Sentenza n. 340/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della

Provincia autonoma di Bolzano, riapprovata il 3 febbraio 2000,

recante "Responsabilità amministrativa degli amministratori e del

personale della provincia e degli enti provinciali", promosso con

ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il

22 febbraio 2000, depositato in cancelleria il 2 marzo 2000 ed

iscritto al n. 7 del registro ricorsi 2000.

Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;

Udito nell'udienza pubblica del 5 giugno 2001 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi l'Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il

Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Roland Riz e

Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso 19-22 febbraio 2000 (r. ric. n. 7 del 2000), il

Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di

legittimità costituzionale della legge della Provincia autonoma di

Bolzano recante "Responsabilità amministrativa degli amministratori

e del personale della provincia e degli enti provinciali", rinviata

dal Governo e riapprovata, nella seduta del 3 febbraio 2000,

a maggioranza assoluta dal consiglio provinciale, con modifiche - si

osserva nel ricorso - solo parzialmente rispondenti alle motivazioni

del rinvio. Il provvedimento legislativo è impugnato nella sua

globalità per il fatto che esso detta una disciplina congiunta della

responsabilità amministrativa degli amministratori e del personale

della provincia e degli enti provinciali, in materia, cioè,

asseritamente estranea alla competenza legislativa della provincia.

Detta disciplina, per di più, si porrebbe in contrasto con la

normativa statale vigente in materia e con i suoi principi

fondamentali e generali, interferendo con l'ordinamento della

giurisdizione contabile e violando i principi di ragionevolezza e

buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione.

Sono, poi, censurate singole previsioni dell'articolato. In

particolare, il ricorrente impugna l'art. 2, comma 3, della legge,

che contiene una tipizzazione dei casi di colpa grave, tipizzazione

che, ancorché attenuata, come si rileva nel ricorso, in sede di

riapprovazione attraverso la introduzione della locuzione "in

particolare", che renderebbe tale tipizzazione esemplificativa e non

esaustiva, impingerebbe, tuttavia, nelle attribuzioni giurisdizionali

della Corte dei conti di cui all'art. 103, secondo comma, della

Costituzione.

Oggetto di impugnativa è, altresì, l'art. 3, in materia di

risarcimento dei danni subiti dai terzi e di pagamento delle sanzioni

amministrative, che prevede la diretta assunzione da parte

dell'amministrazione del risarcimento nonché del pagamento delle

sanzioni amministrative irrogate a carico degli amministratori e del

personale di cui si tratta, sia pure facendo salva l'azione di

rivalsa.

Tale disposizione sarebbe in contrasto con il principio della

responsabilità solidale e con quello del carattere personale della

responsabilità amministrativa, la quale sarebbe funzionale al buon

andamento della pubblica amministrazione, essendo finalizzata a

garantire che i comportamenti dei pubblici agenti siano improntati

alla massima diligenza, efficienza ed efficacia.

Il ricorrente censura ancora l'art. 4, che limita il risarcimento

dei danni arrecati al pubblico dipendente, prevedendo la

corresponsione di una somma rapportata al compenso o allo stipendio

"non superiore alla metà di un'annualità del compenso o stipendio

complessivo al netto delle trattenute previste per legge, percepito

al tempo in cui l'azione di responsabilità è proposta", anziché al

danno effettivamente cagionato, così violando, si afferma nel

ricorso, i principi fondamentali delle leggi di contabilità generale

dello Stato, che disciplinano la quantificazione dell'addebito, ed

operando una sorta di "forfetizzazione" preventiva e generalizzata di

quella "riduzione" che l'ordinamento riserva al potere della Corte

dei conti.

Infine, è impugnato l'art. 7, che estende le disposizioni della

legge di cui si tratta alle persone estranee che esercitano funzioni

istituzionali in seno ad organismi collegiali o partecipano allo

svolgimento di funzioni istituzionali.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituita la

Provincia autonoma di Bolzano, sollevando anzitutto eccezione di

inammissibilità del ricorso per quanto riguarda la impugnativa

dell'intero testo legislativo, con riferimento sia alla mancata

censura delle specifiche disposizioni in esso contenute, sia alla

genericità dei rilievi. Nel merito, sarebbero, comunque, infondate

le censure rivolte alla legge nella sua globalità, costituendo la

stessa espressione della competenza legislativa della provincia in

materia di ordinamento degli uffici provinciali e del relativo

personale, nella quale è ricompresa la disciplina dello status

giuridico ed economico del personale stesso. Né avrebbe pregio il

rilievo relativo al presunto contrasto con l'art. 103, secondo comma,

della Costituzione, non incidendo la disciplina legislativa

provinciale di cui si tratta sulla giurisdizione della Corte dei

conti, avuto riguardo al carattere sostanziale della disciplina

stessa. Del pari infondata sarebbe la censura relativa ad un preteso

contrasto con i principi di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione,

del resto, affermato in modo apodittico nel ricorso.

Quanto alle censure relative alle singole disposizioni, la

provincia conclude per la infondatezza delle stesse. In particolare

l'art. 2, comma 3, nel definire talune ipotesi di colpa grave,

avrebbe carattere meramente esemplificativo, e, pertanto, non

limiterebbe le valutazioni e la discrezionalità interpretativa della

Corte dei conti, inoltre sarebbe stata fatta salva l'azione di

rivalsa e il principio di responsabilità solidale dell'ente pubblico

e del proprio amministratore o dipendente e l'azione disciplinare;

l'art. 4 avrebbe posto un limite alla sola responsabilità

amministrativa del dipendente nei confronti dell'amministrazione e

non alla responsabilità civile verso i terzi; la irragionevolezza

sarebbe smentita dalla analoga disciplina dell'art. 8 della legge

13 aprile 1988, n. 117, in ordine alla responsabilità civile dei

magistrati. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale sottoposte in

via principale all'esame della Corte con il ricorso del Presidente

del Consiglio dei ministri riguardano:

la legge della Provincia autonoma di Bolzano recante

"Responsabilità amministrativa degli amministratori e del personale

della provincia e degli enti provinciali", già rinviata dal Governo

e riapprovata a maggioranza assoluta dal consiglio provinciale nella

seduta del 3 febbraio 2000, nel suo complesso, sotto il profilo che,

nel fissare una disciplina congiunta della responsabilità

amministrativa degli amministratori e del personale della provincia e

degli enti provinciali, e nel dettare norme in materia estranea alla

competenza legislativa della provincia stessa, si porrebbe in

contrasto con la normativa statale vigente in materia, e con i

principi fondamentali e generali di essa, interferendo con

l'ordinamento della giurisdizione contabile e violando i principi di

ragionevolezza, buon andamento ed imparzialità della pubblica

amministrazione;

l'art. 2, comma 3, della predetta legge, che, nel tipizzare i

casi di colpa grave, interferirebbe con le attribuzioni

giurisdizionali della Corte dei conti di cui all'art. 103, secondo

comma, della Costituzione;

l'art. 3 della stessa legge, che, nel prevedere, in materia

di risarcimento dei danni subiti dai terzi e di pagamento delle

sanzioni amministrative, la diretta assunzione da parte

dell'amministrazione del risarcimento, nonché del pagamento di dette

sanzioni, irrogate a carico degli amministratori e dipendenti della

provincia e degli enti provinciali, sia pure facendo salva l'azione

di rivalsa, si porrebbe in contrasto con il principio della

responsabilità solidale e con quello del carattere personale della

responsabilità amministrativa, finalizzata a garantire che i

comportamenti dei pubblici agenti siano improntati alla massima

diligenza, efficienza ed efficacia;

l'art. 4 della predetta legge, nella parte in cui (comma 1),

nel limitare il risarcimento dei danni arrecati dal pubblico

dipendente, prevedendo la corresponsione di una somma rapportata al

compenso o allo stipendio anziché al danno effettivamente cagionato,

violerebbe nei loro principi fondamentali le leggi di contabilità

generale dello Stato che disciplinano la quantificazione

dell'addebito, ed opererebbe una sorta di "forfetizzazione"

preventiva e generalizzata di quella "riduzione" che l'ordinamento

riserva al potere della Corte dei conti, interferendo ancora una

volta con le attribuzioni giurisdizionali di questa;

l'art. 7, che estendendo le disposizioni della legge in

questione anche alle persone estranee che esercitano funzioni

istituzionali in seno ad organismi collegiali o partecipano allo

svolgimento di funzioni istituzionali, si esporrebbe alle stesse

censure sopra riferite.

2. - In via preliminare, deve essere esaminata la eccezione di

inammissibilità (sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano),

relativa all'impugnativa dell'intero testo legislativo, con

riferimento alla mancanza di censure specifiche delle singole

disposizioni e alla genericità dei rilievi.

L'eccezione è priva di fondamento per quanto riguarda la censura

della complessiva estraneità della materia della responsabilità

amministrativa alla competenza legislativa della provincia. Infatti,

la censura proposta con il ricorso, coinvolgendo la legittimità

dell'intero testo normativo e contestando in radice il potere

normativo della provincia sulla materia e, quindi, riferendosi a

tutte le norme (a carattere omogeneo, appartenenti a specifico

settore) contenute nella legge denunciata, deve ritenersi

ammissibile.

Invece, i restanti profili generali possono essere presi in

considerazione, in questa sede, solo in quanto ad essi corrispondano

le specifiche contestazioni relative alle singole previsioni

dell'articolato normativo impugnate nel ricorso.

3. - Passando all'esame del contenuto delle censure ritenute

ammissibili, la prima censura (a carattere generale) è priva di

fondamento.

In realtà la materia della responsabilità amministrativa (v.

sentenza n. 112 del 1973) rientra nelle competenze della Provincia

autonoma di Bolzano, dovendosi ritenere ricompresa nella previsione

di "ordinamento degli uffici e del personale" (art. 8 dello statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige), tenuto conto della ampiezza -

sul piano costituzionale - della nozione di "ordinamento degli

uffici", quale risulta dall'art. 97, secondo comma, della

Costituzione, da interpretarsi in correlazione con l'art. 28 della

stessa Costituzione.

Del resto, la diretta connessione tra determinazione delle sfere

di competenze e delle attribuzioni degli uffici e dei relativi

funzionari o dipendenti addetti e corrispondente responsabilità ha

portato il legislatore nazionale ad accentuare, soprattutto in epoca

più recente, il nesso (vincolante anche per le Regioni come

principio fondamentale e norme di riforma economico-sociale) tra

organizzazione e responsabilità (d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29,

art. 1; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 11, comma 4; in precedenza,

v. legge 19 maggio 1976, n. 335, art. 32).

Quanto al profilo della disciplina unitaria della responsabilità

amministrativa degli amministratori e dei dipendenti, deve ritenersi

che rientra nella discrezionalità del legislatore configurare

unitariamente la responsabilità ovvero diversificarla (v. sentenza

n. 197 del 2000) in ordine a taluni ambiti o benefici, secondo la

configurazione delle sfere di competenze e dell'ordinamento.

4. - La censura relativa all'art. 2, comma 3, è fondata in

quanto la norma viene ad alterare il concetto di colpa grave,

riducendo la portata della relativa responsabilità senza alcun

riferimento al contenuto delle funzioni dei dipendenti ed

amministratori e attribuzioni degli uffici. Infatti, può ritenersi

ormai acquisito il principio dell'ordinamento, desumibile anche dalla

collocazione dell'art. 3 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543

(Disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei

conti), convertito in legge con modificazioni dall'art. 1, comma 1,

della legge 20 dicembre 1996, n. 639, secondo cui la imputazione

della responsabilità ha come limite minimo quella della colpa grave

(prevista, in via generale, insieme all'imputazione per dolo).

In realtà, non è conforme ai principi dell'ordinamento, quale

configurato nell'attuale sistema normativo, attenuare ulteriormente,

in via generale, i casi di responsabilità per colpa grave.

Ciò nella specie si verifica, anche ad ammettere

l'interpretazione che la norma denunciata abbia un valore

esemplificativo, come potrebbe dedursi dalla espressione adoperata (

im Besonderen", "in particolare", con valore di segnatamente o

specialmente), che, tuttavia, non esclude la tassatività degli

elementi previsti per la imputazione nelle singole ipotesi. Infatti,

in mancanza dei vari elementi limitativi introdotti dalla norma

denunciata, quali la inescusabilità della negligenza o della

incontrastabilità del fatto, la facile prevedibilità, la violazione

di elementari regole di comportamento o la gravità del disinteresse,

la disposizione denunciata preclude, nelle singole ipotesi

considerate, la configurazione di responsabilità amministrativa per

effetto di esclusione della colpa grave che viene ad assumere

caratteristiche rigidamente più ristrette.

5. - Egualmente fondato è il profilo del ricorso relativo

all'art. 3, limitatamente al comma 3, in quanto questo prevede la

diretta assunzione, da parte degli "enti", del pagamento delle

sanzioni amministrative per le violazioni afferenti la propria

attività istituzionale, anche per le ipotesi in cui non sia prevista

una responsabilità diretta o solidale dell'ente stesso. Infatti,

nell'ambito delle sanzioni amministrative a carico dei dipendenti o

amministratori non esiste una generale estensione della

responsabilità o solidarietà degli "enti", a differenza della

solidarietà per il risarcimento del danno a terzi, di modo che una

tale assunzione di pagamento generalizzato si pone in contrasto con i

principi dell'ordinamento, quando non preesista una previsione di

responsabilità propria degli "enti" (diretta o solidale).

6. - Risulta fondato anche il motivo relativo all'art. 4, comma

1, in quanto anche il limite patrimoniale della responsabilità

amministrativa per colpa grave, agganciato alla metà di una

annualità (al netto) del compenso o stipendio complessivo, si

risolve in un ulteriore contrasto con i principi dell'ordinamento.

Infatti, nel sistema la attenuazione della responsabilità

amministrativa, nei singoli casi, è rimessa al potere riduttivo sul

quantum affidato al giudice, che può anche tenere conto delle

capacità economiche del soggetto responsabile, oltre che del

comportamento, al livello della responsabilità e del danno

effettivamente cagionato. In contrasto con questi principi

dell'ordinamento ed assolutamente irragionevole è, invece, una

riduzione predeterminata ed automatica della responsabilità

amministrativa per colpa grave, sotto il profilo quantitativo

patrimoniale, attraverso l'aggancio, come limite massimo, alla metà

dello stipendio annuo o del compenso (che può anche essere esiguo),

senza che possa soccorrere una valutazione sul comportamento

complessivo e sulle funzioni effettivamente svolte, nella produzione

del danno, in occasione della prestazione che ha dato luogo alla

responsabilità.

7. - Sulla base delle considerazioni già esposte, in ordine

all'ambito della competenza legislativa della Provincia autonoma di

Bolzano, che comprende il potere di regolare la responsabilità

amministrativa, risulta l'infondatezza delle censure proposte

relativamente all'art. 3, sulla diretta assunzione da parte della

provincia o degli enti provinciali del risarcimento dei danni

cagionati a terzi dai rispettivi amministratori e dal rispettivo

personale (comma 1) - con relativa autorizzazione a concedere

anticipazioni e a transigere le vertenze (comma 2), e con previsione

della possibilità per la provincia, che ne sia richiesta dagli enti

pubblici da essa dipendenti, di provvedere per conto degli stessi

agli adempimenti amministrativi necessari ai fini descritti (comma 4)

- e all'art. 7 della legge provinciale di cui si tratta, sulla

estensione delle predette disposizioni a persone estranee che

esercitano funzioni istituzionali in seno ad organismi collegiali o

partecipano allo svolgimento di funzioni istituzionali. Giova

aggiungere che dette "persone estranee", così come gli

amministratori o i funzionari onorari, sono pur sempre soggetti che

esercitano pubbliche funzioni, come tali ricadenti nell'ambito della

responsabilità amministrativa. Detta responsabilità non richiede

necessariamente l'esistenza di un rapporto d'impiego o la qualità di

dipendente, ma il semplice inserimento nella organizzazione della

pubblica amministrazione con lo svolgimento di funzioni proprie della

stessa amministrazione (argomentando dagli artt. 28 e 97 della

Costituzione).

In realtà l'esercizio di pubbliche funzioni di una pubblica

amministrazione non deve necessariamente avvenire utilizzando

esclusivamente dipendenti legati da rapporto d'impiego, non

coincidendo con l'apparato burocratico degli uffici caratterizzato da

rapporto di lavoro dipendente. Il legislatore può prevedere

l'esercizio di dette funzioni da parte di soggetti con un rapporto

sottostante anche meramente onorario o di mero servizio o di obbligo

(v. ordinanza n. 157 del 2001): in questi casi il legislatore (anche

quello regionale o provinciale competente per materia) può

assoggettarli alla disciplina sostanziale della responsabilità

amministrativa propria dei dipendenti.