Sentenza n. 335/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della tabella di cui

all'allegato 2 (Equiparazione delle qualifiche e dei livelli

funzionali del personale da inquadrare nei ruoli nominativi

regionali) al d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del

personale delle unità sanitarie locali), promosso con ordinanza

emessa il 17 dicembre 1991 dal Consiglio di

Stato, Sez. V, giurisdizionale, sul ricorso promosso da Brunati

Emilio contro la U.S.L. n. 17 di Pavia, iscritta al n. 90 del

registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, n. 10, prima serie speciale, dell'anno 1992;

Udito nella camera di consiglio del 3 giugno 1992 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli.

Ritenuto in fatto

1. - Il Consiglio di Stato, Sez. V, giurisdizionale, con ordinanza

del 17 dicembre 1991 - giudicando in sede d'appello sul ricorso

proposto dal dott. Emilio Brunati avverso l'inquadramento nella

qualifica di "assistente", a lui riconosciuto dalla U.S.L. n. 77 di

Pavia, in luogo dell'inquadramento nella qualifica di "aiuto", da lui

rivendicato - ha ritenuto che tale determinazione fosse conforme a

quanto disposto - ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 64 del

d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 - dalla tabella riportata

nell'allegato 2 al d.P.R. suddetto, ma che tale tabella, per la parte

applicabile alla fattispecie in esame, appariva in contrasto con gli

artt. 3 e 97 della Costituzione.

Il dott. Brunati proveniva da un ente locale, e rivestiva in tale

struttura, secondo il giudice a quo, la qualifica di "neuropsichiatra

infantile coordinatore". Tale qualifica rientrava nell'ampia

categoria dei "medici di altri servizi" della quale la già ricordata

tabella prevedeva l'equiparazione alla qualifica di "aiuto" solo per

coloro che avessero almeno dieci anni di servizio, mentre, al di

sotto di tale anzianità di servizio, l'equiparazione era posta con

la qualifica di assistente. Né la posizione di coordinatore

conseguita dal dott. Brunati poteva far considerare la qualifica da

lui precedentemente rivestita come "equipollente" a quella di "medico

igienista primo dirigente" (per la quale la tabella prevede

l'inquadramento nella qualifica di "aiuto"). Il criterio della

equipollenza - ha affermato il Consiglio di Stato - non può trovare

applicazione nel caso in esame, dato che la qualifica di "medico

igienista o di altri servizi", in cui rientra quella ricoperta dal

dott. Brunati, è espressamente contemplata nella tabella, che non

dà alcun rilievo alla posizione di coordinatore.

Proprio a quest'ultimo profilo si rivolge la censura di

incostituzionalità formulata dal giudice a quo, il quale ritiene che

la tabella di equiparazione contenuta nel citato allegato 2 al d.P.R.

n. 761 del 1979 ha ingiustificatamente omesso di differenziare la

posizione dei medici igienisti o di altri servizi che hanno

conseguito la posizione di "coordinatori" da quella dei medici

igienisti o di altri servizi "non coordinatori".

I primi, infatti, ancorché pervenuti, come l'appellante, alla

posizione di coordinatore (superiore rispetto a quella iniziale) a

seguito di concorso, sono stati inquadrati, sulla base della tabella

di equiparazione in parola, alla stessa stregua dei semplici medici

igienisti o di altri servizi collocati nella qualifica iniziale.

Tale assetto normativo - che comporta l'attribuzione di un

medesimo inquadramento a posizioni lavorative sovraordinate e a

posizioni lavorative sottordinate - induce nel giudice a quo il

dubbio che la tabella in oggetto, nell'ambito considerato, risulti in

contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.

La prima delle dette norme garantisce, infatti, che a situazioni

differenti fra loro debba corrispondere un trattamento diversificato,

adeguato alle singole distinte fattispecie. Riservare lo stesso

trattamento giuridico a posizioni non coincidenti si risolve, invece,

o in un vantaggio ingiustificato per una parte o in un decremento per

l'altra parte.

La tabella di equiparazione in oggetto, inoltre, non tenendo conto

della posizione differenziata dei medici coordinatori e accomunando

questi ultimi ai medici della qualifica iniziale di carriera, ha

attribuito ai primi un trattamento deteriore rispetto a quello

riservato ad altre qualifiche sovraordinate, come quella di medico

igienista primo dirigente.

La stessa tabella, nei limiti qui considerati, pare in contrasto

anche con l'art. 97 della Costituzione, che è rivolto ad assicurare

il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Accorpare

in una stessa posizione funzionale il medico coordinatore ed i medici

coordinati comporta, infatti - osserva il Consiglio di Stato - una

demotivazione nel primo, per quanto attiene all'assolvimento delle

proprie funzioni, ed attenua la subordinazione degli altri verso un

superiore che si trova nella stessa posizione funzionale. E ciò non

può che ridondare a svantaggio del buon andamento della pubblica

amministrazione.

2. - Le parti private non si sono costituite, né è intervenuto

il Presidente del Consiglio dei ministri. Considerato in diritto

1. - L'art. 47, terzo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833,

istitutiva del servizio sanitario nazionale, delegò il Governo ad

emanare uno o più decreti legislativi per disciplinare lo stato

giuridico del personale delle unità sanitarie locali, con il

compito, tra l'altro, di assicurare un unico ordinamento del

personale in tutto il territorio nazionale e di definire le tabelle

di equiparazione per il personale proveniente dagli enti e dalle

amministrazioni le cui funzioni venivano trasferite alle nuove

strutture. In attuazione di tale delega venne emanato il d.P.R. 20

dicembre 1979, n. 761 sullo stato giuridico del personale delle

unità sanitarie locali, il quale previde (art. 1) l'inquadramento di

detto personale in ruoli nominativi regionali, distinti in ruolo

sanitario, ruolo professionale, ruolo tecnico e ruolo amministrativo.

Nel ruolo sanitario, a norma dell'art. 2, venivano iscritti, in

distinte tabelle, per i rispettivi profili, i medici, i farmacisti, i

veterinari, i biologi, i chimici, i fisici, gli psicologi nonché gli

operatori in possesso dello specifico titolo di abilitazione

professionale per l'esercizio di funzioni didattico organizzative,

infermieristiche, tecnico-sanitarie, di vigilanza ed ispezione e di

riabilitazione. Per il personale laureato del ruolo sanitario era

inoltre prevista la classificazione in tre posizioni funzionali (art.

1, ultimo comma). L'art. 63 determinava le attribuzioni spettanti a

ciascuna delle tre posizioni funzionali in cui si articolava

l'inquadramento del personale medico e l'allegato 1 al decreto ne

specificava le qualifiche. La posizione funzionale iniziale era

riferita alla qualifica di assistente medico; quella intermedia

comprendeva le qualifiche di coadiutore sanitario o vicedirettore

sanitario o aiuto corresponsabile ospedaliero; quella apicale

corrispondeva alle qualifiche di dirigente sanitario o

sovraintendente sanitario o direttore sanitario o primario

ospedaliero. L'art. 64, infine, stabiliva che l'inquadramento in tale

classificazione del personale proveniente dagli enti e dalle

amministrazioni le cui funzioni erano state trasferite alle unità

sanitarie locali sarebbe avvenuto in base alle tabelle di

equiparazione di cui all'allegato 2 del medesimo decreto. Tali

tabelle, per ciascun ruolo e per ciascun profilo, individuano le

molteplici qualifiche presenti negli ordinamenti di provenienza - e

precisamente negli ordinamenti del personale ospedaliero, del

personale degli enti locali, del personale regionale, del personale

parastatale e del personale statale - e, ordinandole secondo un

criterio di reciproca equivalenza, le assegnano conseguentemente ad

una delle posizioni funzionali previste dall'allegato 1. Secondo il

citato art. 64, per il personale che rivestiva qualifiche non

espressamente indicate nelle tabelle, l'inquadramento doveva avvenire

con riferimento a quanto previsto per le qualifiche "equipollenti".

In particolare, la tabella A del ruolo sanitario, che riguarda i

medici, inquadra nella posizione funzionale iniziale il "medico

igienista o di altri servizi" proveniente dagli enti locali e che

abbia un'anzianità di servizio inferiore a dieci anni.

2. - Nel caso all'esame del giudice a quo, il medico ricorrente

rientrava nella qualifica di "medico di altri servizi" e doveva

essere quindi inquadrato nella posizione iniziale, non avendo egli

ancora raggiunto l'anzianità di servizio prevista per

l'inquadramento nella posizione intermedia. Al predetto, peraltro,

era stata espressamente conferita, a seguito di concorso, la

posizione di "coordinatore", ma tale attribuzione non era idonea a

determinare un diverso inquadramento - né, in particolare, a

consentire il ricorso al criterio della equipollenza - in quanto la

qualifica rilevante rimaneva quella di "medico di altri servizi", che

era espressamente prevista dalla tabella e per la quale non aveva

alcun rilievo la posizione di coordinatore.

3. - Il giudice a quo ritiene che proprio questa mancata

considerazione della posizione di coordinatore determini

l'incostituzionalità della disposizione tabellare in esame per

violazione degli artt. 3 e 97 Cost. In primo luogo, infatti,

omettendo di differenziare la posizione dei medici igienisti o di

altri servizi che avevano conseguito la posizione di "coordinatori"

rispetto a quella dei medici igienisti o di altri servizi "non

coordinatori" il legislatore avrebbe irrazionalmente e

ingiustificatamente stabilito un trattamento uguale per situazioni

diverse. In secondo luogo, la posizione dei medici igienisti o di

altri servizi con funzione di "coordinatore", sarebbe stata

ingiustificatamente discriminata rispetto a quella del "medico

igienista primo dirigente", il quale, proprio in ragione della sua

posizione sovraordinata, era stato invece inquadrato nella posizione

funzionale intermedia. Il livellamento che in tal modo è stato

operato a danno dei medici coordinatori - rileva infine il Consiglio

di Stato - indurrebbe effetti di demotivazione in costoro e di

attenuazione della subordinazione in coloro che sono da essi

coordinati e che vengono ora a trovarsi inquadrati nella medesima

posizione funzionale, e tutto ciò sarebbe in contrasto con il buon

andamento dell'amministrazione.

4. - La questione non è fondata.

Nel sistema delineato dall'art. 64 del d.P.R. n. 761 del 1979, il

personale proveniente dagli enti e dalle amministrazioni le cui

funzioni sono state trasferite alle UU.SS.LL. deve essere inquadrato

nei ruoli regionali con esclusivo riferimento alle qualifiche formali

rivestite, alla data del 20 dicembre 1979, nell'ente o

amministrazione di provenienza, senza alcun rilievo per le funzioni

di fatto esplicate, anche a seguito di incarico formale, o per il

livello retributivo riconosciuto.

Tale criterio generale appare immune da censure di irrazionalità

e nulla, infatti, è stato eccepito in ordine ad esso.

Quale che ne fosse il contenuto effettivo, la funzione di

coordinatore conferita al "medico di altri servizi" - peraltro neppur

prevista legislativamente - non rappresentava il riconoscimento di

una diversa qualifica, ma, appunto, l'attribuzione di un incarico: ed

infatti il giudice remittente ha ritenuto che essa non fosse

rilevante per l'individuazione della qualifica formale da riconoscere

al ricorrente e che, proprio per questo, non fosse idonea a rendere

applicabile al caso in esame il già menzionato criterio

dell'equipollenza.

La questione di costituzionalità prospettata dal Consiglio di

Stato implicherebbe pertanto, se accolta, l'introduzione di un

elemento di palese incoerenza nel sistema normativo in esame, posto

che solo per le posizioni qui discusse dovrebbe assumere rilievo

l'incarico o la funzione conferita, anziché esclusivamente la

qualifica formale rivestita, secondo le norme generali

sull'ordinamento del personale vigenti nel settore di provenienza.

Va comunque osservato - con riferimento alla deduzione secondo cui

la norma impugnata avrebbe disposto un trattamento identico per

situazioni tra di loro differenziate - che rientra nella

discrezionalità del legislatore, non censurabile se non in presenza

di determinazioni assolutamente irrazionali o arbitrarie, disporre,

nel passaggio da un ordinamento del personale ad un altro, la

riduzione dei livelli di inquadramento e, quindi, l'accorpamento in

un unico livello, di posizioni, qualifiche o funzioni che prima erano

collocate su livelli di inquadramento differenziati.

Con riferimento alla comparazione istituita dal giudice a quo con

il trattamento disposto per il medico igienista primo dirigente, è

invece sufficiente ribadire la eterogeneità dei termini posti a

confronto, in ragione del fatto che quella di medico igienista primo

dirigente era una qualifica formale e non un incarico di funzioni.

Non senza aggiungere che l'ordinanza di rimessione non enuncia alcun

elemento idoneo a far ritenere l'identità o l'equivalenza delle due

figure in esame, non essendo al riguardo sufficiente la presenza, in

esse, di funzioni di coordinamento, posto che queste ultime possono

essere presenti - con radicali diversità di misura, di natura, di

oggetto e di responsabilità - in una gamma molto ampia e

differenziata di posizioni professionali.

5. - Per gli stessi motivi finora esposti va ritenuta non fondata

anche la questione di costituzionalità sollevata con riferimento

all'art. 97 Cost. e strettamente collegata a quella formulata in

riferimento all'art. 3. Il fine di non demotivare il pubblico

dipendente non può essere addotto come limite alla discrezionalità

del legislatore in materia di organizzazione del personale: il buon

andamento dell'amministrazione ben può anzi richiedere anche

interventi legislativi non graditi a tale personale. Né appare

ragionevolmente giustificato il timore di una attenuazione della

subordinazione tra coordinatore e coordinati, tanto più che la

funzione di coordinamento non implica, di per sé, una posizione di

supremazia gerarchica.