Sentenza n. 33/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 bis della

legge 12 agosto 1974, n. 351; dell'art. 1 ter della legge 31 luglio

1975, n. 363; dell'art. 1 della legge 22 maggio 1976, n. 349; dell'art.

1 della legge 21 febbraio 1977, n. 28; dell'art. 1 del d.l. 17 giugno

1977, n. 326, conv. in legge 8 agosto 1977, n. 510, promosso con

ordinanza emessa il 25 ottobre 1977 dal Pretore di Roma, nel

procedimento civile vertente tra Iovine Sandro e l'Istituto Nazionale

delle Assicurazioni, iscritta al n. 50 del registro ordinanze 1978 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 94 del 5 aprile

1978.

Visti l'atto di costituzione dell'Istituto Nazionale delle

Assicurazioni e l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 1979 il Giudice relatore

Giulio Gionfrida;

uditi l'avvocato Salvatore Punzi, delegato dall'avvocato Alfredo

Formai, per l'Istituto Nazionale delle Assicurazioni, e il sostituto

avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un procedimento civile promosso da Sandro Iovine,

conduttore (dal giugno 1974) di un appartamento di proprietà

dell'I.N.A., perché fosse accertato il canone corrisposto dal

precedente inquilino e condannato l'Istituto alla restituzione di

quanto percepito in più rispetto ai limiti fissati dall'art. 1 bis

della legge 12 agosto 1974, n. 351, l'adito pretore di Roma, con

ordinanza 25 ottobre 1977, in accoglimento di eccezione in tal senso

formulata dal convenuto, ha ritenuto rilevante e non manifestamente

infondata, in riferimento agli artt. 3 e 42 della Costituzione, la

questione di legittimità dell'art. 1 bis della detta legge n. 351 del

1974, che, per i contratti di locazione in corso (stipulati

successivamente al 1 dicembre 1969), commisura l'ammontare del canone a

quello dovuto, anche se da altro conduttore, alla data del 1 gennaio

1971, prevedendo altresì che, qualora su di questo siano stati

praticati aumenti, essi debbano essere ridotti in misura che non superi

il 10% del canone dovuto alla predetta data del gennaio 1971.

Contestualmente e in relazione agli stessi parametri di

costituzionalità, il pretore ha denunziato anche l'art. 1 ter della

legge 31 luglio 1975, n. 363 e le ulteriori disposizioni di protrazione

del blocco e della riduzione dei canoni di locazione, di cui agli artt.

1 della legge 22 maggio 1976, n. 349; 1 della legge 21 febbraio 1977,

n. 28; 1 della legge 8 agosto 1977, n. 510.

Il dubbio di costituzionalità è motivato, in riferimento all'art.

3 della Costituzione, sotto il triplice profilo:

a) di una inammissibile sperequazione economica, tra conduttore e

locatore, cui la normativa impugnata darebbe luogo con la

indiscriminata riduzione dei canoni di locazione, non ostante il

progressivo e notorio aumento degli oneri economici e fiscali facenti

carico al proprietario;

b) di una disparità di trattamento che inoltre si verificherebbe

all'interno stesso della categoria degli inquilini - in particolare tra

quelli di abitazioni locate per la prima volta - secondo che il

relativo contratto sia stato stipulato prima o dopo l'entrata in vigore

della legge 351/1974 e quindi possano o non fruire della tutela da

questa apprestata;

c) di una irrazionale ed ingiustificata estensione, infine, della

possibilità di riduzione del canone a "tutti i conduttori", non

ostante che l'art. 1 della stessa legge 351 limiti il blocco dei

contratti in favore di quelli soltanto meno abbienti.

La violazione dell'art. 42 della Costituzione è poi argomentata

sia con riguardo direttamente ai criteri limitativi della redditività

della proprietà immobiliare introdotti dalla menzionata legge del

1974, sia in considerazione della protrazione, per effetto delle dette

leggi successive, del regime di blocco e riduzione dei canoni che

avrebbe, per ciò, perduto i caratteri di eccezionalità e

straordinarietà, da cui poteva in ipotesi trarre giustificazione.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituito l'l.N.A. che

ha concluso chiedendo dichiararsi l'illegittimità delle norme

impugnate. È intervenuto, altresì, il Presidente del Consiglio dei

ministri che ha sostenuto, all'opposto, l'infondatezza di tutte le

questioni sollevate. Considerato in diritto :

1. - Viene impugnata, con l'ordinanza in epigrafe, la disposizione

dell'art. 1 bis della legge 12 agosto 1974, n. 351, secondo cui "nei

contratti di locazione in corso, stipulati successivamente al 1

dicembre 1969, l'ammontare del canone, a decorrere dal primo giorno del

mese successivo a quello di entrata in vigore della presente legge, è

quello corrispondente al canone dovuto, anche se da altro conduttore,

alla data del 1 gennaio 1971" e, "qualora su tale canone siano stati

comunque praticati aumenti, questi sono ridotti in misura tale che non

risultino superiori al 10% del canone dovuto alla data del 1 gennaio

1971".

L'impugnazione è estesa alle ulteriori disposizioni di protrazione

del blocco e della riduzione dei canoni, di cui agli artt. 1 ter della

legge 31 luglio 1975, n. 363; 1 legge 22 maggio 1976, n. 349; 1 legge

21 febbraio 1977, n. 28, e 1 legge 8 agosto 1977, n. 510.

Di detta normativa il giudice a quo deduce vari profili di

illegittimità in riferimento sia all'art. 3 che all'art. 42 della

Costituzione.

2. - Precedono in ordine logico le censure sub art. 42 della

Costituzione.

In relazione a tale parametro, il dubbio di costituzionalità è

motivato, in primo luogo, in base al rilievo che la riduzione

autoritativa del canone locativo, quale prevista dall'art. 1 bis della

legge 12 agosto 1974, n. 351, esautorerebbe di fatto il proprietario

della sovranità del bene casa, vanificando la sua capacità di

disporre delle utilità relative.

E trae poi argomento ulteriore dalla considerazione che sarebbe

comunque la protrazione nel tempo (per effetto delle leggi successive

suindicate) del regime di blocco dei canoni, con acquisiti caratteri di

ordinarietà, a sacrificare in via definitiva ed irreversibile il

diritto di proprietà.

La questione non è fondata.

Va ricordato, per quanto attiene al primo dei profili prospettati,

che la Corte con sentenza n. 3 del 1976, ha già ritenuto la

legittimità del regime di blocco dei canoni proprio con riguardo alla

menzionata legge n. 351 del 1974: in considerazione della funzione

sociale della proprietà, identificabile, in questo caso, nello scopo

di assicurare il bene primario dell'abitazione a soggetti non in grado

di accedervi secondo le regole del libero mercato.

Questa giustificazione si estende evidentemente anche alla

riduzione dei canoni prescritta dall'art. 1 bis della stessa legge n.

351.

Con la quale disposizione - che ha riguardo, in particolare, a

contratti conclusi (dopo il 1 dicembre 1969, e perciò non rientranti

nel regime vincolistico di cui alla precedente legge 1969, n. 833) in

un periodo notoriamente caratterizzato da forti spinte

inflazionistiche, riflesse, nel settore, dalla diffusa tendenza alla

richiesta di canoni di locazione elevati - il legislatore ha inteso

ricondurre ad equità rapporti economicamente sperequati, in danno,

appunto, della categoria, più debole e socialmente meritevole di

tutela, dei conduttori.

Le conclusioni non mutano - entrando nel merito del secondo profilo

di contrasto con l'art. 42 della Costituzione - neppure avendo riguardo

alle successive disposizioni confermative di cui agli artt. 1 ter legge

1975, n. 363; 1 legge 1976, n. 349; 1 legge 1977, n. 28 ed 1 legge

1977, n. 510.

In dipendenza delle quali deve infatti escludersi che si sia

acquisito al regime di blocco e riduzione dei canoni un carattere di

ordinarietà: valendo al riguardo le stesse ragioni per cui nella

sentenza n. 32 in pari data, tale carattere è stato negato alla

normativa di proroga antecedente alla legge 392 del 1978; in quanto

dettata in via interlocutoria e con prospettiva di eccezionalità e

temporaneità, in vista della ordinaria e organica disciplina di tutta

la materia delle locazioni e sublocazioni degli immobili urbani poi

introdotta, appunto, dalla citata legge n. 392 del 1978.

3. - Del pari non fondati sono gli ulteriori profili di violazione

dell'art. 3 della Costituzione.

In primo luogo, il precetto dell'eguaglianza non può dirsi violato

per la disparità di trattamento tra conduttori e locatori, così come

dedotto, in base al rilievo che il meccanismo riduttivo del canone

avrebbe favorito i primi senza tener conto della diminuzione di

reddito, in termini reali, già verificatasi per i secondi a causa

dell'aumento degli oneri economici e fiscali della proprietà.

Come questa Corte in precedenti occasioni ha già avuto modo di

rilevare (cfr. sentenze n. 132 del 1972 e n. 225 del 1976) non è

infatti irrazionale e non contrasta con l'art. 3 una normativa che, in

funzione della perseguita finalità sociale di garantire l'accesso alla

casa anche attraverso il mantenimento dei canoni di locazione a livelli

economicamente sopportabili) prenda, per questo, in considerazione la

sola situazione dei conduttori.

Neppure, poi, sussiste l'altra disparità di trattamento, ravvisata

(questa volta) all'interno stesso della categoria degli inquilini - di

abitazioni locate per la prima volta (per cui cioè non esista un fitto

precedente cui agganciarsi) - secondo che abbiano stipulato prima o

dopo la data (3 settembre 1974) di entrata in vigore della legge n. 351

del 1974: sotto il profilo che mentre, nel primo caso, i conduttori

possono, ex art. 1 bis cpv. della legge citata, richiedere la riduzione

del canone a quello iniziale del contratto (se successivo al 1 gennaio

1971), nel secondo caso invece essi rimarrebbero del tutto in balia

delle leggi del mercato libero.

Tale prospettazione non è infatti esatta, in quanto omette di

considerare che la situazione dei conduttori che hanno stipulato (per

la prima volta) dopo il settembre 1974, è stata in realtà a sua volta

attinta dalla successiva disciplina vincolistica (pure ricordata ad

altri fini dallo stesso pretore) prevedente analoghi meccanismi di

riduzione o contenimento del canone.

Difatti, l'art. 1 ter della legge 1975, n. 363 (di conversione del

d.l. 1975, n. 255, immediatamente successivo alla menzionata legge n.

351 del 1974) prevede, per i contratti stipulati dopo il 30 giugno 1974

e soggetti a proroga, (addirittura) la facoltà del conduttore di

chiedere una riduzione del 10% rispetto al canone iniziale, e, per i

contratti in corso non soggetti a proroga, il divieto di aumento, alla

scadenza, oltre il 5% del canone iniziale.

Va respinta infine anche l'ultima censura di iniquità e

contraddittorietà che si rivolge all'art. 1 bis della legge 1974, n.

351, in quanto prevede la possibilità di riduzione del canone per

tutti i conduttori non ostante che l'art. 1 della stessa legge limiti

la proroga dei contratti in favore di quelli soltanto meno abbienti.

L'introduzione generalizzata di meccanismi di contenimento e

riduzione del canone non è infatti priva di razionalità rivelandosi

preordinata ad una obiettiva perequazione e livellamento dei

corrispettivi locatizi sia come misura congiunturale per resistere alle

spinte inflazionistiche e speculative in atto, sia in vista della

precostituzione di una base omogenea per la successiva (allora già

profilata) istituzione dell'equo canone.