Sentenza n. 343/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 14, 15, 17,

19, 21 e 63 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle

autonomie locali), promosso con ricorso della Regione Toscana

notificato l'11 luglio 1990, depositato in cancelleria il 17

successivo ed iscritto al n. 52 del registro ricorsi 1990;

Visti l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri, nonché gli atti di intervento delle province di Treviso,

Venezia, Firenze, Napoli, Vicenza, Verona, Torino e Belluno;

Udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 1991 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi l'avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana e

l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso a questa Corte la Regione Toscana ha impugnato

gli artt. 14, 15, 17, 19, 21 e 63 della legge 8 giugno 1990, n. 142,

recante l'ordinamento delle autonomie locali, assumendo la lesione di

proprie competenze e deducendo la violazione del principio di

legalità in riferimento agli artt. 3, 117, 118 e 128 della

Costituzione.

Censurata in via generale la normativa denunciata, in quanto per

molti versi contraddittoria e irragionevole, la ricorrente sostiene

che il legislatore nazionale, nel riorganizzare le posizioni e i

rapporti tra regioni e province - qualificate, queste ultime, quali

enti intermedi fra regioni e comunità - e nel redistribuire le

funzioni amministrative, si sarebbe discostato dalla regola

rinvenibile nell'art. 118 della Costituzione, che attribuisce alla

competenza regionale le funzioni amministrative nelle materie indicate dall'art. 117 della Costituzione, "salvo che si tratti di

questioni di interesse esclusivamente locale".

1.2. - In particolare, nell'art. 14 della legge, mentre per talune

delle materie elencate si prevede che la competenza provinciale viene

attribuita dalle leggi statali e regionali (lettere h e i), per altre

tale riferimento manca, con la conseguenza che per esse -

coincidenti, anche secondo il tenore lessicale della disposizione,

con le materie attribuite alle regioni - tutta la competenza verrebbe

devoluta alle province in violazione del ricordato parametro

costituzionale (art. 117 della Costituzione); trattandosi di

funzioni, non di interesse esclusivamente locale, ma riferite anche

all'intero territorio provinciale, vi sarebbe una sottrazione di

competenze regionali, specie avendo riguardo alla prevista

attribuzione della funzione di coordinamento che si risolve in una

sommatoria di coordinamenti subregionali estesi a tutto il territorio

della regione. In concreto la individuazione del presupposto

dell'art. 118 della Costituzione verrebbe così rimessa ad una scelta

della stessa provincia, in violazione del principio della riserva di

legge statale per la ricognizione degli interessi esclusivamente

locali.

1.3. - Ricordato che la legge prevista dall'art. 128 della

Costituzione è "una legge generale di principi che deve regolare

l'organizzazione degli enti locali" e "non le singole discipline di

settore, che vanno affidate a leggi di settore e alle leggi previste

dall'art. 118, primo comma, della Costituzione", la ricorrente

censura la legge n. 142 del 1990 che, con "incertezza,

contraddittorietà e irragionevolezza", avrebbe, invece di proporsi i

contenuti e le finalità di cui all'art. 128 della Costituzione,

invaso le aree di altre leggi idonee a porre i principi fondamentali

delle materie a norma degli artt. 117 e 118 della Costituzione.

Emblematica sarebbe, ad avviso della Regione, la regolamentazione

della pianificazione territoriale posta dall'art. 15 della legge, in

contrasto con gli artt. 117 e 128 della Costituzione, perché il piano territoriale di coordinamento, ivi previsto come necessario in

ogni provincia, investendo l'intero territorio trascende gli

interessi esclusivamente locali, sottrae aree operative agli

strumenti di pianificazione regionale ed acquista forza e valore di

norma sovraordinata rispetto ai piani comunali e all'attività di

ogni ente ed amministrazione pubblica (art. 15, comma 6). E la mera

previsione della verifica di conformità del piano territoriale

provinciale agli indirizzi regionali di programmazione socio-economica e territoriale (art. 15, comma 3) sarebbe di per sé

insufficiente a dirimere il sospetto di incostituzionalità della

norma denunciata, la quale dovrebbe invece almeno esplicitare la

necessaria subordinazione del primo ai secondi.

1.4. - Una specifica censura viene poi rivolta all'art. 14, comma

1, lett. g) della legge, che attribuisce alla provincia competenze in

materia di smaltimento di rifiuti. La norma, infatti, omettendo di

precisare se nella prevista "organizzazione" delle attività siano

ricomprese l'adozione e l'approvazione di un piano provinciale per lo

smaltimento (che il d.P.R. n. 915 del 1982 prevede come tipico del

livello regionale) e non preoccupandosi di chiarire le implicazioni

della competenza provinciale sulla pianificazione urbanistica e

territoriale, determinerebbe un irragionevole regresso nella cura

degli interessi, dal momento che l'art. 6 della legge regionale

Toscana n. 65 del 1984 ha disposto che l'approvazione del piano

regionale di smaltimento di rifiuti ha per effetto di imporre ai

comuni l'adozione di varianti ai propri strumenti urbanistici per la

localizzazione degli impianti e tale procedura semplificata potrebbe

essere in concreto compromessa dalla pianificazione provinciale, a

meno che, dalle possibili interpretazioni della norma, non si

individui quella conforme al dettato costituzionale.

1.5. - In contrasto con l'art. 128 della Costituzione si porrebbe,

poi, l'art. 63 della legge (in relazione al precedente art. 16) che

reca la delega al Governo per la istituzione di nuove province, che

siano o non siano conseguenza necessaria della delimitazione delle

aree metropolitane (art. 63, commi 1 e 2). E tale delega, da un

canto, riguarderebbe una legge che "può apparire come legge

provvedimento" e non sarebbe la "legge generale" richiesta dall'art.

128 della Costituzione; in secondo luogo la disposizione lederebbe le

competenze regionali (art. 117 della Costituzione) delineate dalla

norma interposta (art. 16), che affida alla regione la funzione di

determinare le aree metropolitane.

Quanto al primo profilo non sarebbe utile il richiamo all'art. 133

della Costituzione, che, mentre richiede una legge statale per la

istituzione di nuove province, prevede anche l'iniziativa dei comuni;

ed in carenza di tale presupposto, non può che farsi riferimento

nuovamente alla "legge generale" dell'art. 128 della Costituzione,

con esclusione, quindi, di leggi speciali.

Quanto al secondo profilo non appare logica una disciplina che,

mentre riserva alla regione la delimitazione dei confini dell'area

metropolitana e l'approvazione dei relativi statuti (artt. 16 e 20),

prevede poi un'attribuzione di poteri al Governo in ordine alla

costituzione delle autorità metropolitane (art. 21) nonché alla

revisione delle circoscrizioni provinciali e alla istituzione di

nuove province, perché tale potere, a contenuto libero, attribuito

al legislatore delegato potrebbe anche non essere esercitato od

esserlo in difformità dalla delimitazione regionale dell'area

metropolitana, con conseguente ulteriore compressione delle

competenze della ricorrente.

2.1. - Si è costituito nel presente giudizio il Presidente del

Consiglio dei Ministri, deducendo in primo luogo la inammissibilità

delle censure che, invece di fondarsi sulla lesione di competenze

regionali costituzionalmente garantite, prospettano vizi di

contraddittorietà o irragionevolezza delle disposizioni denunciate,

vizi certamente estranei al sindacato di costituzionalità in via di

impugnazione diretta.

2.2. - Nel merito la difesa dello Stato contesta l'asserita

lesione delle attribuzioni regionali ad opera degli artt. 14 e 15

della legge, che, se interpretati in connessione con i principi

desumibili dal precedente art. 3, per quel che attiene allo schema

generale dei rapporti tra regioni ed enti locali, testimoniano la

volontà del legislatore di far salvo il governo regionale nelle

materie dell'art. 117 della Costituzione ed anzi di valorizzare e

potenziare il ruolo della regione, pur nella corretta

diversificazione della dimensione regionale e locale.

In particolare l'art. 14 non affida alla provincia la gestione di

"materie" regionali, bensì attribuisce funzioni inerenti a settori

di amministrazione individuati secondo il criterio dell'interesse

provinciale, rimesso per di più alla valutazione della regione "in

rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio"

(art. 3, comma 2) della provincia.

Nemmeno può essere condiviso, secondo l'avvocatura generale dello

Stato, l'assunto che la sommatoria dei coordinamenti provinciali

vanificherebbe il correlativo potere regionale, dal momento che, a'

termini dell'art. 3, commi 3 e 4, la regione conserva la funzione di

orientamento vincolante sul coordinamento provinciale.

Destituita di fondamento sarebbe poi la pregiudiziale d'ordine

sistematico - che ravviserebbe un impedimento costituzionale

all'inserimento, in una legge emanata ai sensi dell'art. 128 della

Costituzione, di norme di principio sulla disciplina delle materie di

cui all'art. 117 della Costituzione - per la ragione che

l'ordinamento ha abbandonato lo strumento della "legge cornice", come

sede obbligatoria ed esclusiva della normazione statale di principio.

Quanto ai profili di sostanza, le disposizioni dell'art. 15 non

vulnerano, a detta dell'avvocatura generale dello Stato, le prerogative regionali in materia di urbanistica, ma anzi, nella

configurazione del piano territoriale di coordinamento della

provincia, riproducono lo schema dell'atto complesso prefigurato

dalla legge n. 1150 del 1942 (art. 5) e considerato dalla

legislazione vigente (l. n. 47 del 1985) come coessenziale allo

strumento urbanistico. In questa ottica, la omessa previsione di

piani regionali, oltre che essere coerente con la loro estraneità

alla legge sulle autonomie locali, non va intesa in senso

interdittivo, atteso che l'art. 15 non impedisce che la legislazione

regionale introduca detti strumenti di pianificazione, da interdersi

però né sostitutivi né assorbenti dei piani provinciali.

2.3. - Infine altrettanto infondate sarebbero, per la difesa dello

Stato, le censure mosse all'art. 63, in relazione agli artt. 17, 19 e

21, dal momento che l'art. 117 della Costituzione non riconosce

competenze regionali in materia di circoscrizioni provinciali e le

norme denunciate appaiono invece rispettose del disposto dell'art.

133 della Costituzione. La legge difatti stabilisce, tra area

metropolitana e provincia, una identità sia territoriale (art. 17,

comma 3, ultima parte) che istituzionale (artt.17, comma 4, 18, comma

2, e 19, comma 1), e la creazione dell'area metropolitana può in

alcuni casi comportare o una modifica delle circoscrizioni

provinciali o la istituzione di nuove province, entrambe riservate

alla legge dello Stato secondo una procedura che coinvolge e rende

partecipe la regione (con gli atti preparatori ad essa demandati)

alla produzione degli effetti innovativi propri della legge statale

emanata a norma dell'art. 133 della Costituzione, senza possibilità

che ne possa scaturire il lamentato conflitto con le determinazioni

regionali.

3. - In prossimità dell'udienza, la ricorrente ha prodotto una

memoria, nella quale ha diffusamente illustrato che, nella congerie

di piani e programmi esistenti nell'ordinamento, l'aggiunta ora del

previsto piano territoriale provinciale - pur collocato in una

posizione subordinata rispetto agli strumenti regionali, ma

sovraordinato rispetto a tutti gli altri (anche di settore, o

tematici, o territoriali) e che si impone comunque ad ogni ente o

amministrazione (art. 15, comma 6) - rischia di produrre uno

sconvolgimento ed un'alterazione del quadro voluto dagli artt. 117 e

118 della Costituzione. Le censure di incostituzionalità dell'art.

15 della legge potrebbero cadere, solo alla luce di una corretta

interpretazione della norma denunciata che non pregiudichi il livello

sovraordinato di tutta la pianificazione regionale (generale o

tematica), vincolante per i piani di rango inferiore, come quelli

provinciali, secondo le previsioni dell'art. 3, commi 4, 5, 6 e 7,

della stessa legge.

Ma pur in tale contesto, la disposizione del dell'art. 15, comma

6, sarebbe irragionevole perché avulsa dalla realtà normativa e

dalla serie di piani che direttamente o indirettamente regolano il

territorio.

A conferma del proprio assunto la ricorrente richiama la legge 18

giugno 1989 n. 183 in materia di difesa del suolo, che ha istituito

un sistema organico di competenze, di procedimenti e di

partecipazione della provincia, nonché di pianificazione

coinvolgente una serie di enti, con cui confliggerebbe la previsione

dell'art. 14, lettera a), che affida alla provincia appunto "la

difesa del suolo", e dell'art. 15, secondo comma, che tratta di

"sistemazione idrica, idrogeologica, idraulico-forestale" nonché di

"consolidamento del suolo" e di "regimazione delle acque".

Ribadito che l'attribuzione di funzioni che superino l'interesse

esclusivamente locale (art. 118 Cost.) e investano l'intero

territorio provinciale è illegittima perché sottrae competenze alla

regione, e che le funzioni di coordinamento della provincia, di cui

all'art. 15, realizzano un filtro inammissibile tra regione e comuni,

la ricorrente censura in conclusione la previsione di un livello

"rigido" intermedio limitativo delle attribuzioni regionali, mentre

dovrebbe essere affidata alla regione la individuazione degli

interessi subprovinciali ovvero riferiti all'intera area provinciale.

4. - Sempre nella imminenza della udienza di discussione (ma, in

ogni caso, tardivamente) le Provincie di Treviso, Venezia, Firenze,

Napoli, Vicenza, Verona, Torino e Belluno, hanno presentato ciascuna

una memoria, definita "di costituzione", dello stesso contenuto.

In essa è diffusamente trattato il profilo processuale relativo

all'intervento del terzo nel giudizio di legittimità costituzionale

delle leggi in via principale, pur nella constatazione della costante

giurisprudenza contraria di questa Corte (ordinanze nn. 25 del 1956,

22 del 1958, 130 del 1977; sentenze nn. 182, 272 e 517 del 1987),

condivisa dalla dottrina.

Nella convinzione, però, che le argomentazioni fino ad ora

addotte, circa la natura del processo costituzionale (che non è un

processo di parti e nel quale queste vengono tutelate solo in via

riflessa e meramente occasionale), potrebbero risolversi in una

elusione del principio fondamentale sancito nell'art. 24 della

Costituzione, che è diretta conseguenza dell'altro principio

fondamentale espresso nell'art. 2 della Costituzione, e nell'auspicio

di un ripensamento della Corte sul punto, nella memoria si sostiene

che l'art. 22 della legge 11 marzo 1953, n. 87, richiamando, in

quanto applicabili, "anche le norme del regolamento per la procedura

innanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale" (e, quindi,

anche l'art. 37 del regio decreto n. 642 del 1907 ai termini del

quale "chi ha interesse alla contestazione può intervenire"),

consentirebbe appunto l'intervento nel giudizio di costituzionalità

di soggetti che abbiano, come nella specie, un interesse sostanziale

al giudizio stesso e la cui esclusione determinerebbe una grave

lesione della posizione giuridica loro costituzionalmente garantita.

5.1. - All'udienza il difensore delle province di Treviso,

Venezia, Firenze, Napoli, Vicenza, Verona, Torino e Belluno,

riportandosi alle memorie di costituzione in precedenza indicate, ha

chiesto di svolgere oralmente le ragioni a sostegno della

tempestività e dell'ammissibilità di detta costituzione.

La Corte, con ordinanza letta in udienza, ha dichiarato

inammissibile la partecipazione al processo delle province

costituitesi.

5.2. - In occasione dell'udienza di discussione il

difensore della Regione ricorrente ha depositato la deliberazione in

data 3 maggio 1991 n. 03948, con la quale la Giunta regionale della

Toscana, richiamando la propria precedente deliberazione in data 2

luglio 1990 n. 05877, concernente l'autorizzazione al ricorso, ha

precisato di avere con quest'ultima inteso sostanzialmente delimitare

la questione di costituzionalità agli articoli 14 e 15 della legge

n. 142 del 1990 ed il difensore della ricorrente ha dichiarato di non

insistere nelle censure relative agli altri articoli di detta legge. Considerato in diritto

1. - La Regione Toscana, con ricorso in via principale, ha

impugnato gli artt. 14,15,17,19, 21 e 63 della legge 8 giugno 1990,

n. 142, sull'ordinamento delle autonomie locali, per asserita

violazione degli artt. 3, 117, 118 e 128 della Costituzione.

In particolare si sostiene nel ricorso che l'art. 14 sarebbe in

contrasto: a) con l'art. 117 della Costituzione perché, nell'elenco

delle materie attribuite alla competenza della provincia, solo per

alcune di esse (lettere h e i) si precisa che l'attribuzione deriva

"dalle leggi statali e regionali", e non per le altre, con la

conseguenza che tutte le funzioni in tali materie (che coincidono con

quelle di competenza regionale) verrebbero devolute ad altro ente,

quale appunto la provincia, per l'intero suo territorio e non per

quelle parti di esso nelle quali l'interesse sia localizzabile; b)

con l'art. 118 Cost., perché la scelta tra l'interesse locale, che

riguardi talune zone sovracomunali, e l'interesse che concerna

l'intero territorio provinciale è rimessa non alla legge, ma ad un

atto della provincia, risultandone così violato il principio della

riserva di legge statale nella materia.

Altro profilo di incostituzionalità viene ravvisato relativamente

al citato art. 14, primo comma, lett. g), nella parte in cui

attribuisce alla provincia competenze in tema di smaltimento dei

rifiuti, sia pure di carattere organizzativo, senza chiarire se ciò

implichi attività pianificatorie che spettano alla regione in virtù

del d.P.R. n. 915 del 1982.

Quanto all'art.15, se ne sostiene il contrasto: a) con l'art. 128

della Costituzione, perché, disciplinandosi con esso l'attività

pianificatoria della provincia, soprattutto in materie che hanno

attinenza con quella urbanistica, vi si provvede con una legge che

non è "legge generale" di principi sull'organizzazione degli enti

locali e che invaderebbe perciò campi propri delle leggi di settore

o di quelle leggi previste dall'art. 118, primo comma, della

Costituzione; b) con l'art. 3 della Costituzione essendo la sua

disciplina incerta, contraddittoria e non in armonia con i contenuti

e le finalità delle leggi generali previste dall'art. 128 della

Costituzione; c) con l'art. 117 della Costituzione, perché

l'attribuzione di compiti di coordinamento alla provincia, al di

fuori di ogni connotazione di interesse esclusivamente locale,

sottrarrebbe "al piano territoriale regionale o agli strumenti di

pianificazione regionali.. .. .. aree operative, acquistando (il piano provinciale).. .. .. forza e valore di norma sovraordinata

rispetto ai piani comunali e all'attività di ogni ente e

amministrazione pubblica (art. 15, comma 6)" non risultando chiara

"la necessaria subordinazione del piano (o dei programmi) provinciali

agli atti di pianificazione e programmazione regionale".

Ad avviso della ricorrente, poi, l'art. 63 della legge, in

relazione all'art. 16, violerebbe:

a) l'art. 128 della Costituzione, perché la delega ivi

prevista per la istituzione di nuove province (tanto se ciò sia

conseguenza necessaria della delimitazione delle aree metropolitane,

quanto se non lo sia) sembra demandare al Governo l'emanazione di una

"legge provvedimento", non inquadrabile in quelle che sono le "leggi

generali" previste da detto articolo della Costituzione;

b) con l'art. 117 della Costituzione, perché la stessa delega

e così quella dell'art. 21 - che demanda al Governo di emanare norme

per la costituzione delle "autorità metropolitane" nelle aree

previste dall'art. 17 - sottrarrebbero alle regioni competenze pur

loro riconosciute, in conformità all'art. 117 della Costituzione,

dagli artt. 16 e 20, che attribuiscono ad esse precise funzioni in

materia di determinazione delle aree metropolitane; inoltre,

consentendo la delega stessa amplissimi margini di discrezionalità,

il Governo potrebbe discostarsi dalla delimitazione dell'area

indicata dalla regione, ponendosi così in "conflitto" con le

determinazioni regionali ed in contrasto quindi anche con il

principio di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione).

2. - In occasione dell'udienza di discussione il difensore della

Regione ricorrente ha depositato la deliberazione in data 3 maggio

1991 n. 03948 con la quale la Giunta regionale della Toscana,

richiamando la propria precedente deliberazione in data 2 luglio 1990

n. 05877, concernente l'autorizzazione al ricorso, ha precisato di

avere con quest'ultima inteso sostanzialmente delimitare

l'autorizzazionea proporre la questione di costituzionalità solo di

quegli articoli della legge n. 142 del 1990 ritenuti invasivi di

competenze regionali, in quanto attributivi alle province di funzioni

in materie comprese nell'art. 117 della Costituzione, riferite

all'intero territorio di ciascuna provincia e, quindi, in violazione

dell'art. 118 della Costituzione stessa che prevede tale possibilità

soltanto per funzioni di "interesse esclusivamente locale". In

particolare nella citata delibera del 3 maggio 1991 si evidenzia che,

sotto tale profilo, l'impugnativa riguardava esclusivamente l'art. 14

di detta legge - che prevede funzioni provinciali che

coinvolgerebbero materie di spettanza della regione senza riconoscere

"la supremazia regionale" - e l'art. 15, che attribuisce alle province competenze in materia urbanistica ed in particolare quella

concernente l'emanazione del piano territoriale di coordinamento,

interferendo in una materia di esclusiva spettanza regionale. Nella

deliberazione per ultimo richiamata si chiarisce, infine, che non si

intendeva sollevare questione di legittimità costituzionale

relativamente all'art. 63 della legge impugnata - che conferisce

delega al Governo ad emanare decreti legislativi per l'istituzione di

nuove province e per la revisione di quelle già esistenti, in

conseguenza della delimitazione delle aree metropolitane - e che, in

ogni caso, le censure che il ricorso ha mosso nei confronti di tale

articolo, perché non aveva considerato "prioritarie e precedenti le

determinazioni regionali conseguenti" a tale delimitazione, sono da

ritenersi superate da una circolare della Presidenza del Consiglio

dei ministri la quale ha assicurato l'assoluta preminenza che assume,

nella relativa procedura, il parere espresso dalle regioni.

Il difensore della ricorrente, nel riportarsi alle precisazioni di

cui sopra ed alla memoria scritta in cui si era dato esclusivo

rilievo ai profili riguardanti gli articoli 14 e 15 della legge n.

142, ha chiesto che non si tenga conto delle censure relative agli

altri articoli nei sensi precisati dalla Giunta regionale e di ciò

ha preso atto la difesa dello Stato.

Va poi rilevato che, quanto all'art. 21 della legge impugnata,

concernente la delega al Governo per la costituzione delle autorità

metropolitane nelle aree di cui all'art. 17, la censura che lo

riguarda è stata formulata nel ricorso in modo del tutto generico e

non è stata ripresa nei successivi atti difensivi, per cui non è

possibile stabilire su quali motivi si fondi, onde il ricorso è,

anche nella parte che riguarda detto art. 21, inammissibile.

Parimenti è inammissibile per quel che concerne gli artt. 17 e 19

della legge de qua perché, pur essendo stata richiesta relativamente

ad essi, nella parte conclusiva del ricorso, la dichiarazione di

illegittimità costituzionale, nello svolgimento dei motivi non

risultano formulate esplicite censure che li riguardino, per cui è

da ritenersi che tali articoli siano stati in realtà indicati come

norme interposte e non come oggetto di impugnativa.

3. - In tal modo circoscritte le questioni agli artt. 14 e 15

della legge n. 142 del 1990, deve essere disattesa l'eccezione di

inammissibilità dell'avvocatura generale dello Stato, la quale

sostiene che alcune delle doglianze esposte nel ricorso

prospetterebbero "vizi di contraddittorietà ed irragionevolezza"

che, "a prescindere dalla loro dubitabile rilevanza costituzionale

generale, sono certamente estranei alla materia propria del sindacato

di costituzionalità in via di impugnazione diretta", che può essere

"fondato soltanto su motivi attinenti alla lesione delle competenze

regionali costituzionalmente garantite".

Osserva in contrario la Corte che, da quanto già risulta in

precedenza e da quanto si avrà modo di rilevare in prosieguo in

occasione dell'esame del merito delle questioni, il parametro

dell'art. 3 della Costituzione, pur non riguardando la delimitazione

delle competenze in senso stretto, viene in realtà invocato per

sostenere l'invasione di competenze regionali; difatti

l'irragionevolezza dell'attribuzione di alcune funzioni alla

provincia è prospettata come indice di esorbitanza dai compiti che

lo Stato potrebbe attribuire ad essa in base agli artt. 118 e 128

della Costituzione.

4. - La costituzione in giudizio delle province di Treviso,

Venezia, Firenze, Napoli, Vicenza, Verona, Torino e Belluno è stata

dichiarata inammissibile, con ordinanza pronunciata in limine

nell'udienza di discussione, che ha ritenuto non idonee le ragioni

addotte dal loro difensore e dirette ad escludere l'applicabilità

del termine previsto dalle norme vigenti per la costituzione in

giudizio, il che preclude alla Corte ogni possibilità di prendere in

esame il contenuto delle memorie difensive, depositate dalle province, per quel che riguarda il merito delle questioni.

5.1. - Per l'esatto inquadramento delle questioni sollevate,

appare opportuno premettere che la legge n. 142 del 1990, nel

disciplinare l'ordinamento delle autonomie locali in una prospettiva

di maggiore aderenza all'art. 5 della Costituzione ed attuativa della

IX disposizione transitoria e finale di questa, tende ad un tempo a

dotare gli enti territoriali infraregionali di più ampia autonomia e

ad assicurare un più organico raccordo funzionale tra essi e le

regioni, nelle quali individua il centro propulsore e di

coordinamento dell'intero sistema delle autonomie locali. Rimane in

tal modo superato il disegno delle leggi comunali e provinciali come

concepite anteriormente all'ordinamento regionale, succedutesi nel

tempo e rimaste fino ad ora pressoché immutate nel loro impianto

organico.

Carattere di tale disegno era quello dell'uniformità degli enti

locali territoriali come conseguenza del loro diretto collegamento

con l'amministrazione centrale, mentre il nuovo ordinamento delle

autonomie si affida ad una legge di principi da completarsi con

statuti e regolamenti che ciascuno degli enti locali deve adottare

onde provvedersi di un assetto confacente alle esigenze della

comunità di cui esso è espressione e quindi peculiare del suo modo

di essere. Questa mutata considerazione degli enti locali

territoriali darà luogo ad un tessuto organizzativo così

diversificato da richiedere, ad avviso del legislatore nazionale, un

più incisivo ruolo di coordinamento delle regioni nelle materie di

loro spettanza, ancorché si tratti di funzioni attribuite, a norma

dell'art. 118 della Costituzione, da leggi dello Stato ai comuni ed

alle province in quanto attinenti ad interessi esclusivamente locali.

5.2. - Tale qualificata posizione assunta dalle regioni, rispetto

agli enti territoriali minori, emerge in particolare dall'art. 3

della legge in esame. Esso: prevede che sia la legge regionale a

disciplinare "la cooperazione dei comuni e delle province tra loro e

con la regione, al fine di realizzare un efficiente sistema delle

autonomie locali" (comma 3); assegna alla regione il compito di

determinare gli obbiettivi generali della programmazione e di

ripartire le risorse destinate al funzionamento del programma di

investimenti degli enti locali (comma 4); prevede che sia la legge

regionale a stabilire le forme ed i modi della partecipazione degli

enti locali alla formazione dei piani e programmi regionali e degli

altri provvedimenti della regione (comma 6); demanda alla legge

regionale di fissare i criteri per la formazione e attuazione degli

atti e degli strumenti della programmazione socio-economico e della

pianificazione territoriale dei comuni e delle province, rilevanti ai

fini dell'attuazione dei programmi regionali (comma 7); assegna, con

la più ampia previsione, alla legge regionale di disciplinare, con

norme di carattere generale, modi e procedimenti per la verifica

delle compatibilità fra gli strumenti di cui al comma 7 ed i

programmi regionali, ove esistenti (comma 8).

Assieme a queste previsioni possono ricordarsi quelle che

attribuiscono alle regioni - oltre al potere loro spettante, in

virtù di quanto stabilito dal secondo comma dell'art. 133 della

Costituzione in materia di istituzione di nuovi comuni e di modifica

delle circoscrizioni comunali - potestà programmatorie e propulsive

per promuovere le modifiche e le fusioni dei comuni necessarie a

rendere razionale l'assetto delle autonomie (art. 11 e 12), nonché

poteri di intervento relativamente alle province (art.15) ed alle

aree metropolitane (artt. 17, 19 e 20).

5.3. - La posizione di centralità che in tal modo le regioni

vengono ad assumere nel sistema delle autonomie locali consente di

far ritenere salvaguardate, in modo soddisfacente, nel quadro della

legge n. 142 del 1990 le competenze regionali nelle materie di cui

all'art. 117 della Costituzione.

Deve perciò essere condivisa la tesi difensiva svolta

dall'avvocatura generale dello Stato secondo cui la lettura

coordinata delle norme denunciate con quelle da cui è desumibile la

posizione qualificata della regione nel nuovo ordinamento, induce a

constatare che l'avvenuto potenziamento della "fisionomia funzionale

della provincia" non opera, come si presuppone nel ricorso, a scapito

delle competenze regionali, ma si accompagna ad una valorizzazione

del ruolo delle regioni, cui è assicurata la preminenza rispetto

alle funzioni degli enti territoriali minori attinenti alle materie

elencate nell'art. 117 della Costituzione.

D'altronde l'arricchimento dei compiti delle province con una

legge della Repubblica - la quale ha inteso utilizzare a tal fine

tutte le possibili potenzialità insite nell'art. 118, primo comma,

della Costituzione, che consente la diretta attribuzione da parte

dello Stato agli enti territoriali infraregionali di funzioni relative ad interessi esclusivamente locali, ancorché in materie

regionali - è coerente con la stessa linea di tendenza del sistema

costituzionale delle autonomie. Nel terzo comma dello stesso art. 118

della Costituzione è espresso, difatti, il tendenziale disegno

secondo cui le funzioni amministrative connesse a materie regionali

debbano essere "normalmente" esercitate in via di delega dai comuni e

dalle province e ciò, sia nell'intento di assicurare un sempre

maggiore avvicinamento di queste funzioni alle realtà locali, sia

allo scopo di evitare il formarsi di una burocrazia a livello

regionale, ripetitiva di quella dell'amministrazione statale

accentrata che, appunto, con l'ordinamento regionale e con la sua

ulteriore articolazione a livello locale, la Costituzione tende a

superare.

Anche se la richiamata previsione costituzionale riguarda la

delegabilità, come regola normale, delle funzioni amministrative da

parte delle regioni alle province ed ai comuni, essa è tuttavia

indicativa di una generale linea di tendenza diretta a ridurre al

massimo possibile la concentrazione di funzioni amministrative al

livello regionale. Una linea, questa, con la quale è coerente

l'intensificarsi di leggi dello Stato (come quella oggetto di

censura) che, in virtù dell'art. 118, primo comma, della

Costituzione, operino l'attribuzione di funzioni amministrative agli

enti infraregionali per gli interessi di carattere esclusivamente locale.

6.1. - Alla luce delle considerazioni che precedono non possono,

perciò, ritenersi fondate le censure mosse all'art. 14 della legge.

Innanzitutto, per quel che riguarda la nozione di "interesse locale" - che consente allo Stato di attribuire alle province ed ai

comuni funzioni amministrative per le materie di spettanza regionale

elencate nell'art. 117 della Costituzione e che invece si assume nel

ricorso essere stato travalicato dall'art. 14 della legge in esame,

il quale ha attribuito a ciascuna provincia poteri estesi al loro

intero territorio - è evidente che si è in presenza di una nozione

per definizione elastica. Il carattere esclusivamente locale di un

interesse non è necessariamente riferibile, come si assume, solo a

parte del territorio dell'ente locale preso in considerazione e,

quindi, ben può dar luogo all'attribuzione di funzioni alle province, nelle materie regionali, con legge della Repubblica, ancorché

riguardino il territorio provinciale nella sua interezza, qualora il

carattere "locale" dell'interesse risulti di tale dimensione.

D'altronde, diversamente da quanto ritiene la ricorrente, dalla

norma censurata non risulta che la determinazione del carattere locale o meno dell'interesse rimanga affidata alle stesse province,

perché l'art. 3, commi 1 e 2, della legge n. 142 prevede che siano

le regioni, "ai sensi dell'art. 117, primo e secondo comma e

dell'art. 118, primo comma, della Costituzione", a stabilire quando

si tratti di "funzioni che attengano ad esigenze di carattere

unitario nei rispettivi territori" (cioè non frazionabili) e quando

invece "in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del

territorio" si sia in presenza di interessi comunali e provinciali.

Le funzioni attribuite alle province dall'art. 14 della legge,

relativamente ad interessi esclusivamente locali in materie di

competenza regionale, ai sensi degli artt. 117 e 118 della

Costituzione, sono perciò subordinate alla preventiva

individuazione, da parte delle regioni, del carattere non unitario

dell'interesse nei rispettivi territori, ma alla sua localizzabilità

a livello provinciale, il che esclude l'asserita sottrazione di

competenze regionali.

6.2. - Infondata è, poi, la specifica censura relativa all'art.

14, comma 1, lett. g), che attribuisce alle province le funzioni

amministrative di interesse provinciale nel settore "organizzazione

dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento,

disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni

atmosferiche e sonore".

Non può difatti essere condiviso l'assunto da cui muove la

ricorrente, secondo cui nella locuzione "organizzazione dello

smaltimento dei rifiuti" sarebbe compresa anche la possibilità di

adozione e di approvazione di un piano per lo smaltimento che il

d.P.R. n. 915 del 1982 prevede come tipico del livello regionale,

mentre la norma impugnata potrebbe implicare un'incidenza della

competenza organizzativa sulla pianificazione regionale.

In proposito appare sufficiente rilevare che la formula

"organizzazione dello smaltimento" esprime, in modo da non poter dar

luogo ad equivoci, la funzione di predisposizione di strumenti

concreti per l'assolvimento dei compiti relativi allo smaltimento dei

rifiuti nell'ambito provinciale: una funzione che è quindi ben

diversa da quella di pianificazione di spettanza regionale e che in

nessun modo può incidere su questa.

Se si tiene presente quanto si è avuto modo di esporre in

precedenza, il ruolo di centralità che, nel sistema delle autonomie,

assume la regione, nelle materie elencate nell'art. 117 della

Costituzione, esclude ogni possibilità che la funzione attribuita

alle province nel quadro degli "interessi esclusivamente locali" che

attengono allo smaltimento dei rifiuti, cioè ad una submateria

riconducibile a quella dell'igiene, possa sottrarsi all'indirizzo ed

al coordinamento regionale. Si deve poi escludere che la funzione di

organizzazione dello smaltimento dei rifiuti possa in qualche modo

condizionare il potere pianificatorio delle regioni, perché secondo

logica è la pianificazione che condiziona l'organizzazione e non

viceversa; la censura di incostituzionalità appare quindi priva di

consistenza perché muove da presupposti che non hanno fondamento.

7.1. - Infondata è infine la denuncia di illegittimità

costituzionale riguardante l'art. 15 della legge in questione, nella

parte in cui prevede come necessario in ogni provincia il piano

territoriale di coordinamento. Ad avviso della ricorrente questa

previsione sottrarrebbe "al piano territoriale regionale o agli

strumenti di pianificazione regionali (.. .. ..) aree operative"

facendo così acquistare al piano provinciale "forza e valore di

norma sovraordinata rispetto ai piani comunali e all'attività di

ogni ente e amministrazione pubblica". La mancanza di ogni

riferimento, soggiunge la ricorrente, agli strumenti di

pianificazione regionale potrebbe comportare l'esclusione di ogni

subordinazione del piano territoriale provinciale rispetto alla

pianificazione regionale, dato che la legge si limita ad affermare

(art. 15, comma 3) che debba essere solo "verificata la conformità

agli indirizzi regionali di programmazione socio-economica e

territoriale del piano territoriale provinciale, statuendo che esso,

così come i programmi, vanno trasmessi alle regioni per accertare la

rispondenza di cui sopra".

Osserva la Corte che, come la stessa regione ricorrente finisce con

il riconoscere nella parte conclusiva della censura, l'art. 15 della

legge impugnata si sottrae al denunciato vizio di

incostituzionalità, perché dalla formula ora ricordata si ricava la

necessaria subordinazione del piano o dei programmi provinciali agli

atti di pianificazione e di programmazione regionale e con ciò si

supera anche il rilievo secondo cui si sarebbe interferito con una

legge generale in una disciplina di settore.

Poiché la materia urbanistica appartiene alle regioni, a norma

dell'art. 117 della Costituzione, sono esse a dover stabilire le procedure e le linee fondamentali della programmazione attinente a tale

materia. Di conseguenza, allorché la legge regionale preveda che le

linee e gli indirizzi fondamentali nella materia debbano essere

contenuti in un piano territoriale urbanistico regionale di

coordinamento, non può sorgere dubbio che tutti i piani

infraregionali - siano essi a loro volta di coordinamento, come

quello provinciale previsto dall'art. 15 in questione, oppure

operativo, come il piano regolatore comunale - debbano sottostare

allo strumento di coordinamento costituito dal piano regionale.

Anche se la previsione di due livelli di pianificazione

territoriale di coordinamento - come quello regionale e quello

provinciale, ad entrambi i quali devono sottostare i piani comunali

urbanistici - possa dar luogo a dubbi di opportunità apparendo

discutibile l'utilità di tale duplicità di livelli, relativamente a

detta previsione non possono invece ravvisarsi i denunciati profili

di incostituzionalità, essendo pacifica la preminenza del livello

regionale su quello provinciale, in base alla formula adoperata

dall'art. 15, comma 3, ricordata in precedenza. Ciò tanto più se si

consideri che, poiché la funzione di pianificazione territoriale di

coordinamento è stata attribuita alle province da una legge dello

Stato in una materia di spettanza delle regioni, l'attribuzione opera

ai sensi dell'art. 118, primo comma, della Costituzione e quindi può

riguardare soltanto gli "interessi esclusivamente locali" della

provincia, per cui il secondo livello pianificatorio di

coordinamento, cioè quello provinciale, potrà manifestarsi soltanto

relativamente agli aspetti di carattere locale, ovverosia a quelli

che presentino (rispetto al quadro regionale cui ineriscono)

specifiche peculiarità e per i quali sia perciò possibile inserirsi

nelle maglie non coperte dal piano di coordinamento regionale che, in

ogni caso, rimane preminente. Ma, in secondo luogo, poiché come si

è detto, ai sensi dell'art. 3, commi 1 e 2, della legge n. 142,

spetta alle regioni di individuare, nelle materie loro attribuite, il

"carattere unitario nei rispettivi territori" delle relative

funzioni, l'ambito di incidenza del piano territoriale di

coordinamento provinciale sarà sempre condizionato da tale

preventiva individuazione da parte delle regioni.