate preclusive del potere statale di

individuare aree che rivestano un'importanza naturalistica di rilievo

nazionale o internazionale - pur se queste aree occupano un

territorio racchiuso nei confini di una sola regione - e di

istituirvi parchi o riserve. Questa Corte ha, anzi, precisato che il

potere allo Stato di individuare le aree da destinare a parchi o a

riserve naturali e di adottare le conseguenti misure di salvaguardia

rientra in una più vasta potestà statale, comprensiva anche della

definizione dei confini della zona da tutelare e dell'istituzione

degli organi preposti alla protezione della stessa, nella quale si

esprime la complessa valutazione, da parte dello Stato,

dell'interesse nazionale (o sovranazionale) che giustifica la

destinazione di una certa area a un regime speciale, diretto alla

tutela di beni naturalistici di notevole importanza per l'intera

collettività nazionale o internazionale (v. spec. sent. n. 1031 del

1988, nonché sentt. nn. 123 del 1980, 223 del 1984, 617 del 1987 e

1029 del 1988).

Tuttavia è affermazione più volte ripetuta da questa Corte che,

quando lo Stato agisce per l'attuazione di un interesse nazionale o

di un obbligo internazionale, la sussistenza dell'uno o dell'altro

non può essere semplicemente affermata o desunta genericamente, ma

dev'esser comprovata da rigorosi procedimenti ermeneutici e da seri

argomenti giustificativi, sottoponibili, in sede di sindacato di

legittimità costituzionale, a uno scrutinio particolarmente severo

(v., per gli obblighi internazionali, sent. n. 830 del 1988, e, per

l'interesse nazionale, sentt. nn. 177, 217 e 633 del 1988, 407 del

1989 e 139 del 1990). E ciò perché, come è stato affermato nella

sent. n. 830 del 1988, si tratta di limiti alla competenza regionale

nelle materie trasferite la cui natura e la cui consistenza sono tali

da comportare una eccezionale alterazione della ripartizione dei

poteri stabilita con norme di rango costituzionale.

2.2. - Questa Corte ha già affermato (sent. n. 830 del 1988) che

nessuno degli atti di diritto internazionale o comunitario richiamati

è tale da giustificare il potere statale di individuazione dell'area

naturalistica, svolto con l'impugnato decreto ministeriale, come

necessario mezzo di adempimento di un obbligo internazionale o di un

vincolo comunitario.

Non lo è la Convenzione di Berna, relativa alla conservazione

della vita selvatica e dell'ambiente naturale in Europa (ratificata

con la legge 5 agosto 1981, n. 503), la quale, prevedendo

"espressamente una normazione interna di attuazione (secondo la

letterale formula dell'art. 6: 'leggi e regolamenti') da emanare

senza limiti di tempo", rinvia chiaramente alla "ripartizione delle

attribuzioni prevista dalle norme interne di livello costituzionale,

salva, in caso di successiva e persistente inerzia delle Regioni, la

sostituzione dello Stato, intesa ad evitare la responsabilità verso

gli altri Stati contraenti, gravante per principio a carico del

medesimo".

Né la base di un vincolo sovranazionale può esser individuata

nella Direttiva del Consiglio delle Comunità europee n. 79/409,

poiché anche questa, nelle materie riservate alle regioni e, tanto

più, in una assegnata alla competenza esclusiva, comporta il

riconoscimento alle stesse della relativa competenza di attuazione,

salvo il potere di sostituzione dello Stato in caso di persistente

inattività delle regioni medesime (v. anche sent. n. 304 del 1987,

e, da ultimo, sent. n. 284 del 1989).

Ma - tanto con riferimento alla Convenzione di Berna, quanto con

riferimento alla citata direttiva comunitaria - nella fattispecie

nessuno spazio può esser riconosciuto al potere sostitutivo dello

Stato, dal momento che la Regione Sardegna, con legge 7 giugno 1989,

n. 31, aveva già esercitato il proprio potere di individuazione

della zona della Foresta di Monte Arcosu come area da assoggettare a

tutela naturalistica, ricomprendendola entro i confini

dell'istituendo Parco naturale del Sulcis.

2.3. - Sotto il profilo dell'eventuale ricorrenza dell'interesse

nazionale, occorre sottolineare che - sia nella premessa che

nell'articolato del decreto ministeriale impugnato - manca

un'adeguata dimostrazione della sussistenza dei motivi che dovrebbero

provare l'importanza naturalistica per l'intera collettività

nazionale della zona considerata. In particolare, poiché la Regione

Sardegna, nell'esercizio della sua competenza esclusiva in materia di

"protezione della natura", ha già destinato l'area della Foresta di

Monte Arcosu all'istituzione di un parco naturale, manca la

dimostrazione da parte dello Stato che la fauna, la flora e

l'ambiente di quella zona non possono essere adeguatamente tutelati

dalla istituzione di un parco naturale d'interesse regionale ed

esigano, invece, una protezione diversa e più rigorosa, come quella

propria di una riserva naturale (di un certo tipo) avente rilevanza

nazionale. A tale scopo, infatti, non basta affermare che ricorra un

interesse prioritario alla conservazione di talune specie di fauna

insediate nell'area della Foresta di Monte Arcosu o che quest'ultima

costituisca un tipico esempio di foresta mediterranea, ma occorre

provare la sussistenza di un interesse naturalistico così rilevante

e imperativo da indurre a ritenere fondatamente che la Regione non

disponga dei poteri e dei mezzi adeguati all'apprestamento di

un'idonea tutela di quel particolare interesse.

3. - Né, infine, può essere taciuto il rilievo che il potere

esercitato con il decreto del Ministro dell'ambiente oggetto di

impugnazione è totalmente privo di una base legislativa. Sicché,

quand'anche per ipotesi fosse dato di rinvenire un interesse

nazionale o un obbligo internazionale o comunitario giustificativo

del potere dello Stato di individuare aree sulle quali istituire

riserve o parchi d'interesse nazionale o internazionale,

sussisterebbe, comunque, un ulteriore motivo di accoglimento del

ricorso nel fatto che il potere di individuazione dell'area da

proteggere è stato esercitato nelle forme non dovute.

L'art. 5, comma secondo, della legge 8 luglio 1986, n. 349 - che

è richiamato dalla premessa del decreto ministeriale impugnato -

trasferisce genericamente al Ministro dell'ambiente le competenze per

l'innanzi imputate al Ministro dell'agricoltura e foreste in ordine

ai parchi nazionali e all'individuazione delle zone d'importanza

naturalistica nazionale e internazionale, competenze tra le quali non

è ricompresa la potestà di deliberazione dell'individuazione delle

aree su cui istituire le riserve e i parchi naturali. Quest'ultimo

potere, infatti, è regolato dall'art. 83, comma quarto, del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616, che attribuisce al Governo, "nell'ambito

della funzione di indirizzo e coordinamento, la potestà (...) di

individuare i nuovi territori nei quali istituire riserve naturali e

parchi di carattere interregionale" e, a fortiori, riserve e parchi

di carattere nazionale o internazionale (v. sentt. nn. 123 del 1980,

1029 e 1031 del 1988). Quest'ultima norma non è stata abrogata

dall'art. 5, precedentemente ricordato, ma è stata integralmente

richiamata dallo stesso articolo al suo primo comma, che, anzi,

precisa essere di spettanza del Ministro dell'ambiente soltanto il

potere di proposta in relazione all'individuazionedelle aree da

destinare a riserve o a parchi naturali (v. così sent. n. 830 del

1988). Sicché si deve ritenere che il Ministro dell'ambiente sia del

tutto privo del potere di deliberare l'individuazione delle aree su

cui istituire riserve o parchi naturali d'importanza nazionale o

internazionale.