Sentenza n. 345/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, terzo comma,

della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo

dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria

delle opere edilizie) promosso con ordinanza emessa l'11 giugno 1990

dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti

proposti dall'Istituto "Santa Margherita" contro Comune di Roma ed

altro iscritta al n. 161 del registro ordinanze 1991 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie

speciale, dell'anno 1991;

Visti gli atti di costituzione dell'Istituto "Santa Margherita" e

di Marrocco Giuseppe nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 18 giugno 1991 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi l'avvocato Marco Vitucci per Marrocco Giuseppe e l'Avvocato

dello Stato Paolo Di Tarsia di Belmonte per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio, promosso dal proprietario di un

terreno concesso in affitto ad altro soggetto (che vi aveva

abusivamente realizzato opere edilizie) e diretto all'annullamento di

una serie di provvedimenti comunali (ordine di demolizione dei

manufatti realizzati, diffida relativa all'acquisizione gratuita del

fondo al patrimonio comunale in caso di inottemperanza, nonché

ordinanza di trascrizione nei pubblici registri di detta acquisizione

e di immissione della pubblica amministrazione nel possesso dei beni

acquisiti), il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con

ordinanza dell'11 giugno 1990 (pervenuta a questa Corte il 20

febbraio 1991), ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 7, terzo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme

in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia,

sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie), che

assoggetterebbe alla perdita del bene (costituito dal manufatto,

dall'area di sedime della costruzione abusiva e da quella circostante

necessaria alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive) il

proprietario sia nel caso in cui abbia realizzato di persona le opere

sanzionate, sia nel caso in cui l'abuso debba imputarsi

esclusivamente alla condotta del terzo detentore che lo abbia

perpetrato a sua insaputa o nella sua materiale impossibilità di

opporvisi, per essere appunto il bene nella disponibilità giuridica

esclusiva dell'autore dell'abuso, nella specie il conduttore del

rapporto locativo.

Il giudice a quo, dopo aver rilevato che, nella fattispecie

sottoposta al suo esame, il proprietario del fondo aveva prontamente

esperito l'azione di rilascio nei confronti del conduttore per poter

provvedere direttamente all'adempimento dell'ordine dell'autorità e

quindi demolire l'opera abusiva, censura la norma denunciata per

violazione dell'art. 3 della Costituzione, in quanto essa

riserverebbe un pari trattamento sanzionatorio a posizioni

oggettivamente dissimili sotto il profilo dell'imputabilità del

comportamento da reprimere e dell'impossibilità, in un caso, di

sottrarsi alla sanzione mediante l'ottemperanza all'ordine di

ripristino a causa appunto della materiale indisponibilità del bene

e, quindi, della mancanza di opportuni strumenti d'ingerenza sul bene

stesso. La stessa norma si porrebbe altresì in contrasto con l'art.

42 della Costituzione, perché la perdita del diritto di proprietà

dell'area si configurerebbe comunque come una misura eccedente

rispetto al fine che la normativa si prefigge.

2. - È intervenuto nel presente giudizio il Presidente del

Consiglio dei Ministri per sostenere la infondatezza della questione,

la cui prospettazione si fonderebbe su di un erroneo presupposto,

ovverosia su un'ipotesi di "responsabilità oggettiva" a carico del

proprietario del terreno incolpevole, mentre, se correttamente

interpretata, la norma denunciata si applica esclusivamente nei

confronti dell'autore dell'illecito, alla stregua dei principi

generali dettati dalla legge 24 novembre 1981, n. 689.

3. - Si sono pure costituiti il conduttore del terreno concesso in

affitto ed il proprietario (quest'ultimo con memoria depositata fuori

termine), adducendo entrambi argomenti a sostegno dell'ordinanza di

rimessione. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale

dell'art. 7, terzo comma, della legge n. 47 del 1985, il quale

prevede - in caso di inottemperanza, nel termine di 90 giorni,

all'ingiunzione a demolire un manufatto abusivo ed a ripristinare lo

stato dei luoghi - la gratuita acquisizione di diritto al patrimonio

comunale dell'opera, dell'area di sedime e di quella necessaria,

secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di

opere analoghe a quelle abusive.

Ad avviso del giudice a quo, tale norma violerebbe l'art. 3 della

Costituzione perché colpirebbe con la stessa sanzione comportamenti

diversi, e cioè quello del proprietario del terreno responsabile

dell'abuso edilizio e quello del proprietario incolpevole,

nell'ipotesi che l'abuso edilizio sia stato compiuto da un terzo -

come avvenuto nel caso oggetto del giudizio a quo da parte del

conduttore del fondo - ed il proprietario non abbia la possibilità

di ottemperare direttamente all'ordine di demolizione, per essere il

bene nell'esclusiva disponibilità del conduttore autore dell'abuso.

Si sostiene, altresì, il contrasto della norma con l'art. 42

della Costituzione nell'assunto che la perdita del diritto di

proprietà, ai danni di colui che non sia responsabile dell'abuso e

non abbia comunque la possibilità di eliminarlo con la demolizione

del manufatto, costituirebbe una sanzione eccedente rispetto al fine

perseguito dalla legge.

2. - La questione non è fondata, nei sensi che verranno

precisati.

Il secondo comma dell'art. 7 della legge n. 47 del 1985 stabilisce

che il sindaco, accertata l'esecuzione di opere abusive, ne ingiunge

la demolizione. Il successivo terzo comma, cioè la norma denunciata,

stabilisce poi, come si è rilevato in precedenza (n. 1), che se il

responsabile dell'abuso non provveda alla demolizione ed al

ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni

dall'ingiunzione, il manufatto - unitamente all'area di sedime,

nonché a quella necessaria ai sensi delle vigenti prescrizioni per

la realizzazione di opere analoghe - sia acquisito di diritto a

titolo di proprietà gratuitamente dal comune per essere demolito,

come prescrive il quinto comma dello stesso articolo 7, a spese dei

responsabili dell'abuso, salvo che con deliberazione consiliare non

si dichiari l'esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che

l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici o

ambientali.

Ciò premesso va rilevato che questa Corte, con ordinanza n. 82

del 1991 - in relazione ad una analoga ipotesi sanzionatoria prevista

dall'art. 15, terzo comma, della legge 28 gennaio 1977, n. 10 - ha

affermato che la gratuita acquisizione al patrimonio indisponibile

del comune dell'area sulla quale insiste la costruzione abusiva

rappresenta la reazione dell'ordinamento al duplice illecito posto in

essere da chi, dapprima esegue un'opera abusiva e, poi, non adempie

all'obbligo di demolirla, in conformità della regola secondo cui

"l'ordinamento reagisce, oltre che sulle cose costituenti il prodotto

dell'illecito, anche su quelle strumentalmente utilizzate per

commetterlo".

Secondo il cennato indirizzo della Corte, che può essere seguito

anche per la presente questione, l'acquisizione gratuita dell'area

non è dunque una misura strumentale, per consentire al comune di

eseguire la demolizione, né una sanzione accessoria di questa, ma

costituisce una sanzione autonoma che consegue all'inottemperanza

all'ingiunzione, abilitando poi il sindaco ad una scelta fra la

demolizione di ufficio e la conservazione del bene, definitivamente

già acquisito, in presenza di "prevalenti interessi pubblici", il

che significa per la destinazione a fini pubblici, sempre che l'opera

non contrasti con rilevanti interessi urbanistici o ambientali.

Da quanto precede deve dedursi che, essendo l'acquisizione

gratuita una sanzione prevista per il caso dell'inottemperanza

all'ingiunzione di demolire, essa, come risulta dalla stessa

formulazione del terzo comma dell'art. 7 della legge in questione, si

riferisce esclusivamente al responsabile dell'abuso, non potendo di

certo operare (come avviene talvolta per la confisca, quando questa

costituisce misura accessoria di altra sanzione o misura strumentale

diretta ad impedire l'ulteriore produzione dell'illecito o

l'utilizzazione dei proventi di questo) nella sfera di altri soggetti

e, in particolare, nei confronti del proprietario dell'area quando

risulti, in modo inequivocabile, la sua completa estraneità al

compimento dell'opera abusiva o che, essendone egli venuto a

conoscenza, si sia adoperato per impedirlo con gli strumenti

offertigli dall'ordinamento.

L'essere la sanzione dell'acquisizione dell'area ispirata

dall'intento di costringere il responsabile dell'abuso ad eseguire

egli stesso la demolizione nel termine stabilito dall'ingiunzione,

esclude, anche sotto altro profilo, che essa possa colpire il

proprietario estraneo all'esecuzione dell'opera, perché se fosse

vero il contrario si sarebbe in presenza di una sanzione inidonea ad

assolvere alla funzione di prevenzione speciale in vista della quale

è comminata, in quanto tale comminatoria non potrebbe esercitare

alcuna coazione sul responsabile dell'abuso per costringerlo ad

eseguire la demolizione.

3. - Una volta escluso che il proprietario estraneo all'abuso -

anche nel senso che non risulti che egli, essendone venuto a

conoscenza, non si sia attivato con gli strumenti offerti

dall'ordinamentoper impedirlo - possa subire la perdita della

proprietà dell'area, non per questo viene meno la possibilità del

ripristino. L'art. 7 in questione, pur perdendo la maggior forza

intimidatrice insita nell'ulteriore comminatoria della sanzione

consistente nell'acquisizione gratuita dell'area, in caso di

inottemperanza all'ingiunzione si riduce alla sola possibilità della

demolizione del manufatto abusivo.

Non si ignora in proposito che della norma in questione è stata

talvolta offerta un'interpretazione riduttiva nel senso, cioè, che

la demolizione potrebbe essere eseguita d'ufficio dagli organi del

comune solo dopo che il bene sia stato acquisito al patrimonio

pubblico. Se così fosse verrebbe meno ogni possibilità di

applicazione del regime sanzionatorio previsto da detta norma

nell'ipotesi in cui l'area, per essere di proprietà del terzo

estraneo all'abuso, non possa essere acquisita gratuitamente e

rimarrebbero così frustrate le finalità ripristinatorie insite in

tale regime.

Ma la richiamata interpretazione non può essere condivisa perché

essa, erroneamente attribuendo all'acquisizione gratuita del bene

natura di misura strumentale (là dove, la richiamata giurisprudenza

della Corte la considera sanzione autonoma), connette l'operatività

dell'ingiunzione di ripristino esclusivamente al meccanismo previsto

dall'art. 7 in parola il quale, come si arguisce da quanto si è

detto in precedenza, tende ad ottenere la collaborazione del

responsabile dell'abuso, onde eliminarne gli effetti, con il

comminare l'ulteriore sanzione della perdita dell'area in caso di

inottemperanza. Detta interpretazione tralascia invece di considerare

che l'operatività dell'ingiunzione a demolire non presuppone sempre

necessariamente la preventiva acquisizione dell'immobile al

patrimonio comunale, perché l'ingiunzione è un provvedimento

amministrativo di natura autoritativa che, in quanto tale, è

assistito, in base ai principi generali che regolano l'azione

amministrativa, dal carattere della esecutorietà insito nel potere

di autotutela che, come è noto, consiste nel potere- dovere degli

organi amministrativi di dare esecuzione ai provvedimenti da essi

stessi emanati.

Di conseguenza appare evidente che, qualora non ricorrano i

presupposti per l'acquisizione gratuita del bene, come nel caso in

cui l'area sia di proprietà del terzo, la funzione ripristinatoria

dell'interesse pubblico violato dall'abuso, sia pur ristretta alla

sola possibilità della demolizione, rimane affidata al potere-dovere

degli organi comunali di darvi esecuzione d'ufficio. E ciò senza che

a tal fine necessiti la preventiva acquisizione dell'area che, se di

proprietà del terzo estraneo all'abuso, deve rimanere nella

titolarità di questi, anche dopo eseguita d'ufficio la demolizione.