Sentenza n. 343/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 11 della

legge 27 dicembre 1989, n. 417 (esattamente: del d.-l. 6 novembre

1989, n. 357, recante "Norme in materia di reclutamento del personale

della scuola", convertito, con modificazioni, nella legge 27 dicembre

1989, n. 417), promosso con ordinanza emessa il 3 giugno 1996 dal

Tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti

proposti da Maria Grazia Tose' contro il Ministero della pubblica

istruzione ed altro, iscritta al n. 524 del registro ordinanze 1997 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, prima

serie speciale, dell'anno 1997.

Visto l'atto di costituzione di Maria Grazia Tose' nonché l'atto

di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 aprile 1998 il giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Uditi l'avvocato Carlo Rienzi per Maria Grazia Tose' e l'avvocato

dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso da una insegnante che

chiedeva l'annullamento di due decreti con i quali la Sovrintendenza

scolastica interregionale per l'Abruzzo e il Molise aveva annullato

le prove d'esame sostenute dalla ricorrente per conseguire

l'abilitazione all'insegnamento delle discipline letterarie in una

sessione riservata al personale che aveva prestato servizio nelle

scuole statali, ed aveva disposto la esclusione della stessa

insegnante dal concorso, per soli titoli, di accesso ai ruoli del

personale docente, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio,

con ordinanza emessa il 3 giugno 1996 (pervenuta il 10 luglio 1997),

ha sollevato, in riferimento agliartt. 3, primo comma, e 97, primo

comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

degli artt. 2 e 11 della legge 27 dicembre 1989, n. 417 (esattamente:

del d.-l. 6 novembre 1989, n. 357, convertito, con modificazioni,

nella legge 27 dicembre 1989, n. 417), nella parte in cui escludono

dalla sessione riservata degli esami di abilitazione i docenti di

religione.

Le disposizioni denunciate, inserite nel contesto delle norme in

materia di reclutamento del personale della scuola, dettate con il

d.-l. n. 357 del 1989, prevedono l'accesso ai ruoli del personale

docente mediante concorsi per soli titoli, ai quali possono

partecipare coloro che hanno prestato (per almeno trecentosessanta

giorni, anche non continuativi, nel triennio precedente) servizio,

negli istituti e scuole statali di ogni ordine e grado, per

insegnamenti corrispondenti a posti di ruolo, svolti sulla base del

titolo di studio richiesto per l'accesso ai ruoli, nonché per

insegnamenti relativi a classi di concorso (art. 2, comma 10, lett.

b)). Le stesse disposizioni prevedono, inoltre, che i docenti non

abilitati, in possesso dei requisiti di servizio prima richiamati,

possono partecipare ad una sessione riservata per il conseguimento

dell'abilitazione all'insegnamento (art. 11, comma 3, dello stesso

d.-l. n. 357 del 1989).

Nel caso sottoposto al giudizio del Tribunale amministrativo

regionale del Lazio, la ricorrente era in possesso della laurea in

filosofia, titolo di studio richiesto per la classe di concorso

"materie letterarie", per la quale aveva presentato domanda di

partecipazione alla sessione riservata degli esami di abilitazione,

ma le sarebbe mancato il requisito del servizio di insegnamento per

classi di concorso, giacché l'insegnamento della religione, prestato

dalla ricorrente, non è compreso tra le classi stabilite dalle

tabelle annesse al decreto ministeriale 3 settembre 1982.

Il giudice rimettente ritiene che la esclusione degli insegnanti di

religione dagli esami di abilitazione per discipline diverse da

quella insegnata, ma per le quali siano in possesso del titolo di

studio richiesto, determini una ingiustificata disparità di

trattamento rispetto agli altri docenti i quali, purché in possesso

del titolo di studio, verrebbero ammessi a sostenere gli esami di

abilitazione anche in discipline diverse, pur se comprese in classi

di concorso diverse da quella per la quale hanno prestato il servizio

di insegnamento.

Il giudice rimettente sottolinea che le norme sullo stato giuridico

del personale insegnante non di ruolo, stabilite dalla legge 19 marzo

1955, n. 160, si applicano anche agli insegnanti di religione, i

quali espletano, come gli insegnanti di altre discipline, tutte le

attività connesse con la funzione docente, definita dall'art. 395

del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di

istruzione (approvato con il decreto legislativo 16 aprile 1994, n.

297).

Lo stesso giudice, ritenendo non necessaria la corrispondenza, ai

fini della partecipazione ai concorsi previsti dalle disposizioni

denunciate, tra le materie insegnate ed inserite in classi di

concorso e quella per la quale si chiede l'abilitazione, considera

irragionevole ed ingiustificata una diversa disciplina delle

situazioni messe a

raffronto e dubita che le norme denunciate violino i principi di

eguaglianza e di imparzialità della pubblica amministrazione.

2. - Si è costituita dinanzi alla Corte la parte ricorrente nel

giudizio principale, depositando successivamente una memoria per

sostenere la fondatezza della questione di legittimità

costituzionale.

La parte privata ritiene che le norme denunciate impedirebbero, a

chi ha prestato servizio quale insegnante di religione nel periodo e

per la durata richiesti, sia di sostenere gli esami per il

conseguimento dell'abilitazione nella sessione riservata sia di

essere ammesso al concorso per soli titoli; ciò esclusivamente per

la mancata corrispondenza tra il servizio prestato ed una classe di

concorso prevista dalle relative tabelle. Ne deriverebbe una

disparità di trattamento, giacché l'insegnamento, quale che sia la

disciplina, rientra nella funzione docente. Inoltre l'insegnante di

religione avrebbe gli stessi diritti e doveri degli altri docenti,

sicché costituirebbe una irragionevole discriminazione escluderli

dalla possibilità di conseguire una abilitazione nella sessione

riservata a chi ha prestato servizio di insegnamento per il tempo

prescritto. Difatti per partecipare a questo esame si prescinderebbe

dal servizio svolto nella materia compresa nella classe di concorso

cui si intende partecipare, essendo considerato utile anche

l'insegnamento impartito in una materia diversa, purché compresa in

altre classi di concorso.

3. - È intervenuto nel giudizio dinanzi alla Corte il Presidente

del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata

inammissibile o, in subordine, infondata.

In una memoria depositata in prossimità dell'udienza l'Avvocatura

descrive la evoluzione della disciplina concordataria relativa

all'insegnamento della religione cattolica e sottolinea che

l'incarico di questo insegnamento costituisce un atto complesso, che

si formalizza con la nomina del capo di istituto, ma che richiede la

proposta nominativa da parte dell'autorità diocesana che attesta

l'idoneità.

Pur essendo stata riconosciuta agli insegnanti di religione parità

di posizione con i docenti non di ruolo incaricati a tempo

indeterminato, la loro assunzione sarebbe estranea al sistema dei

concorsi e delle graduatorie previsto per tutti gli altri insegnanti.

Essi costituirebbero una categoria a parte, istituzionalmente

sottratta, per le caratteristiche del loro rapporto di servizio, alle

problematiche del precariato nelle scuole statali e delle

disposizioni intese a sanare posizioni di precariato con modalità

agevolate di conseguimento dell'abilitazione all'insegnamento o di

immissione in ruolo.

L'insegnamento in questione, inoltre, si collegherebbe al regime

concordatario, sicché il legislatore non avrebbe potuto, senza

nemmeno avvalersi dello strumento pattizio, ascrivere a classe di

concorso l'insegnamento della religione cattolica o considerare utile

e valutabile di per sé il servizio prestato per quell'insegnamento,

sia ai fini del conseguimento dell'abilitazione in una sessione

riservata sia ai fini della partecipazione ai concorsi a cattedre per

soli titoli.

In riferimento al principio di eguaglianza (art. 3 della

Costituzione), non costituirebbe una discriminazione riservare lo

speciale sistema dei concorsi di accesso ai ruoli statali a chi

presta servizio per discipline che corrispondono a quei ruoli e non

includere gli insegnanti di religione, la cui condizione ha caratteri

di accentuata atipicità.

Quanto al principio di buon andamento ed organizzazione dei

pubblici uffici (art. 97 della Costituzione), ad avviso

dell'Avvocatura l'amministrazione scolastica potrebbe legittimamente

preferire la utilizzazione, per la sistemazione definitiva nei propri

ruoli, della specifica esperienza professionale e didattica degli

insegnanti partecipi di un rapporto interamente svolto entro la sfera

dell'autorità scolastica statale. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale investe le norme

in materia di reclutamento del personale della scuola (dettate con il

d.-l. 6 novembre 1989, n. 357), le quali richiedono, tra i requisiti

per essere ammessi ai concorsi, per soli titoli, di accesso ai ruoli

del personale docente e per partecipare ad una sessione riservata di

esami di abilitazione all'insegnamento, un servizio prestato negli

istituti e scuole statali per insegnamenti corrispondenti a posti di

ruolo, svolti sulla base del titolo di studio richiesto per l'accesso

ai ruoli, nonché per insegnamenti relativi a classi di concorso.

Ad avviso del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, gli

artt. 2 (comma 10, lett. b)), e 11 (comma 3) del d.-l. n. 357 del

1989, che dettano queste norme, non consentirebbero agli insegnanti

di religione - i quali abbiano prestato servizio per la durata e nel

periodo previsti e siano in possesso del titolo di studio richiesto

per l'insegnamento per il quale intendono conseguire l'abilitazione o

accedere ai ruoli - di partecipare alle sessioni di abilitazione ed

ai concorsi riservati, giacché l'insegnamento da essi prestato non

è compreso tra quelli relativi a classi di concorso. Da ciò

deriverebbe la violazione dei principi di eguaglianza e di buon

andamento della pubblica amministrazione (art. 3, primo comma, e art.

97, primo comma, della Costituzione), in quanto non sarebbe

giustificata la diversità di trattamento di questa categoria di

insegnanti, il cui stato giuridico è equiparato a quello degli altri

insegnanti non di ruolo, i quali invece verrebbero ammessi a

partecipare ai concorsi per titoli ed a sostenere gli esami di

abilitazione nella sessione riservata, anche per insegnamenti diversi

da quelli per i quali hanno prestato servizio, purché in possesso

del titolo di studio richiesto.

2. - La questione non è fondata.

Le norme in materia di reclutamento del personale della scuola -

emanate, come afferma il preambolo del d.-l. n. 357 del 1989, per la

ritenuta esigenza di provvedere, con la dovuta tempestività, alla

copertura dei posti vacanti con personale di ruolo, in modo da

assicurare l'ordinato svolgimento dell'anno scolastico 1989-1990 -

prevedono modalità semplificate di accesso ai ruoli del personale

docente, mediante concorsi per soli titoli, riservati a chi sia in

possesso di un duplice requisito: abbia in precedenza superato prove

di concorso o di esame, anche ai soli fini abilitativi, ed abbia

maturato una consistente esperienza didattica, acquisita con

l'insegnamento, svolto sulla base del titolo di studio richiesto per

l'accesso ai ruoli, corrispondente a posti di ruolo o relativo a

classi di concorso (art. 2, comma 10, lett. b)).

La sessione per il conseguimento dell'abilitazione

all'insegnamento, riservata ai docenti che abbiano prestato tale

servizio, è considerata utile anche per acquisire uno dei requisiti

necessari per l'ammissione al concorso per soli titoli di accesso ai

ruoli (art. 11, comma 3).

Il meccanismo preordinato dal legislatore si basa sullo stretto

collegamento tra titolo di studio posseduto, servizio di insegnamento

prestato e superamento di prove di esame, sempre nel contesto del

medesimo ambito disciplinare.

L'insegnamento non costituisce una generica e comune esperienza

didattica da far valere in ogni settore disciplinare, ma uno

specifico elemento di qualificazione professionale per impartire

l'insegnamento corrispondente al posto di ruolo cui si intende

accedere. Difatti, nello stesso contesto normativo, il legislatore ha

disposto che il servizio riferito ad un insegnamento diverso da

quello inerente al concorso non sia valutato quale titolo (art. 2,

comma 17, del d.-l. n. 357 del 1989).

Parte della giurisprudenza amministrativa ha ritenuto che la

specifica esperienza didattica del candidato costituisca un elemento

di qualificazione professionale da verificare in sede di esame e che

verrebbe elusa la stessa ragione della sessione riservata, qualora

l'insegnamento prestato dal candidato e sul quale in sede di esame

devono vertere le prove avesse caratteristiche e contenuti diversi da

quelli degli insegnamenti relativi alla specifica classe di

abilitazione alla quale si intende essere ammessi.

L'apertura interpretativa, effettuata da altra parte della

giurisprudenza amministrativa orientata a non precludere l'ammissione

alla sessione riservata degli esami di abilitazione anche se

l'insegnamento sia stato prestato per una classe di concorso diversa

da quella per la quale si sia chiesto di partecipare, ha tuttavia

riguardo a classi di concorso affini, per le quali lo stesso titolo

di studio, in base al quale si è prestato il servizio, dà accesso

ad entrambe le classi considerate, sicché l'insegnamento basato su

quel titolo consente di maturare una esperienza didattica specifica,

ma comune alle classi stesse. Ciò che, appunto, giustifica

l'adozione di una verifica semplificata della professionalità, in

sessioni riservate di esame o di concorso.

A questa situazione non è assimilabile quella degli insegnanti di

religione, il cui servizio è prestato sulla base di specifici

profili di qualificazione professionale (determinati con l'intesa tra

autorità scolastica e Conferenza episcopale italiana, cui ha dato

esecuzione il d.P.R. 16 dicembre 1985, n. 751), i quali, di per sé,

non costituiscono titolo di accesso ad altri insegnamenti.

Risulta così esclusa la discriminazione ipotizzata dall'ordinanza

di rimessione o la irragionevolezza, prospettata anche per

argomentare la lesione del principio di buon andamento della pubblica

amministrazione.