Sentenza n. 321/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale del d.P.R. 18

dicembre 1981, n. 744 (Concessione di amnistia e di indulto) promossi

con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 28 dicembre 1981 dal Pretore di Orvieto nel

procedimento penale a carico di Morelli Andrea, iscritta al n. 125 del

registro ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 199 del 21 luglio 1982;

2) ordinanza emessa il 14 gennaio 1982 dal Pretore di Messina nel

procedimento penale a carico di Andò Antonio, iscritta al n. 170 del

registro ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 227 del 18 agosto 1982;

3) ordinanza emessa l'11 gennaio 1982 dal Pretore di Orvieto nel

procedimento penale a carico di Pella Paolo, iscritta al n. 236 del

registro ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 262 del 22 settembre 1982.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1983 il Giudice relatore

Francesco Saja;

udito l'Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza, per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un procedimento penale a carico di Morelli Andrea,

imputato dei reati di emissione di assegni a vuoto (art. 116 r.d.l. 21

dicembre 1933 n. 1736) e di truffa (art. 640 cod. pen.), il Pretore di

Orvieto, con ordinanza del 28 dicembre 1981 (in G.U. n. 199 del 21

luglio 1982; reg. ord. n. 125 del 1982), sollevava questione di

legittimità costituzionale del d.P.R. 18 dicembre 1981 n. 744, di

concessione di amnistia e indulto, in riferimento all'art. 79 Cost.

Rilevava il Pretore che il citato decreto, essendo stato pubblicato

nella G.U. n. 348 del 19 dicembre 1981 contestualmente alla legge di

delega 18 dicembre 1981 n. 743, era stato necessariamente emanato prima

della pubblicazione di questa e quindi prima che il Presidente della

Repubblica fosse investito del relativo potere.

La stessa questione di legittimità costituzionale veniva sollevata

dal medesimo Pretore con ordinanza dell'11 gennaio 1982 nel

procedimento a carico di Pella Paolo, imputato del reato di cui

all'art. 46 l. 6 giugno 1974 n. 298, per avere effettuato un trasporto

senza la relativa autorizzazione (reg. ord. n. 236 del 1982; in G.U.

n. 262 del 22 settembre 1982) e dal Pretore di Messina con ordinanza

del 14 gennaio 1982 nel procedimento a carico di Andò Antonio,

imputato del reato di abuso in atti d'ufficio (art. 323 cod. pen.)

(reg. ord. n. 170 del 1982; G.U. n. 227 del 18 agosto 1982); in questa

ultima ordinanza viene indicata come norma costituzionale di

riferimento l'art. 73 della Costituzione.

2. - La Presidenza del Consiglio dei ministri, intervenuta in tutte e

tre le cause, eccepiva l'inammissibilità delle questioni sia per

omessa motivazione sulla loro rilevanza nei giudizi a quibus, sia

perché l'eventuale pronuncia di accoglimento renderebbe di nuovo

punibili fatti considerati nella non impugnata legge di delegazione.

Nel merito l'interveniente osservava che la legge delegata era stata

emanata dopo la promulgazione della legge di delegazione ed altresì

dopo il visto del Guardasigilli e l'inserzione nella Raccolta

ufficiale; il che, secondo lo stesso interveniente, è sufficiente

affinché la legge di delegazione conferisca il potere delegato e ne

renda legittimo l'esercizio, non rilevando la sua data di

pubblicazione. Considerato in diritto :

1. - I giudizi relativi alle tre ordinanze suindicate, per la

identità delle proposte questioni, vanno riuniti per essere decisi con

unico provvedimento.

2. - Preliminarmente deve essere esaminata l'eccezione di

inammissibilità formulata dall'Avvocatura dello Stato sotto duplice

profilo.

Rispetto al primo, rileva la Corte che non sussiste il denunziato

vizio di omessa motivazione sulla rilevanza della questione nei giudizi

a quibus, in quanto risulta inequivocabilmente che i giudici rimettenti

procedevano per reati compresi nell'impugnato provvedimento di

clemenza, sicché non può dubitarsi che l'applicazione della causa

estintiva dipendesse dal pregiudiziale accertamento della validità del

provvedimento stesso.

3. - L'eccezione non può essere condivisa neppure sotto l'altro

profilo, con cui l'Avvocatura dello Stato deduce che l'esame del

decreto delegato sarebbe precluso alla Corte in base alla sua stessa

giurisprudenza con cui, in materia penale, è stata negata la

possibilità di sindacare le disposizioni di legge contenenti, in

deroga alla disciplina generale, previsioni più favorevoli

all'imputato. Il richiamo non sembra infatti appropriato perché

l'indicata giurisprudenza (tutt'altro che uniforme, come si preciserà

subito dopo) concerne soltanto i casi di esclusione

dell'antigiuridicità della condotta ovvero quelli relativi alla

configurazione di speciali circostanze attenuanti sì che all'imputato

debba essere sempre applicata, qualunque sia la pronuncia della Corte

costituzionale, la norma vigente al momento in cui è stato commesso il

fatto, stante il principio di irretroattività perentoriamente sancito

dal secondo capoverso dell'art. 25 Costituzione. Ma, quando trattasi di

cause estintive (del reato o della pena), il problema di retroattività

logicamente non si pone perché esse seguono necessariamente la

commissione del fatto e pertanto, non potendo trovare applicazione il

ricordato principio, un'eventuale pronuncia di illegittimità ben

potrebbe avere efficacia concreta anche nei giudizi a quibus. Ed è

perciò che in subiecta materia non è stato mai formulato alcun dubbio

e la Corte ha sempre ritenuto che sia consentito il controllo di

legittimità dei provvedimenti di clemenza (cfr., ultima sent. n. 49

del 1980).

Peraltro, come già si è accennato, la richiamata giurisprudenza di

questa Corte non risulta affatto uniforme, giacché si è ritenuto

alcune volte pur sempre ammissibile il giudizio di costituzionalità,

spettando sempre al giudice rimettente di trarre poi le necessarie

conseguenze nel giudizio a quo, anche al lume del cit. art. 25 secondo

comma Cost. E tale indirizzo è stato di recente ribadito con la

sentenza n. 148 del 1983, nella quale il problema è stato

compiutamente ed approfonditamente esaminato nei vari aspetti e in

tutte le sue implicazioni.

4. - Ciò posto e passando al merito, osserva la Corte che i giudici

rimettenti dubitano tutti della legittimità costituzionale del d.P.R.

18 dicembre 1981 n. 744, con cui venne concessa l'amnistia e l'indulto

per alcuni reati, in quanto esso venne pubblicato nella stessa Gazzetta

Ufficiale n. 348 del 19 dicembre 1981, in cui fu pubblicata altresì la

legge di delegazione (18 dicembre 1981 n. 743): in altri termini, il

Presidente della Repubblica nell'emanare il decreto delegato in data 18

dicembre 1981 avrebbe esercitato un potere che ancora non gli competeva

perché la legge di delegazione era stata pubblicata il giorno

successivo (19 dicembre 1981) e pertanto solo da tale giorno era

divenuta efficace.

La questione che si pone a questa Corte consiste pertanto nel

decidere se, per l'attribuzione al Presidente della Repubblica del

potere di concedere l'amnistia o l'indulto, sia necessaria la

pubblicazione della legge di delegazione ovvero se sia sufficiente la

sua promulgazione, avvenuta nella specie, così come non è contestato,

prima dell'emanazione del decreto impugnato.

Ritiene la Corte che la questione debba essere risolta in questo

ultimo senso.

La pubblicazione della legge costituisce un atto diretto a dare

"comunicazione" della stessa ai cittadini per renderne possibile la

conoscenza ed impone conseguentemente la generale osservanza. Ma, ancor

prima della pubblicazione, interviene nel procedimento legislativo,

inteso in senso lato, la promulgazione da parte del Presidente della

Repubblica, la quale consiste in un atto che si compone di tre

elementi: l'accertamento della sussistenza e dell'identità della

volontà delle due Camere, espressa mediante l'approvazione del disegno

o della proposta di legge; la manifestazione della volontà del

Presidente della Repubblica di procedere alla promulgazione suddetta,

ed infine l'ordine di esecuzione diretto ad assicurare la piena

operatività della legge.

Tale atto non costituisce soltanto il presupposto della successiva

pubblicazione, la quale viene attuata attraverso una serie di

operazioni (il c.d. "visto", l'inserzione nella Raccolta ufficiale

delle leggi e dei decreti, e la pubblicazione, propriamente detta,

nella Gazzetta Ufficiale).

Esso attribuisce altresì immediata efficacia, o se si vuole

"esecutorietà" (che si distingue dalla obbligatorietà "erga omnes"

conseguente alla pubblicazione), all'atto normativo. Quest'ultimo,

pertanto, deve considerarsi non solo esistente nell'ordinamento

giuridico ma, a taluni fini, anche efficace nei confronti di alcuni

organi pubblici, tra cui sicuramente il Presidente della Repubblica

nonché il Governo; ciò che è avvenuto nel caso di specie, in cui il

Consiglio dei ministri è intervenuto con la sua deliberazione nel

procedimento conclusosi con l'emanazione dell'atto di clemenza.

Da ciò le varie applicazioni che dal principio conseguono, e che

sono generalmente ricordate in dottrina. Così per stabilire

l'anteriorità o la posteriorità di una legge rispetto ad un'altra

deve farsi riferimento alla data della promulgazione e non a quella

della pubblicazione, sicché la legge promulgata successivamente abroga

quella promulgata prima anche se pubblicata dopo; così, ai fini

dell'osservanza del termine fissato dalle leggi di delegazione, è

sufficiente che l'atto (delegato) sia perfezionato con la emanazione

prima della scadenza di detto termine anche se la pubblicazione avviene

successivamente (cfr. in tali sensi anche le sentenze di questa Corte 6

luglio 1959 n. 39; 24 maggio 1960 n. 34; 12 novembre 1962 n. 91; 21

marzo 1974 n. 83).

6. - Dai superiori rilievi risulta evidente come, una volta avvenuta

la promulgazione, sussisteva il potere delegato dal Parlamento al

Presidente della Repubblica, il quale pertanto legittimamente ha

emanato l'impugnato decreto di concessione dell'amnistia e

dell'indulto.

In conclusione deve ritenersi che il d.P.R. 744 del 1981, in quanto

emanato dopo la promulgazione della legge di delegazione, non contrasta

né con l'art. 73 né con l'art. 79 della Costituzione.