Sentenza n. 327/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 6,

ultimo periodo, del d.-l. 16 febbraio 1996, n. 65 (Interventi urgenti

a favore del settore portuale e marittimo), promosso con ordinanza

emessa il 26 febbraio 1996 dalla Corte di cassazione sul ricorso

proposto da Cesare Bergamino ed altri contro il Fondo gestione

istituti contrattuali lavoratori portuali in liquidazione, iscritta

al n. 934 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell'anno

1996.

Visto l'atto di costituzione di Cesare Bergamino ed altri nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 29 settembre 1998 il giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Uditi l'avvocato Sergio Vacirca per Cesare Bergamino ed altri e

l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso da numerosi lavoratori

portuali, posti in pensionamento anticipato, i quali chiedevano la

corresponsione, da parte del Fondo gestione istituti contrattuali

lavoratori portuali, della rivalutazione monetaria e degli interessi

sulle somme tardivamente percepite quale trattamento di fine servizio

ed indennità contrattuali, la Corte di cassazione, sezione lavoro,

con ordinanza emessa il 26 febbraio 1996, ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3 e 38 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 6, ultimo periodo, del

d.-l. 16 febbraio 1996, n. 65 (Interventi urgenti a favore del

settore portuale e marittimo).

La disposizione denunciata prevede che le competenze erogate dal

Fondo per trattamento di fine servizio, indennità contrattuali e

trattamento di fine rapporto a favore dei lavoratori e dei dipendenti

delle compagnie portuali, comprese quelle già corrisposte a tale

titolo, non sono soggette a rivalutazione o ad altri oneri

finanziari.

Il giudice rimettente ritiene che la disposizione denunciata abbia

efficacia retroattiva e sia da applicare a tutti i dipendenti delle

compagnie portuali collocati anticipatamente in pensione, senza

alcuna distinzione o limitazione, e non solo ai lavoratori collocati

in quiescenza nel contingente indicato dal comma 1 dello stesso art.

1 del d.-l. n. 65 del 1996. Tuttavia sarebbe violato l'art. 3 della

Costituzione, perché per un verso ai crediti previdenziali diretti a

surrogare redditi derivanti dal cessato rapporto di lavoro sarebbe

riservato un trattamento diverso da quello fatto ai crediti di

lavoro, per i quali sono riconosciuti rivalutazione e interessi in

caso di ritardato pagamento, per altro verso non sarebbe giustificata

l'esclusione degli oneri accessori per crediti derivanti da

pensionamento anticipato rispetto agli altri crediti di eguale natura

previdenziale. Ad avviso del giudice rimettente, in caso di

pensionamento anticipato il legislatore potrebbe fissare l'ammontare

delle prestazioni dovute ma non rimetterne la concreta corresponsione

alla discrezionalità dell'amministrazione debitrice, la quale

potrebbe altrimenti ritardare il pagamento, senza assumere alcun

onere aggiuntivo, così riducendo, se non vanificando del tutto, un

credito costituzionalmente tutelato.

Inoltre la norma denunciata, disponendo anche per il passato,

sottrarrebbe ai lavoratori somme già maturate, in violazione del

principio di razionalità ed equità, che richiede sia rispettato

l'affidamento ragionevolmente riposto dal cittadino nelle leggi.

Le esigenze di bilancio dello Stato (art. 81 Cost.), alla cui

tutela la disposizione denunciata sarebbe diretta, non impedirebbero

una pronuncia di illegittimità costituzionale, che consentirebbe

sempre al legislatore di intervenire per riequilibrare e bilanciare i

diversi interessi.

2. - Si sono costituiti nel giudizio dinanzi alla Corte alcuni dei

lavoratori ricorrenti, eccependo l'inammissibilità della questione

di legittimità costituzionale. La disposizione denunciata sarebbe,

difatti, irrilevante nel giudizio principale, giacché essa

riguarderebbe solo il contingente di lavoratori portuali collocati

anticipatamente in pensione dopo l'entrata in vigore del d.-l. 22

gennaio 1990, n. 6, richiamato dall'art. 1 dello stesso d.-l.

denunciato (n. 65 del 1996), mentre non riguarderebbe i ricorrenti,

collocati in pensione in epoca precedente.

Nel merito le parti private richiamano le argomentazioni

prospettate nell'ordinanza di rimessione, per sostenere che, se si

riconosce efficacia retroattiva alla norma che esclude rivalutazione

e interessi sulla corresponsione del trattamento di fine rapporto,

sarebbero violati gli artt. 3 e 38 della Costituzione.

3. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia

dichiarata non fondata.

Dopo avere ricostruito l'evoluzione della disciplina del settore,

anche in relazione alla crisi dell'attività portuale ed all'esodo

agevolato di lavoratori, l'Avvocatura sottolinea che il sacrificio

richiesto con l'esclusione della rivalutazione monetaria sarebbe

compensato dal beneficio accordato con il prepensionamento e con

l'aumento figurativo dell'anzianità contributiva. Si tratterebbe di

un beneficio rilevante, che consentirebbe di ritenere rispondente a

criteri di razionalità e di giustizia l'esclusione della

rivalutazione per le somme dovute, così tutelandosi anche il

bilancio dello Stato, già gravato dall'onere finanziario del

prepensionamento. Inoltre l'eventuale ritardo nella erogazione del

trattamento di fine rapporto, peraltro mediamente non superiore a

sessanta-novanta giorni, si sarebbe reso necessario per consentire di

accertare i requisiti richiesti per il prepensionamento.

4. - In prossimità dell'udienza del 30 settembre 1997, le parti

private hanno depositato una memoria per ribadire ed illustrare le

argomentazioni poste a sostegno delle loro conclusioni.

Esse ricordano, anzitutto, che il d.-l. n. 65 del 1996 non è stato

tempestivamente convertito in legge. La norma denunciata avrebbe

tuttavia mantenuto inalterata la sua portata precettiva, essendo

stata trasfusa in successivi decreti-legge, sino all'ultimo (21

ottobre 1996, n. 535), convertito, con modificazioni, nella legge 23

dicembre 1996, n. 647.

Le stesse parti sottolineano, inoltre, che nei casi oggetto del

giudizio principale vi sarebbe stato un notevole ritardo, ben

superiore ai novanta giorni indicati all'Avvocatura, nella

liquidazione del credito previdenziale, sicché sarebbe rilevante

valutare la legittimità costituzionale della norma che esclude la

corresponsione degli interessi e della rivalutazione monetaria.

La norma denunciata diversificherebbe irragionevolmente il

trattamento dei lavoratori collocati in pensionamento anticipato

rispetto agli altri pensionati e, per la sua portata retroattiva,

equiparerebbe senza giustificazione lavoratori portuali che hanno

già maturato gli interessi sulle somme tardivamente corrisposte e

lavoratori che non hanno ancora maturato tale diritto al momento

dell'entrata in vigore della norma denunciata.

5. - A seguito dell'udienza pubblica, la Corte, con ordinanza

emessa il 13-25 novembre 1997, ha disposto che la Presidenza del

Consiglio dei ministri depositasse la documentazione relativa alle

modalità di attuazione della disciplina sulla corresponsione del

trattamento di fine rapporto ai lavoratori portuali posti in

pensionamento anticipato ed all'importo degli oneri aggiuntivi per

l'eventuale pagamento della rivalutazione monetaria e degli

interessi, tenendo anche conto dell'ambito temporale di

applicabilità dell'art. 16, comma 6, della legge 30 dicembre 1991,

n. 412.

6. - Depositati gli atti dell'istruttoria, in prossimità

dell'udienza pubblica nuovamente fissata la difesa delle parti

private ha presentato una memoria per illustrare e ribadire le

ragioni a sostegno della fondatezza della questione. Le parti private

sottolineano che non può ipotizzarsi una compensazione tra il

beneficio del prepensionamento e l'esclusione degli interessi e della

rivalutazione per il ritardo nel pagamento di quanto dovuto ai

lavoratori portuali, tanto più che lo sforzo di cui

l'amministrazione dovrebbe farsi carico non deriverebbe dal

pensionamento in sé considerato, ma sarebbe da collegare a

inadempienze dovute a disfunzioni organizzative interne all'apparato

burocratico dell'ente erogatore.

La norma denunciata restringerebbe gravemente la posizione

previdenziale del lavoratore, costituzionalmente tutelata, eliminando

retroattivamente l'obbligo per il Fondo di corrispondere

rivalutazione ed interessi a causa della tardiva corresponsione di

quanto dovuto a titolo di trattamento di fine servizio e delle

indennità previste.

La eliminazione retroattiva del diritto, già maturato, ad una

prestazione violerebbe il canone di razionalità e la garanzia

propria dei diritti previdenziali.

7. - Anche l'Avvocatura ha depositato una memoria, ribadendo che il

pensionamento anticipato dei lavoratori portuali è stato incentivato

con la concessione di particolari provvidenze e ricordando che

l'esigenza di contenimento della spesa pubblica può condurre anche

ad una riduzione di un trattamento pensionistico in precedenza

spettante. Il termine per il pagamento non sarebbe rimesso alla mera

discrezionalità dell'amministrazione, perché, in mancanza di

disposizioni specifiche, varrebbe il termine di quattro mesi previsto

dalle norme previdenziali comuni e ritenuto espressione di un

principio generale. Il superamento doloso o colposo di quel termine

attribuirebbe al creditore la normale azione di risarcimento dei

danni, non toccata dalla norma oggetto del dubbio di legittimità

costituzionale. Ad avviso dell'Avvocatura, anche la retroattività

della disposizione sarebbe giustificata, giacché un trattamento

differenziato, a seconda che le singole posizioni fossero state o

meno definite prima o dopo l'entrata in vigore della disciplina che

esclude interessi e rivalutazione, avrebbe significato introdurre una

non ragionevole disparità di trattamento derivante dal solo elemento

temporale. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale investe l'art.

1, comma 6, ultimo periodo, del d.-l. 16 febbraio 1996, n. 65

(Interventi urgenti a favore del settore portuale e marittimo), che

dispone non siano soggette a rivalutazione o ad altri oneri

finanziari le somme dovute dal Fondo gestione istituti contrattuali

lavoratori portuali, in liquidazione, per il trattamento di fine

rapporto e a titolo di indennità contrattuali ai lavoratori ed ai

dipendenti delle compagnie e gruppi portuali collocati

anticipatamente a riposo. La Corte di cassazione, sezione lavoro

ritiene che l'esclusione della rivalutazione monetaria e di ogni

altro onere finanziario per ritardato pagamento del trattamento di

fine rapporto violi gli artt. 3 e 38 della Costituzione perché, in

mancanza della previsione di un termine per l'adempimento,

vanificherebbe la particolare protezione assicurata, senza che si

possa distinguere tra lavoratori collocati in pensionamento ordinario

o anticipato, a tutti i crediti previdenziali; inoltre l'efficacia

retroattiva di tale esclusione sottrarrebbe irragionevolmente ai

lavoratori somme già maturate per gli interessi decorsi, menomando

l'affidamento riposto nella legge vigente al momento di maturazione

del credito.

2. - La norma oggetto del giudizio di legittimità costituzionale

è contenuta nel d.-l. n. 65 del 1996, decaduto successivamente

all'emanazione dell'ordinanza di rimessione, non essendo stato

convertito in legge nel termine previsto dall'art. 77, terzo comma,

della Costituzione (si veda il comunicato del Ministero di grazia e

giustizia, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.

93, serie generale, del 20 aprile 1996). Tuttavia la stessa norma è

stata riprodotta, con il medesimo testo, nei decreti-legge che si

sono succeduti senza soluzione di continuità (n. 202 del 12 aprile

1996; n. 322 del 17 giugno 1996; n. 430 dell'8 agosto 1996), sino

all'art.1, comma 11, ultimo periodo, del d.-l. 21 ottobre 1996, n.

535 (Disposizioni urgenti per i settori portuale, marittimo,

cantieristico ed armatoriale, nonché interventi per assicurare

taluni collegamenti aerei), convertito, con modificazioni, nella

legge 23 dicembre 1996, n. 647. A quest'ultima disposizione, che

continua ad esprimere, ora, il contenuto precettivo della norma

denunciata, deve dunque essere riferita la verifica di legittimità

costituzionale (sentenza n. 84 del 1996; da ultimo, sentenza n. 321

del 1998).

3. - L'eccezione di inammissibilità della questione proposta dalle

parti private - le quali ritengono che l'esclusione della

rivalutazione monetaria e di altri oneri finanziari, disposta

dall'art. 1, comma 6, del d.-l. n. 65 del 1996 (ed ora dall'art. 1,

comma 11, ultimo periodo, del d.-l. n. 535 del 1996), riguarderebbe

solo i lavoratori posti in pensionamento anticipato dopo l'entrata in

vigore del d.-l. 22 gennaio 1990, n. 6, richiamato dal comma 1 dello

stesso articolo, e non si applicherebbe, quindi, nel caso sottoposto

all'esame del giudice rimettente, che concerne lavoratori portuali

collocati anticipatamente a riposo nel 1987 - non è fondata.

La Corte di cassazione ha sollevato la questione di legittimità

costituzionale sul presupposto interpretativo che la norma denunciata

escluda in ogni caso la corresponsione di oneri accessori rispetto al

credito previdenziale per il trattamento di fine rapporto.

Si tratta di una interpretazione argomentata e non implausibile,

idonea a dare ingresso alla valutazione, nel merito, di legittimità

costituzionale (da ultimo sentenza n. 324 del 1998).

4. - La questione è fondata.

La norma denunciata si inserisce nel contesto di interventi urgenti

a favore del settore portuale e marittimo, diretti a risanare la

gestione dei porti e adeguare le dotazioni organiche del personale

alle effettive necessità dei traffici marittimi. Questo obiettivo è

stato perseguito agevolando il volontario pensionamento anticipato di

lavoratori appartenenti a categorie e qualifiche eccedenti rispetto

ai progetti di riorganizzazione, mediante la attribuzione di

incentivi, consistenti in un aumento figurativo dell'anzianità

contributiva, ed assicurando la corresponsione, da parte del Fondo

gestione istituti contrattuali lavoratori portuali, del complessivo

trattamento di fine rapporto, in precedenza dovuto esclusivamente dal

datore di lavoro.

5. - La questione di legittimità costituzionale non pone in

discussione la natura ed i criteri di commisurazione del trattamento

di fine rapporto e delle indennità contrattuali, ma investe

solamente la esclusione del pagamento di accessori (interessi e

rivalutazione monetaria) nel contesto della mancata previsione di

qualsiasi termine per la corresponsione del trattamento dovuto. In

tal modo si derogherebbe ad una regola comune al sistema

previdenziale, che fa decorrere interessi e rivalutazione monetaria,

sulle somme che risultino poi dovute, dopo centoventi giorni dalla

presentazione della domanda, se l'ente tenuto al pagamento non si sia

pronunciato, o dalla data del provvedimento di reiezione della

istanza (art. 47, quarto comma, del d.P.R. 30 aprile 1970, n. 639, e

art. 7 della legge 11 agosto 1973, n. 533, in relazione all'art.

1219, secondo comma, numero 2, cod. civ.: cfr. sentenza n. 156 del

1991).

Le prestazioni previdenziali, connesse alla cessazione del rapporto

di lavoro, svolgono una funzione di sostentamento del lavoratore e

della sua famiglia, sostituendo il reddito da lavoro nel periodo in

cui, cessato il rapporto, possono manifestarsi situazioni di

difficoltà e di bisogno (sentenza n. 156 del 1991). Il puntuale

adempimento di tali prestazioni è da ritenere compreso nel diritto

ad avere assicurati i mezzi necessari per vivere, garantito dall'art.

38 della Costituzione, proprio in ragione delle finalità che

caratterizzano i crediti previdenziali, normalmente destinati a far

fronte alle comuni esigenze di vita del pensionato e della sua

famiglia.

Il legislatore può variamente disciplinare, sempre nei limiti

della ragionevolezza, l'entità delle prestazioni previdenziali e

degli oneri aggiuntivi dovuti in caso di ritardato pagamento, tenendo

anche conto delle esigenze di reperimento delle necessarie risorse

finanziarie (sentenze n. 361 del 1996, n. 127 e n. 138 del 1997). Ma

la esclusione di ogni prestazione accessoria, altrimenti dovuta, in

caso di ingiustificato ritardo nella liquidazione delle prestazioni

previdenziali, fa dipendere i tempi dell'adempimento dalla

organizzazione, se non dalla assoluta discrezionalità del Fondo

erogatore, così incidendo sulla garanzia di tempestività nella

erogazione delle prestazioni, destinata a rendere effettiva ed

efficace la tutela previdenziale assicurata dall'art. 38 della

Costituzione.

Venendo meno, con la dichiarazione di illegittimità

costituzionale, la norma speciale che esclude la corresponsione degli

accessori del credito, si riespande la disciplina desumibile dai

principi comuni al settore previdenziale e, decorso il termine a

partire dal quale il ritardo è qualificato come ingiustificato,

valgono per la misura degli accessori e per l'eventuale cumulo tra

interessi e rivalutazione monetaria le regole previste per gli altri

crediti della medesima natura. Rimane integra la facoltà del

legislatore di adottare, nell'esercizio della discrezionalità che

gli è propria, una diversa disciplina raccordata ad elementi che

possano caratterizzare le specifiche prestazioni previdenziali in

questione.